基于SWOT分析的水电工程移民城镇化安置研究

蒋华安，王波雷，陈 亮，张 民

（中国电建集团西北勘测设计研究院有限公司移民分院，陕西西安710065）

基于SWOT分析的水电工程移民城镇化安置研究

蒋华安，王波雷，陈 亮，张 民

（中国电建集团西北勘测设计研究院有限公司移民分院，陕西西安710065）

采用SWOT分析方法，对水电工程移民城镇化安置的优势、劣势、机遇和威胁进行了系统分析。提出水电工程移民要在政府的引导及支持下，积极适应生活和生产方式的转型，根据当地实际发展特色产业，增加就业机会，使移民城镇有强有力的产业，支撑移民从事经营性行业。同时水电工程应根据电站的实际，配套其他安置方式，以实现水电工程移民城镇化安置目标，使移民搬得出、稳得住、能致富，环境得到保护。

SWOT模型；城镇化；移民安置；水电工程

引 言

随着水电工程开发的不断深入，水电站开始走向高海拔、多民族、欠发达地区，在继续以农业安置方式为主导的思路下，库区移民生产生活方式发生了较大的变化，部分区域生产方式从农业区逐步转向半农半牧区，库区环境容量较小，水库淹没之后，区域内可供移民安置的优质耕地或草地数量较少，移民生产安置选点困难，加之库区二、三产业不发达，移民安置压力大。2012年党的十八大明确地提出了农村“新型城镇化”，中央经济工作会议则进一步把“加快城镇化建设速度”列为经济工作的六大任务之一。移民城镇化安置方式可以解决以农安置的弊端，并且随着我国相关城镇化战略的提出，移民安置城镇化也成为一个必然的趋势。

水电工程移民城镇化安置，是指利用农村附近集镇或县城，依靠其发展的优越空间，带动移民走上产业化发展道路。对符合条件选择到城镇安置的农村移民，可以采取适当规模新建和扩建城镇方式安置，移民城镇化安置实质上是农村各种资源的重新合理配置、调整、聚集的过程，按照生产资源配置情况，可分为两类，一种为完全依靠二、三产业收入，不配置耕地，第二种为配置少量耕地，同时移民参与二、三产业，获得部分收入。

SWOT分析法，即优势（STrengThs）、劣势（Weakness）、机会（OpporTuniTies）和威胁（ThreaTs）分析，是基于事物本身，调查研究与对象密切相关的外部环境变化及影响可能对其带来的机会和面临的挑战，然后用系统分析的思想，把各种因素相互匹配起来加以分析，制定符合竞争主体未来发展的战略，从而发挥优势，克服不足，利用机会，化解威胁［1］。SWOT分析法广泛应用于区域经济、社会和环境等相互作用、相互影响及内外关系的系统的研究方面，因此采用SWOT方法对水电工程移民城镇化安置的优势、劣势、机遇和威胁进行系统分析，可为水电工程移民城镇化安置提供应对策略及措施，更好地指导水电工程移民城镇化安置。

1 水电工程城镇化安置方式的SWOT分析

1.1 优势

（1）解决了库区生产安置配置土地的难题

随着水电工程开发走向高海拔、多民族、欠发达地区，库区淹没村庄的优质生产用地资源本来就十分紧张，库区环境容量较小，区域内可用于流转、开发、开垦的用于移民安置的优质耕地及草地数量更少。水库淹没之后，采取以农为主进行生产安置的压力极大，而从邻近村社流转土地在现实操作中也极为困难。移民生产安置选点不易，加之库区二、三产业不发达，移民安置压力较大。如果采用城镇化安置方式之后，仅为移民配置少量耕地（草地）或不配置耕地（草地），移民生产安置压力减轻很多，同时也减轻对库周遗留居民的影响，移民主管部门工作协调量较少。

（2）有利于实现移民安置收入规划目标

中国现状农村人口人均耕地数量较少，农业经营多以家庭分散式为主，农业不能形成规模及产业化，因此农业效益不高，有限的土地收入仅成为农民总收入构成中的一小部分，农业收入占总收入的比重也在逐年减少，二、三产业收入已成为其重要收入来源，二、三产业收入占总收入的比重在逐步提高。

城镇化安置区域主要位于城郊、乡镇政府所在地等人口密度较大区域，这些区域政治、经济、教育、文化等相比农村较为发达，企业、工厂等较多，经济发展空间和潜力较大，从事二、三产业机会较多。移民可利用集镇聚集效应从事经商、运输、修理或劳务输出等行业，获得一份收入。相对于农业收入，二、三产业收入较为客观，从而确保移民规划收入目标的实现。

（3）有利于库周剩余村民的发展

水库淹没部分移民搬迁至城镇后，在淹没线外还剩余部分耕地、草地等生产资源，通过土地流转，这些资源可为遗留在库周的居民所利用，从而可以为其扩大生产规模，提高产业化带来机遇，使其收入不断提高，从而维持库区的稳定。

1.2 劣势

（1）过渡期的不适应

通过移民城镇化的安置方式，水库移民居住在集镇，生活的方便程度提高了，同时生活消费的成本已提高了。但由于主客观因素，生产的恢复、劳动力的转移、移民的再就业及适应等将是一个长期的过程，移民由农业活动向非农业就业的转移比较困难，可能造成短期内移民收入的不稳定、移民生产和生活之间的不平衡，使移民容易产生挫败感，从而影响移民城镇化安置的效果。

（2）社会关系的重新构建

移民搬迁进入城镇后，由于生产生活方式，居住位置的原因，原有的社会关系产生解体。同时由于移民的文化、生活习惯、习俗，特别是少数民族习俗与城镇居民存在差异，移民对原著居民资源的占用，可能会引起移民与原著居民之间的隔阂，一件偶发的小冲突，就可能触发群体间长期的隔阂与抱怨，最后引发群体性事件。移民必将产生陌生感，导致他们对自身身份的质疑，同时原著居民对移民也缺少认同感，移民本身缺乏社会归属感，需要重新构建社会关系，适应新的社会角色，增加了移民的生产生活成本［2］。

（3）社会保障体系的不完整

农村移民实现城镇化安置后，尽管部分移民配备少量土地资源，但土地已不能承担起原先所具有的保障功能，移民在城镇中生活，需要进入二、三产业从业，直接面临市场竞争的经济风险，主劳动力的失业或创业失败都将影响到移民全家的基本生活维持。

我国解决“三农”问题的根本出路在于农村城镇化，以城镇化促进农村现代化。而农村城镇化的核心是如何解决好转居农民的城镇就业和社会保障问题。现阶段，城镇化移民安置的社会保障体系还不是很完备，由于我国社会保障体系设计的原因，我国尚未建立城乡一体的社会保障制度，城市与农村实行二元制保障制度。城镇居民的保障体系有养老、医疗、失业、住房公积金等，保障的项目较多，金额高，相应的报销比例也高。而农村居民的养老、医疗等社会保障项目少、保障金额少，报销比例低，只有少部分人享有最低生活保障，而无城市人享有的“高补贴高就业”的社会保障制度，使其不能放开手脚去从事二、三产业，甚至创业。

农村移民进城后，库区移民如何在短期内与城市社会保障制度实现衔接仍存在着问题，社会保障体系难以顺利衔接，移民感觉在失去土地后，无所依靠，对移民安置稳定带来影响。

（4）城镇消费高的影响

电站修建区域，往往处于高山峡谷等地段，移民原来的经济状态基本属于小农经济，生产规模小，自给自足，移民消费总额较小。而进入城镇化安置初始阶段，移民居住实现了由乡村社区向现代城镇转变，但是移民思想还不能完全转变到位，移民普遍商品意识不浓，经济思维落后，经济收入不高，而在衣、食、住、行等各方面消费支出范围较大，从而出现了“收入还处在农村水平、消费业已城镇化”的现象，使移民的经济及心理压力较大，甚至出现逃离现象。

（5）移民安置城镇化发展水平的影响

电站建设期间，电站建设在短期内投入大额资金，给地方带来了劳务收入的增长，农业产业化调整速度加快、二、三产业发展迅速、小城镇建设步伐加快、移民收入增加，并对地方财政收入增长起了拉动效应。

电站建设进入后期及完工后运行期，在邻近电站的城镇及辅助性行业纷纷撤离或关闭，前期大量的资金流、人流、物流锐减，聚集效益产生的热闹繁华被产业空心化带来的冷清萧条所替代。前期对水电站建设投资过度依赖而没有及时考虑发展承接产业，出现移民安置城镇的产业空心化，以致就业机会大幅减少，移民失业问题严重，收入锐减。

其次用于移民安置的城镇本身的经济发展水平如果不高，就业机会就十分有限，用于非农业安置的环境容量有限，移民被迫向一些更大的城镇或中心城市寻求就业机会，必将造成移民的第二次迁移，影响移民安置的效果。

1.3 机遇

（1）国家宏观经济发展的必然趋势

目前我国经济实现高速增长循环的障碍在于城乡二元经济结构矛盾，城镇化水平不高，我国农村发展的总体趋势是城镇化，从而解放出更多的农村劳动力从事二、三产业，实现农业的集约化、规模化及现代化。从现阶段消费主体看，占全部人口50.32%的农村居民［3］的消费结构还处于很低的水平，改变这一状况的基本要求是提高农民的平均收入和消费水平，而解决问题的根本出路在于农村人口的非农化，促进城乡二元经济结构的逐步瓦解，特别是城镇化。在今后相当长时期内，城镇化以及与之相伴的劳动力由第一产业向城镇第二、三产业的转移，不仅是实现中国现代化的重要步骤，也是推动我国经济增长的基本力量。

在国家政策、移民经济系统、移民产业结构调整、移民基础设施建设、移民人才开发、移民生产与生活方式的变迁等方面都将为农村城镇化带来机遇，促进移民安置城镇化的实现。

（2）对迁入城镇未来发展带来机遇

随着水电的开发，库区吸引大量资金，同时大量水电站施工者及技术人员的到来，为工程所在地输入了大批人才，带进各种先进的文化思想和意识，从而感染及转变当地居民思想观念。同时工程建设需要的大量建材和设备，又为相应的建材、冶炼、机械、电子工业和交通运输业带来了发展机会。集镇的交通、通讯等基础设施项目的兴建与发展，改善了电站工程所在区域的投资环境，极大地带动了电站所在地的商业、城镇建设、服务业的发展，为小城镇的发展提供强有力的支撑。

同时移民的迁入城镇，尤其是大规模的移民搬迁，将对原有城镇部分基础设施进行更新改造或重建，提升原有城镇的发展水平，使其在短期内能有大的提升，促进原有城镇的发展。移民进入城镇，加速农村人口在地理上向城镇集中，移民进入城镇带来压力的同时，给水库移民集中安置带来了聚集和规模经济效应，带动了消费，随着城镇规模的增大，从而带来更大的二、三产业增长空间，进一步有力地推动城镇的兴起，从而为农业产业化的发展提供了空间载体和依托，农业产业化又促使经济活动相对集中，促进与农业相关基础产业的发展。农业产业化与农村小城镇的发展，可以吸纳大量农业剩余劳动力，为农业规模经营、乡村工业化、农业市场化发展创造条件。由此产生了聚集效应和规模效应。

（3）提升移民自身素质的机遇

移民城镇化安置后，由于城镇具有基础设施完备、环境优美、服务设施齐全等硬件资源，同时具有信息传播、思想观念、金融市场、文化体育、教育科研等软件资源，可吸引科技专业人才加盟水库移民经济系统。而且农业产业化、工业化、现代化的发展为各种人才提供了用武之地，使人才既在事业上有发展前途，生活上也无后顾之忧。这样，城镇的发展就可以吸引大量急需的人才。移民通过耳濡目染，可以迅速提高自身的素质，从而为其从事二、三产业创业奠定基础。

1.4 挑战

（1）移民角色的转换

进城镇前，移民大多生活水平不高，交际范围有限，而进城后，虽然周围环境有所改变，但在一定时期内，其思维仍局限在农业方面，生活习惯、自身水平与市民差距较大，在扮演市民角色时，移民对成为市民这一角色存在认知、领悟及对其在新环境中的角色扮演中各种偏差、矛盾、冲突和困难。对面临的各种不可避免的困难缺乏心理准备和承受能力，在心理和情感上不能接受包括劳动生产在内的新的角色行为模式，特别是面对变化较大的新的市民角色，不能主动、积极的面对，从而易造成思想和行为上的诸多矛盾和困惑，导致角色转换的步履蹒跚［4］。

因此这就对移民自身提出了更高的挑战，移民要努力提升自身的综合素质，积极主动的融入城市生活的节奏，主动参与到市场经济的活动中去，适应新的环境。

（2）移民职业转变的挑战

中国的土地制度规定，城市的土地属于国家，而农村土地属于集体组织，这就使得农民转移到城里来，但是土地还保留在那里。移民进城后，必须寻求一份职业作为自己的生计，但是受制于移民自身素质不高的因素，往往只从事一些简单的体力劳动工作，如清洁工、建筑工人、从事小摊小贩等。这些工作收入不高，有些甚至不能保证温饱，因此移民必须从这些传统的低附加值的行业中跳出，多参加培训，学习新知识，提高收入，从事一些收入较高的工作。

2 走城镇安置道路的应对策略

农村移民的城镇化安置要坚持既要积极、又要慎重的原则，尊重客观经济规律和群众的意愿，量力而行，逐步推开。移民由分散的农村进到小城镇，生产方式、就业门路、谋生手段以及生活方式都发身了根本变化，在移民城镇化安置的过程中，必须采取一定的应对措施，尽可能减少移民由农业向二、三产业转移的阵痛。

（1）移民自身也要适应生活和生产方式的转型。在观念上要顺应现代社会城乡一体化的大趋势。适应生活和生产方式的转型，尤其要主动地适应，而不是被动地适应和转变。改变故土难离的思想情节，改变对政府过于依赖的思想等，其次，自身要加强对适合自己特点的技能的学习。

（2）加大对移民城镇的农村产业化和农村工业化的支持力度，根据当地实际发展特色产业，增加移民就业机会，使移民城镇有强有力的产业支撑移民从事经营性行业。

（3）政府要加强引导，处理好输血和造血的关系。农村移民需要接受就业培训，以便尽快有业可从，并掌握就业本领，提高科技文化素质，在短期内以输血为主，如直接给移民以物质补偿为主，解决移民生产和生活中的实际困难；但在后期扶持中则以“造血”为主，主要通过政策来引导移民走上城镇化发展的道路。

（4）移民在搬迁后的经营过程中要加强政策扶持力度。如通过税收优惠、政策引导和项目支持的办法来使移民的经营走上良性发展轨道。对移民搬迁后的风险应对机制的建设，如建立城乡一体化的社会保障体系，加强对移民各种技能的培训。在他们失去最基本的生活保障即土地之后，就应该将其转为城市居民，纳入城市居民社会保障体系，和城市居民一样享受社会保障，消除其后顾之忧。

（5）在城镇化安置的同时，应根据电站的实际，配套其他安置方式，如逐年补偿、养老保险安置方式、兼业安置、资源入股方式安置及培训创业等安置方式，使移民多一份保障。

（6）通过以上强有力的政策和措施来促进和保障小城镇的发展。小城镇的发展必然带动整个农村经济的大发展，推动农业产业化，农村工业化、市场化、现代化的进程，实现水电工程移民城镇化安置目标，使移民搬得出、稳得住、能致富、环境得到保护。

［1］周蕾，温淑萍.基于SWOT的宁夏农业特色优势产业竞争力分析［J］.安徽农业科学，2010（05）:2610-2612.

［2］陈洪玲，李峰.论我国城镇化进程中失地农民的权益保护［J］.辽宁师范大学学报（社会科学版），2012（01）:18-22.

［3］中国国家统计局.2010年第六次全国人口普查主要数据公报（第1号）［R］，2011.

［4］张世友.三峡库区城镇化进程中农民市民化的角色障碍及其调适策略［J］.农村经济，2004（12）: 85-87.

TU984

A

1672-2469（2015）10-0066-04

10.3969/j.issn.1672-2469.2015.10.20

蒋华安（1970年—），男，教授级高级工程师。