从城乡规划的视角谈城乡环境正义问题

桂昆鹏

(广州市城市规划勘测设计研究院，广东广州 510060)

长期以来，城乡之间的经济差距是党和国家、社会各界关注的重点，而对于城乡之间越来越凸显的生态环境方面的不平等关系缺乏关注。随着生态文明成为国家战略而得到高度重视，城市生态建设的投入也将加大，生态环境将会持续改善，但乡村的生态环境变得越来越差，甚至成为城市环境改善的牺牲品。这种“城市环境趋向好转，农村环境不断恶化”的二元趋势的逐渐凸显反映了我国城乡环境不正义的问题。

1 环境正义的内涵与研究进展

伦理学大辞典对环境正义的定义有两层含义:一是指所有人都应拥有平等地享受清洁环境的权利，二是环境享用的权利和环境保护的责任与义务相统一［1］。这表明在社会中任何人或者群体均具有共享良好的自然环境与天然资源的权利，都不应当承担不成比例的环境风险;城市规划中常常讨论的绿地的均等化布局属于前者，而邻避现象(NIMBY，Not in my backyard，不要在我家的后院)则属于后者。实际中所讨论的环境正义大多集中于消极一面，这是由于环境正义运动直接起因于环境风险的不公平分配这一事实。1982年，美国北卡罗来纳州沃伦县的500多名居民举行游行示威，试图阻止在阿夫顿社区附近建造多氯联苯废物填埋场而遭到逮捕［2］。由于华伦郡是北卡罗来纳州最穷困的郡之一，加上当地居民以黑人居多，当时参与抗议的居民们认定，这个设施的选址与兴建一定和当地的种族构成有关。人们指责这实际上是一种环境种族主义，并成立了许多基层环境正义组织展开活动。许多关注少数民族社区问题的机构和学者立刻进行了广泛深入的调查，不少研究报告支持环境种族主义的结论，并推动了第一次全国有色人种环境峰会在华盛顿召开，并对美国的环境政策产生了深刻影响。与此同时，学者对环境正义的研究迅速扩展到了全球。日本学者饭岛伸子也对渔民和半农半渔民群体遭受环境不平等现象进行了实证研究［3］;印度学者古哈对贫穷国家和弱势群体的环境保护予以了积极的探索［4］，指出了环境正义是存在国家、地域、阶层以及不同群体的差别的，强调了“穷人环境保护”的重要性，表达了在落后国家和地区实现“环境正义”的呼声。

我国对环境正义的研究起步较晚，但台湾地区比大陆地区稍早，这与我国台湾地区早在20世纪80年代就有环境正义运动有关。其中兰屿核废料贮存厂的例子是台湾地区环境正义问题的首要案例。有学者认为兰屿居民的构成以原住民为主，因此反核废运动与原住民的社会处境有着高度的关联，原住民社会经济地位一般较低［5］。大陆地区的研究较为落后，目前学术刊物上有关环境正义的文章有增多的趋势，大多是国外理论介绍和借鉴，还很不成系统，实证研究也比较缺乏，理论方面主要集中于哲学、法学、伦理学等学科的角度［6，7］。

2 城乡规划中的环境不正义的表现形式

环境不正义的现象广泛存在于不同国家和种族之间，在当今中国，环境不正义的现象主要存在于不同经济地位的利益群体之间，在区域尺度上反映为城乡之间。作为城乡空间资源分配手段，城乡规划是一只强有力的看得见的手，它从空间资源分配的角度，影响着生态、生产和生活空间布局和依存关系，也影响了城乡环境正义。归结起来，城市规划中的城乡之间的环境正义问题主要有以下几个表现形式。

2.1 乡村环境卫生设施的缺乏

随着农业生产和农民生活方式的变化，农村的污染日益加剧，相当数量的农村地区生态环境急剧恶化。以广州南沙区为例，2013年对南沙区全区128条行政村开展的现状摸查结果表明，由于农村居民人口分散，垃圾收集困难，虽然每个村几乎都有垃圾收集站，覆盖率较高，但运营状况不好，农村的生活垃圾围村依然存在。大部分区域没有任何生活污水的收集和处理设施，现有的明沟排水系统亦已经年久失修或者堵塞，生活污水未经有效处理直接排放，大部分地区河、湖等水体普遍受到污染，饮用水水质安全受到严重威胁。

2.2 城市污染物和污染源向乡村地区布局

2015年，中国人民大学发布《中国城市生活垃圾管理状况评估报告》，报告显示，城市生活垃圾从1979年的2 508万t增长至2012年的17 081万t，增加了5.8倍。由于城市垃圾的排放量逐步增加，历史欠账太多，城市垃圾处理设施建设依然严重滞后。许多城市，尤其是县级城市和乡镇远未建立起完善的垃圾处理体系，多数生活垃圾被运到郊区或者农村进行处理或者简单堆放。“城内干干净净，城外垃圾成堆”成了许多地方的普遍现象，这种现象在一些地方的城乡接合部尤为严重。同时，随着近年来城市“退二进三”、转型升级，城市技术落后、污染严重的工业企业向农村地区迁移，由于农村的经济社会发展相对落后，一些村民在得到一些所谓的“实惠”后就认可了这些企业的存在，在缺乏有效监管的情况下，极易造成农村地区的环境污染。

3 城乡规划中的环境不正义原因探析

3.1 城市规划中公众利益被等同于大多数人的利益

城市规划是政府调控城市空间资源、指导城乡发展与建设、维护社会公平、保障公共安全和公众利益的重要公共政策之一。但公共利益是一个弹性很大的概念，尽管为大多数国家的立法所认可，但至今却没有一个完整明确的定义和范围，而且往往与价值判断密切相关，随着时间空间的转换而有不同的内涵，因为政治、经济、文化和历史背景以及不同的个案有不同的解释。不但立法上存在着解释的困境，学术界也没有统一的学说。在中国普遍“少数服从多数”的决策模式下，很容易形成“多数就是对的”的集体权威［8］，甚至以大多数人的利益为由而滥用公权力，从而忽视了少数的利益。从人口规模和人口密度的角度来看，相对于城市，乡村就成了“少数”，因此在大多数人的良好生活环境面前，少数人的利益就容易被忽略。

3.2 邻避设施规划选址过程中最小抵抗路径

政府决策者通过城市规划手段来进行邻避设施的选址，如污水处理厂、垃圾填埋场、垃圾焚烧发电站、高污染企业等，若政府将邻避设施布局在离城市较近的地方，会遭遇极大的抵抗，导致无法实施。即便规划通过，落地实施，也面临着越来越多的投诉和抵制，使得项目中断或才建几年就遭到拆除的命运。而乡村地区的居民由于分布广泛，影响人群相对较小，从大多数人的利益出发，成为邻避设施选址的第一选择。更为关键的是，乡村地区信息获取渠道少、权利意识不够强、自发组织能力弱，对政府实施该类选址方案的抵抗力弱，并且更容易接受经济补偿而默许方案的实施。因此，政府、城市居民和农村居民之间的权利博弈形成了最小抵抗路径，邻避设施规划才能不至于夭折或毫无操作性。

4 规划对策与建议

4.1 将城乡环境正义理念贯穿城乡规划

在城乡规划中应当贯穿城乡环境正义的理念，来考虑城乡的内涵式发展。在过去相当长的时期，在环境正义与城市增长之间，城市政府的偏好是追求经济效益，我国经济多年持续快速增长，但与此同时，生态破坏和环境污染的形势日益严峻，目前尚未得到有效遏制。若继续坚持将经济效益增长置于环境正义之上，将城市的环境改善建立在乡村的污染基础上，则建设生态文明将成为一句空话。因此，只有上升到正义的认识高度，才能在建设生态文明、城乡统筹上取得进步。

4.2 进一步促进城乡统筹，共享城乡环卫设施

在城乡统筹的过程中，应当将城市与农村的环卫工作放在同等重要的位置，通过统一规划，统一安排，科学有序地开展城乡环境卫生一体化工作，彻底解决农村环卫事业发展滞后、“垃圾围村”、环境脏乱差的问题。具体而言，应当加大农村环卫设施的建设，将农村生活污水就近并入城市污水管网，城乡垃圾收集系统应当覆盖至农村地区。

4.3 引进国外先进技术，消除乡村地区的城市污染

引进国外先进技术，提高财政投入和建设水平，将城市对乡村的客观环境影响降到最低，从而有利于实现相对的环境正义。例如，随着环保技术发展，现在的垃圾填埋场可以开发成公园、小球训练中心等露天娱乐场所，实现以可持续的利用方式，在生态恢复基础上消除污染、保护环境，让地方生态与经济价值再生。

4.4 大力推进乡村规划师制度，提高乡村居民参与程度

在我国邻避设施选址决策过程中，往往是政府决策和专家参与，选址周边区域内的居民在之前并不知情，只是选址决定后才以网站公示的方式告知公众，或由大政府决策后通知下一级政府。公众是否参与、如何参与都不由自主，大部分情况下只能通过规划调查、规划公示等渠道被动参与。这种自上而下的规划决策思维使得城乡环境正义无法得到提高。但提高广大农民权利意识和参与深度是一个相当长的过程。因此应当重视乡村规划师制度的建设，每年面向社会公开招募优秀的规划专业人才派驻到乡镇，代表乡镇政府履行规划职能，为农民提供规划资讯，并将农民和下一级政府的意愿通过规划的语言反馈给上级政府，提高乡村的规划参与程度。

［1］朱贻庭.伦理学大辞典［M］.上海:上海辞书出版社，2011.

［2］王小文，王国聘.对美国环境正义的研究［J］.环境保护，2007，378(16):62-64.

［3］饭岛伸子.环境社会学［M］.包智明，译.北京:社会科学文献出版社，1999.

［4］拉玛昌德拉·古哈.激进的美国环境保护主义和荒野保护［N］.吴 蓓，译.中国青年报，2001-02-06.

［5］纪骏杰.环境正义:环境社会学的规范性关怀［A］.台湾第一届环境价值观与环境教育学术研讨会［C］.1996.

［6］马 晶.环境正义的法哲学研究［D］.吉林:吉林大学，2005.

［7］王欢欢.环境法正义价值之反思——以社会性别为视角［J］.华中科技大学学报(社会科学版)，2012，26(5):86-90.

［8］张震东.正义及相关问题［D］.台北:中研院社科所，1991.