棚户区改造——谁是赢家?

陈林琳， 许 娟

(西南民族大学城建学院，四川成都 610000)

棚户区改造
——谁是赢家?

陈林琳， 许 娟

(西南民族大学城建学院，四川成都 610000)

从2002年开始，成都市继“五路一桥”工程完成后，便着力投入于棚户区改造项目。力求通过旧城改造项目，在市场经济的运作下，应运而生 一种具有创造性的、用经营企业的思想来经营城市的新的政府职能；同时，改善市民生活状况以及生活方式来提高城市整体形象。2005年，基于我国三大民生问题(住房、医疗、求学)，东北老工业区民众收入低下，住房条件恶劣并且一直没有得到妥善解决，国务院因此批准了对东北地区、特别辽宁一带的棚户区改造项目，从而加大支持力度，最终获得涉及面广泛的多重功效。

棚户区; 棚户区改造; 民生工程

1 棚户区由来

“棚户区”是一个与居住地区紧密相扣的社会社区群落概念，主要分布在我国城市、林区和矿区。通常这里的生活居住条件极其恶劣：房屋破损、材料老化、面积狭窄、环境肮脏。因此，绝大部分棚户区居民都属于低收入人群。但是它又和国外的贫民窟不同，这主要是国家制度不同造就的大背景差异。国外由于没有严格的户籍制度，所以外国政府不限制或者禁止农民进城。因此贫民窟这个概念主要是国外农民进城过程中，由于生活需要，在城市周边自行搭建的简易住房而形成的居住群落。而我国有着严格的户籍制度，禁止农民在城市中自己搭建住宅，即便是郊区也不被允许。所以棚户区是我国社会经济发展过程中的历史产物。美国第六计划就是和公共住宅建筑改造有关，其中最重要的目标就是把那部分高密度聚集贫困人口衰败落后的公共住宅建筑改造成社会收入阶级不等的混合居住社区。由此看来，棚户区改造任务义不容辞。

从帝国主义侵华进行掠夺时搭建的劳工房到矿区遗留下来的供采掘工人居住的群落，这里不仅居住着从事我国最早产业的那些劳工及城市贫困者。随着时间流逝，他们的后代也很大一部分都居住在棚户区中。解放后，政府着力把重心放在经济建设，无力帮助棚户区居民改善住宅条件，因此也只能在政策上“睁一只眼闭一只眼”，允许棚户区居民随着家庭和家中人口的增多，继续在原来已经历风雨的住宅上搭建新住宅。从当时来说，这种举措或多或少解决了一部分家庭的住房问题，但实属无奈。

总结来看，目前我国遗留下来的棚户区主要有两种：第一种是解放后厂区或矿区周边自主搭建的严格缺乏安全性的住宅；二是在政策上走了擦边球自行搭建的临时住房。总归，这些棚户区主要有几大方面的特征：首先房屋破损导致结构破坏，失去稳定性和一定承载能力，并且材料老化，缺乏集中供应设备(如：供气)，基本功能分区不科学，缺少独立厨房和卫生间，采光通风效果差；其次，正因为房屋老旧带来的结构和材料上的破坏，所以对灾害抵抗能力差。一旦遇到如地震、洪水、火灾等问题，棚户区房屋较其它住宅建筑而言，有突然失去效力垮塌的危险；最后，棚户区居住面积狭窄，周围环境差，道路交通状况恶劣，公共区域及相关配套设施缺乏，绿化率低下，对居住环境来说是及其不利的。可以说棚户区的住房状况是较城市和乡村中最差的。这也是我国开始进行棚户区改造的主要原因。

2 棚户改造受益者

棚户区改造项目是涉及面广泛的一项民生工程，也是民心工程。既然波及范围广，那么要维持项目的顺利开展，就需要平衡参与项目各方之间的利益，假如不能采取科学的方法和创新的模式来适应以及推动项目的进行，此项解决住房问题的民生工程就不能得以继续进展或得到民众的支持。比如长沙市的“一健”、“三改”，即健全住房保障体系，改革制度、改造房屋、改善环境的思路，以住房保障制度改革为切入点来推进棚户区改造。另外，成都市又以经营城市的理念，政府牵头，利用公平自由的市场竞争机制，将棚户区改造看作是具有公益性也有商品性的城市基础设施，从市场经济的法则入手，实现多方赢利的局面。对于多方赢利，主要从以下四个方面来进行阐述。

2.1 棚户区居民

从住房条件的改善来说棚户居民无疑是在改造项目中最大的受益者。从环境恶劣、住宅老旧、危险性大的老房子迁入崭新的安置房，这些城市低收入人群和弱势群体也和正常居民一样终于可以享受到具有良好的通风采光、完善的建筑设备以及绿化和稳定治安的新房。另外，通过国家出台的相关优惠政策，通过对自家的棚户改造，这群居民也拥有了自己十多万的房产，因而多少提高了他们的社会地位。另外，像成都市曹家巷的改造项目中，政府充分把自主权交给群众，从业主委托权到项目实施的决定权，成立居民自治改造委员会(简称“自改委”)，全程参与项目从摸底调研、民意调查、政策宣讲、现场勘查、规划设计、项目开展到返迁入住整个过程。将原本被动的角色，通过这种新的模式，变为主动，给处于社会边缘的人员创造能够参与社会活动的机会，使他们从中脱去低收入者的外套，找到了新的社会价值和自尊自信，充当能够对社会做贡献的一名具有新面貌、有存在感的新市民。通过这样一种创新模式，使这群社会底层群众对社会活动有了积极性，同时社会主人的荣誉感也油然而生。并且，搬入安迁房以后，在崭新住宅环境的烘托下，在社区或政府的适时引导下， 棚户区居民的素质以及文明程度逐渐得到提高，从爱护自己住家环境起，到周边环境，甚至城市环境，能够做一名文明市民，逐步提升全民素质以及文明程度。

2.2 政府

关爱百姓是构成社会主义和谐社会的重心，也是“我的中国梦”得以实现的途径。把百姓的疾苦当成是自己的疾苦，对百姓充满感情。政府从关心百姓、尊重百姓、为百姓服务的目标出发，贯穿整个民心工程中，使棚户区改造彰显人文关怀，最大限度让利于民，使党和政府通过棚改，在群众心中树立高大丰碑。不仅如此，也密切了党和群众关系。另外，从国家发展阶段的特征来看，棚改是对政府职能转变的一个契机，从最初生产建设型转到公共服务型上，完成角色的转变。除此之外，棚改项目涉及面广，工期要求又严格。从调研、审批、规划、拆迁、安置涉及到规划部门、建委、财政、消防、设备等部门，在政府的有利支持和帮助下，争分夺秒，提高效率，打破常规，集中办理，甚至专门成立相关办公室，如成都“北改办”。为了让棚改居民能早日住上新房，有些建设者放弃节假日家人团聚的机会，有的延迟婚期，有的累倒在现场。不仅如此，棚改项目在各个地方都突显出了创新思维，效率优先，团结协作的“棚改精神”。例如，抚顺40天拆迁了40万平方米，拆迁面积等于过去10年拆迁面积的总和。这是在各部门全情参与下产生的“棚改精神”。这种工作热情、效率和合作方式，也作为今后政府参与的其它项目的榜样。另外，在市场经济背景下，建设者创新思维的一系列能适应当地社会条件的改造模式应运而生。像在成都市政府牵头下，曹家巷成立的“自改委”，无疑为今后的管理模式提出了更多的借鉴作用。

2.3 城市

改造前的棚户区，没有完善的设备管线铺设，用气难、如厕难。雨季面临房屋及交通道路的排水问题，一路泥泞不堪。一到夏季，卫生问题、环境问题接踵而来。缺乏科学的使用分区，垃圾堆放严重，没有清运设施，常常堆积如山。改造后，城市面貌焕然一新，市民居住环境也日益提高。棚改新区居民也普遍反映，现在空气好了，河水清了，环境美了，心情也跟着舒畅了很多。同时，为了满足拆迁安置房的需求，相关的城市基础设施建设也围绕着新的片区开展。辽宁的棚改项目，新增道路面积197.5万平方公里，公交线路96公里，新建学校25所，进一步优化了城市功能。不仅如此，新建的安置房不仅满足了棚户居民的生活保障和环境，也保证了我国城市中低价位、中小户型的供应。稳定了住房价格，将房地产调控落实到实处。另外，对那些没有按照国家政策自行修建的野楼盘进行收购用作保障房，减少资源浪费。济南市通过收购野楼盘，提高了廉租房的供应量，同时也根本上打击了这种屡禁不止的现象。

2.4 社会

棚改过程中，政府出台相关优惠政策来鼓励改造，并且降低开发商的经营风险，如免缴城市基础设施配套费、绿化补偿费、公共消防设施配套费，从而来吸引国内外有实力的开发商来进行棚户改造项目。在整个过程中创造更多就业机会，这包括建筑业、建材业、交通运输业、市政规划业、服务性行业等。同时采取对外销售的安置房，将社会不同等级、不同阶层的人放在同一居住区，减少了城市不同区域、不同群体之间住房差距和生活差距的矛盾，缩小了社会分化，从根本上实现和谐社会。或者像本溪、锦州等地通过棚户改造，将原有土地进行拍卖，建立创业园区、工业园区，结合改造，改善城市发展战略。

综上，棚改项目这场攻坚战还在各方的参与下步步为营地开展着。纵观各方，都不同程度上满足了需求。因此，这项民生工程还得继续。

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[定稿日期]2015-03-25