政府投资项目造价管理论述

赵艳丽

(吕梁市城市规划监督处，山西 吕梁 033000)

0 引言

通常，政府投资项目是由政府通过财政投资，发行国债或地方财政债券等方式形成的具有公共性质的固定资产投资项目。它的形成是为了适应和推动国民经济或区域经济的发展，是为了满足人们的生活、文化、政治、经济等方面的需要。政府投资项目与其他项目的主要区别在于投资主体的特殊性和投资项目的公益性。

1 政府投资项目的特点

1)基础设施项目数量多、投资大、公益性强。

在市场经济条件下，一般的投资活动都追求本身利益最大化。而对盈利性小甚至难以盈利的项目又往往是国家或区域经济发展必不可少的，甚至是关系到国防、教育和安全的项目。所以政府投资项目必然涉及到这些领域。

2)计划性更强。

政府投资项目属于千秋伟业，在进行投资决策时必须着眼未来，兼顾发展，应量入为出，在全国范围内进行综合平衡。所以，在项目建设过程中必须坚持概算控制预算，预算控制决算。

3)更公开透明、民主、科学。

政府投资项目与社会公众利益联系密切，息息相关，会对社会和经济发展产生深远影响。所以，政府投资项目投资前，均要依据项目特点进行详细规划、评审。邀请相关专家论证和做好资金的预算、使用，实行层层把关，进行集体决策，防止出现失误。并通过对项目情况进行社会公示、接受社会监督，进一步提高项目决策的科学性，使得项目建设更公开透明。

4)管理程序和方式更加严格，并需要更健全的各种制度来规范。

为了防止政府投资项目资金被挪用、占用，防止腐败现象的发生，保证政府投资项目的投资效果，必须对政府投资项目采取更为严格的管理方式和管理程序。对政府投资项目从项目建议书开始到编制可行性研究报告、到项目的选址、用地、规划手续直至工程招投标阶段、竣工验收、交付使用、效益评价等阶段都必须有一套严格的管理程序。在项目实施过程中，需要实行项目法人制、工程招投标制、合同管理制、项目监理制、工程质量终身负责制、财务评价制度等。一系列配套制度规范建设程序，确保工程质量、提高效益、防止腐败现象发生。

2 政府投资项目造价管理的主要特点

1)造价管理涉及周期长、内容广、专业性强。

政府投资项目涉及项目全寿命周期的每个环节，包括项目建议书、可行性研究报告的编制与审核、施工图预算的编制与审核、工程量清单的编制、招标控制价的编制、工程实施过程中的设计变更、索赔的处理及工程结算、项目后评价等多个环节。与其他类型投资项目相比较，造价管理内容更多、更复杂。

2)更看重项目的前期论证工作及全过程计划管理工作。

在项目前期论证阶段，包括建设选址、建设方案、工艺设备等选择直接关系到项目造价的高低，重视项目前期论证工作，将更多的精力投入到前期，将工作做精做细，更多减少了项目投资的盲目性，有效提高了项目投资效益。而且政府投资项目从立项审批到最后项目竣工验收，包括项目建议书阶段、可行性研究报告阶段、设计概算、施工图预算、施工全过程的检查验收及最后竣工验收，都必须进行严格的计划管理，确保建设规模、造价、标准等不超过原计划，做到概算控制预算、预算控制决算，严格控制工程造价。

3)更加注重对人文、环境、社会效益的评价。

政府投资项目绝大部分都是关系到国计民生、国防安全、改善环境、改善人民生活等的重要项目。对这些项目的投资造价管理必须从改善人文环境、促进生态发展、节约财政投资、从投资者主体的角度出发，采用科学的符合实际的方法，对这些项目从经济、生态、社会、投资等多方面的角度进行评价、分析。

4)政府投资项目在实施过程中，受到多方主体的监督与管理。

在政府投资项目的建设与实施过程中，涉及到的单位众多，不仅涉及到政府主管部门(包括国土、城建、规划、环保、财政、审计等行政主管部门)，还涉及到设计、咨询、监理、施工等单位。政府主管部门在项目建设过程中根据各自的职能履行监督职责，并承担相应责任，而且所有项目参与单位和有关部门还要主动自觉的接受人民群众和新闻媒体的舆论监督。所以，政府投资项目在整个实施过程中受到多方的监督与管理。

3 政府投资项目各阶段造价管理的主要内容

3.1 投资决策阶段

此阶段政府投资项目工程造价管理工作主要包括资金筹措及融资方式，评价各种因素对工程造价的影响，做好风险评价及风险管理。其中项目融资模式主要包括:

1)PPP 融资模式(PPP 是英文Public-Private-Partnerships 的简写)。

指公共部门通过与私人部门建立关系提供产品或服务的一种方式。

2)BOT 模式(建设—经营—转让)。

该模式指在项目实施中，政府通过项目特许协议，在合同期限内把项目经营权授予该特许公司，由该公司负责项目融资、建设、经营和管理，并收回投资、利润，期满后将项目无偿移交政府。这种模式是我国运用最早、最多的一种模式。

3)BOOT 模式(建设—拥有—经营—转让)。

该模式与BOT 模式类似，是BOT 模式的演变，不同之处主要是私营部门在项目建造期间拥有设施的所有权。

4)TOT 模式(转让—经营—转让)。

这种融资模式是在一定期限内将项目的产权和经营权有偿让于私人部门进行管理，项目所有权最终归政府部门所有。政府可用回收的资金进行新项目的建设。私人部门合同期满后将项目所有权归还给政府部门。

5)剥离(非公有制机构所有)融资模式。剥离有完全剥离和部分剥离之分。

完全剥离模式是指将项目所有权永久归私人部门，政府负责对私人部门进行监督和管理，防止出现行业垄断现象，保证服务质量。完全剥离最典型的模式是BOO(建设—拥有—经营)模式。

3.2 设计阶段工程造价管理

据相关资料研究表明，设计各阶段，对工程造价影响的可能性大不相同。其中在初始设计阶段，对工程造价的影响为75%～90%，在技术设计阶段及施工图设计阶段对工程造价的影响逐渐减少，分别为35%～75%，20%～35%。所以，项目控制工程造价的重点在于设计阶段，采取的方式主要有推行限额设计，对设计方案进行比选及优化，以及对设计概算进行严格详细的审查。

3.3 招投标阶段工程造价管理

招投标阶段，为了使国有资金投资项目不超过批准的概算，也为了客观合理的评审投标报价，同时也为了避免围标、串标、哄抬标价等现象，造成国有资产流失，政府投资项目在招标时根据《中华人民共和国招投标法》招标人应编制招标控制价。招标控制价的编制依据主要是《建设工程工程量清单计价规范》、建设工程设计施工图纸及与该项目相关的标准、规范，国家或省级行业主管部门颁发的计价定额和计价办法及当地造价管理部门发布的工程造价信息等。招标控制价是该工程的最高限价，所有投标报价均不得高于该工程的招标控制价，否则其投标应予以拒绝。招标控制价由招标人负责编制，也可委托具有相应工程造价咨询资质的工程造价咨询人编制。招标控制价的费用组成包括分部分项工程费、措施项目费、其他项目费以及规费和税金。其中规费和税金应根据国家或省、市行业主管部门的相关规定计取，为不可竞争费。分部分项工程费中的综合单价为完成一个规定计量单位的分部分项工程量清单项目或措施清单项目所需的人工费、材料费、施工机械使用费、企业管理费和利润以及招标文件要求投标人应承担的一定范围内的风险费用。

3.4 施工阶段工程造价管理

通常，人们把施工阶段作为一个项目工程造价控制的主要阶段。因为该阶段既是资金投入量最大的阶段，也是实现一个项目价值的重要阶段。施工阶段对一个工程项目造价控制的主要手段是工程进度款支付控制、设计变更费用控制、预防不必要的工程索赔事件发生并做好反索赔工作，同时尽可能的挖掘节约工程造价的潜力。

1)在进行工程进度款支付时，要严格按照合同约定的办法进行已完工程量的计量与支付，同时应按合同约定扣除相应的预付款及质量保证金等。现场工程师必须认真审核当期已完的工程量，不合格项目不得计入当期应付款项目，防止出现超付现象。

2)在项目实施过程中，建设单位、监理单位、设计单位、施工单位均有权对建设项目提出合理化建议和设计变更。提出单位须以书面申请提出变更，并详细说明变更理由、内容、涉及到的工程量变化以及对工程造价、工期的影响等。当设计变更经相关部门认真审核，形成一致意见后由建设(监理)单位下达设计变更令。

通常由设计变更引起的工程量清单或综合单价的变化，在合同约定幅度范围内的，执行原综合单价，属合同约定幅度范围以外的，变化工程量清单的综合单价由承包人提出来，发包人审核确认后作为付款结算依据。

3)在一个项目实施过程中，引发索赔事件的原因很多，有的是不可避免的，但大部分索赔还是可以预防的。为了有效避免索赔事件的发生，必须做到派专人进行合同管理，建立一套科学、完善、合理的合同制度。保证签订的合同能够全面、符合实际，防止合同纠纷的发生。

同时要加强现场管理，对发生的变更、现场签证(特别是涉及到工程造价及工期变化的)要严格审核，明确引起索赔事件的责任方，加强对现场监理单位的管理，充分发挥其作用。最后要严格建设资金管理和财务管理，充分发挥财政投资评审部门的作用，按预算进度，严格分期拨付资金，保证进度款按期支付。避免由于拖延支付而导致的索赔事件发生。

总之，政府投资项目是利国、利民、满足人民文化生活需要的项目，是惠及子孙后代的千秋伟业。作为建设参与方，我们必须本着认真负责的态度做好每一项工作，把好每一道关，确保政府投资项目顺利完成。