最高人民法院巡回法庭在信访治理过程中的功能分析——以地方公共物品理论为视角

张 旭

司法改革专题

最高人民法院巡回法庭在信访治理过程中的功能分析
——以地方公共物品理论为视角

张 旭*

党的十八届四中全会审议通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》中提出最高人民法院要设立巡回法庭，审理跨行政区域重大行政和民商事案件,就地解决纠纷和信访矛盾，促进信访分流。从公共经济学视角对最高人民法院巡回法庭提供的信访服务进行划归，确定其地方公共物品的属性。并对沈阳和深圳的两处巡回法庭的信访工作进行分析,发现巡回法庭的信访服务正囿于地方公共物品特性的束缚之中，出现了一些问题，影响了整体效果的发挥。因而应采取相应的举措来克服这些束缚，以充分发挥巡回法庭分散解决社会矛盾、增进公众福祉的作用。

最高人民法院巡回法庭 地方公共物品 信访治理

引 言

党的十八届四中全会审议通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（以下简称“决定”）》就“保证司法公正，提高司法公信力”制定了全面的举措，其中部分内容涉及信访处理机制改革，为改革规划了方针和路线，指明了方向和道路。《决定》指出“健全社会矛盾纠纷预防化解机制，完善调解、仲裁、行政裁决、行政复议、诉讼等有机衔接、相互协调的多元化纠纷解决机制。加强行业性、专业性人民调解组织建设，完善人民调解、行政调解、司法调解联动工作体系。”*参见《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》“增强全民法治观念，推进法治社会建设”相关内容。把信访纳入法治化轨道，保障合理合法诉求依照法律规定和程序就能得到合理合法的结果。2014年12月召开的中央全面深化改革小组第七次会议审议通过了《最高人民法院设立巡回法庭试点方案》。同月底，最高人民法院启动了试点工作，分别在深圳、沈阳设立第一、第二巡回法庭，并在2015年初正式处理群众信访工作。

当前，决定提出是基于时代背景，中国正处于改革转型期中，信访案件逐渐增多，信访问题解决不当会带来关联性风险、边缘性风险以及舆论风险,案件中各种不可控的意外因素会给最高人民法院带来意外的政治风险，同时信访机制的不健全，途径不通畅，使得公众通过信访来维护自己的利益往往要花费很大的成本，有时甚至花费了成本之后问题并没有得到有效解决。而政府迫于社会维稳的职责压力，也要付出一定的成本去处理信访问题，否则就有可能加剧社会矛盾冲突，引发社会问题。最高人民法院巡回法庭的设立，拉进了最高人民法院与人民群众在空间上的距离,为人民群众提供形式多样、方便快捷的司法服务，在维护公众救济权利方面发挥了积极的作用，但笔者研究发现，巡回法庭在解决信访问题过程中出现了一些问题，影响了其效果的发挥。

一、最高人民法院巡回法庭信访服务的现状及存在的问题

从2015年2月2日开始受理案件到2月17日，第一巡回法庭已接待来访案件500余批次。据统计，广东、广西、海南三个省（区）原来在最高人民法院本部的涉诉涉法信访总量一年约2500人次，*参见武欣中：“巡回法庭成了‘信访办’”， 载《中国青年报》2015年3月3日。而第一巡回法庭设立半年多接待的信访量就超过了7000人次。最高人民法院第二巡回法庭自2015年2月2日正式办公至10月27日，已经登记了二审民事案件58件以及刑事、民事、行政等申诉与申请再审案件511件，接待群众来访28000余人次。*参见杨毅：“中国最高人民法院第二巡回法庭敲响高校开庭‘第一槌’”，http://www.chinanews.com/sh/2015/10-27/7592484.shtml， 最后访问时间：2015年12月18日。从最高人民法院设立的两处巡回法庭的初期工作来看，深圳和沈阳两处巡回法庭按照信访事项和案件就地解决为要求，为巡回区公众提供了便利，切实维护了公众的救济权利；巡回法庭的公职人员积极履行职责，将信访纳入法治轨道，司法的公信力和司法形象得到了提升；在涉及到行政机关的信访案件解决过程中，通过要求行政机关参与应诉和审判调解，倒逼行政机关树立法治思维，明确自己的角色定位以及在法治政府中的不足，并及时修正，整个社会的法治意识明显增强。总体上看巡回法庭在信访治理中发挥了一定的积极作用。但仍然存在着一些问题，主要出现了以下三方面问题:

（一）信访案件繁多与信访服务供给不足的矛盾

巡回法庭的设立，激发了更多的本地申诉信访案件的产生。在申诉信访案件中，有许多信访案件不在巡回法庭的受理范围之内。非准确但值得参考的一则消息是：“巡回法庭半个月的信访接待数量已经超过最高法本院近些年半年的接待数量。”*武欣中：“巡回法庭成了‘信访办’”， 载《中国青年报》2015年3月3日。以深圳为例，原先由于交通成本的考虑，从广东、广西和海南到北京来上访的数量相对较少，而如今基于地理优势，这些潜在的案件终于凸显出来，直接涌入了第一巡回法庭。由于对粤桂琼和黑吉辽三地信访服务的需求量的了解预估不足，最高人民法院设立的第一巡回法庭和第二巡回法庭所能提供的信访服务明显低于实际的需求数目，为了缓解超出预期的信访压力，第一巡回法庭全庭6个接谈室全部开放，所有在岗的主审法官、助理审判员以及法官助理、书记员全员接访，同时采取了分类处理的办法，“符合条件的，由法官约谈，不属于受理范围的，指条路，告诉人家该怎么办”。*武欣中：“巡回法庭成了‘信访办’”， 载《中国青年报》2015年3月3日。然而信访服务供应不足必然造成信访公众福利损失，也大大影响了其运行效率。

从疏散人口、降低城市压力的角度，在外地设立巡回法庭也有为了分流一部分访民，维护北京治安稳定的考虑。近年来，最高人民法院受理的案件增多，把社会矛盾也引至北京，当事人要到北京信访、打官司，特别是有些当事人在特定敏感时期，采取一些过激的行动，影响首都社会秩序的稳定。但从目前实际运行情况来看，巡回区的很多访民因为空间距离等原因，享受不到自己期望的信访服务，自身的问题诉求得不到真正解决，对于最高人民法院巡回法庭所带来的信访便利程度以及成本降低的福利受益不大，因而其会在明知将会被拒的情况下，仍然选择来京上访。同时一些问题长期得不到解决的上访的访民群体出于问题自身的复杂性、迫切性考虑以及地方问题解决不力的固有印象仍然会选择来京上访，导致分流效果不太理想。

（二）信访案件的办理成本与办理效果的矛盾

最高人民法院巡回法庭解决信访纠纷只是其职责任务之一，其主要的职能是审理跨区域重大行政、民商事案件和在全国有重大影响的第一审民商事案件以及不服从高级人民法院作出的第一审行政或者民商事判决、裁定提起上诉的案件，保障司法的公平、公正，有效监督、指导、支持地方法院依法独立公正行使审判权，推进法律正确实施。最高人民法院巡回法庭作为最高人民法院的派出机构，人财物仍将由最高人民法院统一管理，即从最高人民法院选派到地方巡回法庭的人员，其工资经费也由最高人民法院统一调拨。*参见最高人民法院发布的《最高人民法院关于巡回法庭审理案件若干问题的决定》。因而在最高人民法院对地方的信访情况并不一定考虑的很周全的情况下，往往会出现其划拨给巡回法庭的人财物有所不足的问题。同时在繁重的案件审理之外，最高人民法院巡回法庭也很难抽出时间精力、财力以及人员高效地完成接访任务，维护公众的合法权益，案件办理质量难以保证。有时为解决这些突增的信访案件，巡回法庭甚至要全员上岗，付出较大的时间和精力加以认真对待，花费一定的制度成本，即运行成本如交通和住宿成本和人事成本（工作补贴）。巡回法庭设立以后，为了处理信访问题，开始推行远程视频谈话等创新措施，但远程视频在降低显性成本的同时，也存在可能降低司法可信度的问题。在追求信访案件解决数量的考核目标的指挥下，巡回法庭难免会在办理速度和办理质量两者之间失去平衡，影响了信访案件的解决效果。

（三）巡回法庭与地方信访相关部门缺少一定的联动

近年来，随着市场经济的不断深入发展，社会利益格局的逐步调整，一些新情况、新问题和新矛盾不断出现，信访工作形势严峻。就信访制度本身来说，它实际上承载了太多的重任。一些本应该通过其它渠道表达民意的政治参与方式，却因为其它渠道的不畅而全部拥挤在信访这个渠道中，从而造成信访渠道的堵塞和无效。*参见吴超：“新中国六十年信访制度的考察”， 载《中国党史研究》2009年第11期，第53页。我国各级党政机关、人大、司法都设有相应的信访机构，但对现有的资源不能进行充分整合利用，以及缺少对群众选择不同救济渠道的合理引导，一定程度上加重了巡回法庭的信访负担。

最高人民法院巡回法庭是以解决司法地方化问题的目的设立的，为了摆脱地方行政力量的干涉和维护司法的独立性，其工作尽可能不与地方政府发生关联。但是当前信访问题正逐渐复杂化，仅凭巡回法庭单一主体的力量和旧有的工作方式无法解决复杂的信访问题，在固有思维的引导下也难以满足公众对信访服务的需求，信访案件的处理水平极大地受到限制。

二、 基于地方公共物品理论分析问题产生的原因

公共经济学将社会产品区分为三大类,即私人物品、公共物品与准公共物品。私人物品（Private goods）是指消费者支付了一定的费用就取得其所有权,并排斥他人消费的物品与服务。公共物品（public goods）是指由政府免费或低费用提供给消费者所使用的物品与服务。准公共物品（quasi public goods）是指公共性与私有性两者兼备,介于公共物品与私人物品之间的物品与服务。详细来说:

既具有非排他性又具有非竞争性的物品属于纯公共物品，它具有效用的不可分割性、受益上的非排他性以及消费上的非竞争性等特征，具体是指公众都可以使用，产品的消费过程中无法排除不支付费用的人的消费，且社会每一成员对这一产品的使用不会导致其他个人对该产品消费的减少。

准公共物品则具有以下特征：“1.具有竞争性和非排他性，这类公共产品的资源总量是一定的，消费者之间会产生竞争,消费者的消费所带来的效用会因其他人的消费而有所降低，但技术上无法排除某一消费者消费。比如高速公路、公共绿地以及河流等。2.具有排他性和非竞争性。这类公共物品的消费所产生的效用大致相同，但可以通过技术手段来排除某一消费者消费。比如足球场、电影院。”*戴文标：《公共经济学》，高等教育出版社2015年版，第48页。

“地方公共物品是指存在形态和受益范围限于一定范围地区的公共产品。”*[美]乔·B·史蒂文斯：《集体选择经济学》， 杨晓维等译，格致出版社2014年版， 第224页。如基础教育、公共卫生、行政司法服务、公安、环保、消防、道路和公共文化设施等。它们具有以下特征：（1）受益范围的地域性，在消费上受地理空间的限制，因此其受益范围往往被限定于特定的区域之内，超过这一地区的公民无法获得这一收益。（2）受益者的地域性，公共物品的受益者主要是本辖区内的居民。（3）地方公共物品的价值是由物品和使用者之间的距离决定的。地方公共物品更像广场周围街灯放射的灯光，它对使用者的价值随使用者走过广场而递减。地方公共物品价值的丧失不是由于拥挤，而是由于物品与使用者之间的距离。如图一所示，地方公共物品的受益价值多少与使用者和地方公共物品之间的距离成反比，使用者距离地方公共物品越远，其从地方公共物品中受益的价值就越小。

图一 地方公共物品的受益价值曲线

最高人民法院巡回法庭提供的信访服务近乎一种地方公共物品，《最高人民法院设立巡回法庭试点方案》中指出最高人民法院巡回法庭就地解决信访问题，其服务主要立足于巡回区内的公众，满足巡回区内公众的需要。巡回区外的公众由于政策和空间距离的因素，无法把自己的信访问题和诉求反映给巡回法庭以得到其相应支持和帮助，这体现出受益范围和受益者的地域性的特征。同时巡回法庭提供的信访服务是维护公众的合法权益、保证公共秩序的一种产品，在巡回区内公众都能平等地享受到巡回法庭提供的无差别的信访服务，这体现公共产品的非排他性和非竞争性特征。

最高人民法院巡回法庭正是囿于地方公共物品特性的拘束并且没有采取正确措施去对待，才会出现前面所述的问题，具体来说主要有以下几方面的原因:

（一）地方公共物品受益对象和受益范围区域性的束缚

地方公共物品的受益范围和受益者具有地域性，即巡回法庭在巡回区内帮助访民解决纠纷，化解矛盾。全国三十四个省份只有巡回区内的6个省份公众才能享受到巡回法庭提供的信访服务，在巡回区外二十八个省份的公众很少或没有条件来享受这种服务。最高人民法院巡回法庭在分流信访案件和分担最高人民法院办案压力方面发挥着重要作用，但仅有的两个巡回法庭对河南、山西、陕西等信访大省的信访案件的分流基本上起不了多大的作用，并且就其对巡回区内公众提供信访服务无形中会受到地域距离的限制，节省信访成本的优势对巡回区内的访民未必等同受益。以第二巡回法庭为例，辽宁访民去沈阳的成本相对去北京是降低了，当然数量会增加。但黑龙江访民的成本未必降低。因为去北京的交通成本未必就低于沈阳（可以比较去北京和去沈阳的火车次数）。而且就消费成本而言，作为低水平消费群体的访民，在北京和沈阳的区别不大，因而，黑龙江访民有很大可能舍近求远，继续到最高人民法院去寻求信访服务。*参见侯猛：“最高人民法院巡回法庭：何去何从”， 载《北大法律评论》第16卷第1辑，第72页。在解决信访纠纷时，空间距离的远近也会对信访案件的解决质量有所影响。巡回法庭所在地附近的政府机构比如沈阳与巡回法庭距离较远的政府部门比如哈尔滨相比，前者肯定会受到更大的监管压力去积极地改进自身不规范的行政行为，帮助访民解决问题。而后者很可能因距离原因造成没有太大的压力去改正自身的行为过错，其为访民提供服务的质量和及时性无法保证，同时巡回法庭所提供的信访服务质量的高低以及是否与最高法提供的信访服务一致性，因为地域范围的限制导致在访民头脑无法形成清晰的认识和信任感，出于对新事物的怀疑，人们往往会选择熟悉的事务，因而能否达到分流的真正效果有待考量。

（二）地方公共物品由中央统一调配带来效率损失的束缚

地方公共物品一般由对本地区居民负责的地方政府来提供最为有效，原因主要是各个地方政府可以根据本区域居民的要求提供质量和数量都符合本区域居民消费偏好的地方公共物品。若由中央政府统一提供地方公共物品，其可能不会顾及到各地区居民需求的不同以及消费偏好的差异，因而提供的公共产品的数量和质量与地区居民实际所需的公共产品数量和质量要求存在出入，造成效率损失和福利损失。

中央政府提供地方性公共物品的效率损失可以从图二中呈现。假定一个国家由需求和偏好各不相同的两个地区A和B组成，Da、Db分别为地区A和地区B对某种地方性公共物品的需求曲线。假设提供地方性公共产品的价格是既定的，即提供地方性公共产品的价格为P,此时A地区居民所期望的地方性公共物品的数量为Qa，B地区为Qb。在由中央政府统一提供地方性公共物品的前提下，无论两个地区居民的偏好有多么大的差异，中央政府常常只统一提供Qc数量的公共产品。Qc数量，对于A区居民来说是一种过度提供，这就使得A区居民消费地方性公共物品的边际成本大于其边际收益，从而因集权产生了面积为ABC的资源配置效率损失；但对B区居民来说，Qc的数量又偏低，此时B区居民仍然愿意为地方公共物品的消费支付更高的边际价格（访民愿意付出更高的信访成本以获取所期望的信访服务维护自身的权益），进而也会产生面积为CDE的效率损失。如果由地方政府来提供，那么地方政府就可以根据本地区居民的需求和偏好分别自主地提供Qa和Qb,那么这样由中央政府统一提供公共物品所带来的资源配置效率损失也能得以避免。

图二 中央统一提供地方性公共物品的效率损失

最高人民法院巡回法庭作为最高人民法院的派出机构，人财物仍将由最高法院统一管理，即从最高人民法院选派到地方巡回法庭的人员，其工资也由最高人民法院统一调拨，因而在人员安排、机构设置以及运行机制等方面表现出很高的一致性。第一巡回法庭设1名庭长、2名副庭长和1名廉政监察员。暂设主审法官9名以及书记员和助理审判员等。第二巡回法庭的人员构成也大致如此，也包括1名庭长、2名副庭长和1名廉政监察员、9名主审法官以及司法辅助人员等。机构设置上二者也颇为相似，第一巡回法庭设有信访接待大厅，第二巡回法庭设有接谈室和访谈室信访接待机构，专门为巡回区内公众提供信访服务，解决信访难题，维护其权益。它们信访工作的流程也基本一致:信访群众首先要填写来访事项登记表。然后信访工作人员接待信访群众，并确认信访案件是否属于本院信访的受理范围。如果属于本院信访的受理范围并能当场答复的，由信访人员当场处理。不能当场答复的，2日转交案件承办部门，10日内给予答复。如果不属于法院的受理范围，则不予受理，引导群众通过其他途径解决。

然而，这种由最高人民法院统一安排的服务提供模式和由中央政府提供地方公共物品的方式近乎相同，第一巡回法庭设在广东省深圳市，主要处理广东、广西和海南范围内的信访案件，化解粤桂琼三地公众的信访矛盾。第二巡回法庭设在辽宁省沈阳市，主要解决辽宁、吉林、黑龙江三省的信访纠纷，为黑吉辽三地的公众提供信访上的服务。这两个巡回区的信访案件的数量和信访案件的性质都会有所差别，从六大省份的信访案件数目的分布情况看，黑龙江省和广西省压力更为繁重，而海南省和吉林省的信访压力较轻，同时信访案件类型大多是一些难处理的问题如土地拆迁问题，涉诉类信访案件数目也较多，因而会对信访服务的数量和质量的要求也会有所不同。如果不考虑实际因素去提供信访服务、统一配置信访资源，即安排数目相同的信访案件办理人员和办理机构以及无差别的财务成本拨付，则不能最大程度上满足信访需求，将会造成效率的损失。

（三）地方公共物品的非竞争性和非排他性的束缚

地方公共物品具有非排他和非竞争的特性，最高人民巡回法庭在巡回区内不能排除公众特别是动机不纯的公众去索取信访服务的请求，必须按照规定程序和正常的公共资源支出去为其提供服务。最高人民法院巡回法庭成立之后，公众出于对最高人民法院作为权威的代表以及其司法公正的信任，在没有清晰自己的问题是否属于最高人民法院巡回法庭受理范围的情况下就向巡回法庭提出信访请求，而巡回法庭主要是受理涉诉类信访案件，巡回法庭职责要求不属于自己的受理范围的问题也要对访民作出反馈和回应，告知其解决途径，这些不属于受理范围内的案件甄别和处理花费额外的成本，造成一定程度上的资源浪费。同时，有些少数的信访公众为了自己某些不正当的动机和实现自己不合理的利益诉求去多次反复上访，如不加区分地对待这些不理性的少数公众，则会出现一定的效率损失和额外的成本负担。同时地方公共物品具有非竞争性和非排他性的特征，若使地方公共物品的生产和提供产出最大的效益，则需要审慎地考虑和周密的安排。出于地方公共物品提供的复杂性以及对第三部门的能力不信任等原因，在许多国家的政府中都存在着地方公共物品只能由公共机构进行生产和提供的观念误区。受到这种观念的影响，最高人民法院巡回法庭在提供信访服务时选择单独承担的方式，没有发挥社会的力量，向社会上第三部门寻求志愿帮助或购买社会服务，来减轻自身的负担。

三、完善最高人民法院巡回法庭信访治理功能的具体路径

基于对最高人民法院巡回法庭在提供信访服务、解决信访纠纷过程中的问题以及深层次的原因分析，当前巡回法庭还应在扩大信访服务者的受益范围、加强与其他信访治理主体的合作、加大资源投入等方面进行完善和改进，具体措施主要有以下三方面内容:

（一）增设巡回法庭，扩大信访服务的受益范围

鉴于地方公共物品受益范围和受益对象的地域性限制，在原有两个先行试点的巡回法庭基础之上，适当增设巡回法庭，努力克服巡回区外的公众得不到司法救济而进京上访的问题，力图将巡回法庭的信访服务惠及到全国各个地区尤其是信访案件高发、频发的省份，为他们信访诉求解决提供便利，维护公众的司法救济权利，进一步促进信访案件分流。“巡回法庭的数量应以最便利当事人诉讼、能够有效运行为前提，再考虑到要与未来可能设立的跨省高级法院管辖区域保持一致，可以在2至3个省区设立一个巡回法庭，全国共设置12至15个巡回法庭，且各巡回法庭的人员配置与案件数量应保持合理比例。”*纵博：“最高人民法院巡回法庭的设计背景、功能及设计构想”， 载《法律科学》2015年第2期， 第76页。同时在巡回区之内，最高人民法院巡回法庭应该在现有的服务范围基础上扩大自己的服务受益范围，不局限于现有的服务范围，尽量避免公众所能接受的信访服务因与其距离远近不同而呈现出差别。在巡回区内为公众提供均等优质的信访服务，帮助公众解决纠纷，化解难题，增进福祉，充分发挥其作用，实现分担首都信访压力和信访分流的目标。一些外国的巡回法庭的经验我们也可以借鉴。比如英国在12世纪末期到13世纪中期也设立过巡回法庭，并运作高效，主要原因在于巡回法庭总巡回间隔较短、耗时较短、能触及英格兰的绝大部分郡区、巡回团在每一郡滞留时间不长。*参见李云飞 ：“从高效到超载：中世纪英格兰巡回法庭的兴衰”， 载《世界历史》 2012年第4期，第57页。最高人民法院巡回法庭应该汲取其运作经验，使其真正巡回起来，定期选派人员到巡回区不同地区和省份解决信访纠纷，使自己的服务触及到巡回区内各公众，以此来减少因空间距离的原因而造成信访服务受益上的不对等现象。

（二）根据巡回区内的现实情况调配人财物等资源和组织机构设计

组织只有充足的资源供给和科学的组织机构设计，才能保证自身的正常运转，促进预期目标的实现。尤其在面对繁重紧张的任务之时，资源供给和组织机构设计显得格外重要。最高人民法院巡回法庭在成立之初面对突增的信访案件之时表现得估计不足，没有充分的人员和科室设置去应对处理这些信访案件，同时处理信访问题所要花费的额外成本也准备不足，难免会影响信访案件的解决质量。人民法院预算事关办案经费、法官工资待遇、建设基金等相关问题，是保证审判工作正常进行的必要物质条件，是人民法院行使审判权的物质保障的基础。“从司法改革的角度看，一个完善的经费保障体制不能只关注法院体系实际获得的资源总额，还必须同时关照置身于司法场域之法院区别于一般行政的特性，亦即必须同时关注上述资源的管理是否可以在司法的独立性与可问责性之间求得妥当之平衡，法院体系内部的纵向管理体制的构建即为其中重要的一环。”*孟建柱：“深化司法体制改革”， 载《人民日报》2013年12月25日。因而在接下来的改革完善过程之中，最高人民法院在调配人财物资源时应作出改变，根据各巡回区的信访服务实际需求多少，合理地进行人财物和工作科室的设置，在现有基础之上加大支持力度，进一步提升信访案件的处理水平。同时考虑到最高人民法院巡回法庭的法官将面临长期异地的辛苦工作的实际，应加大对其的待遇保障，由中央财政统一拨付特定岗位的津贴。为解决信访办案人手紧张的问题，最高人民法院巡回法庭设立后，应加大其所在地人民法院对巡回法庭的非审判型工作的辅助人员的支持，实现“本地借调”。*宋传柯：“对最高人民法院巡回法庭民事审判功能的思考”， 载《法大研究生》2015年第1辑，第 219页。基于巡回法庭的法官投入精力、人员队伍的稳定性和工资收入等方面的考虑，未来应面向全国招考调干并在本地长期生活的法官本地化道路迈进。此外，建立和完善案件登记制和案件甄别机制，减少人财物在无效信访案件的耗费，充分利用信访资源。

（三）加强与地方信访部门和第三部门的联动合作

随着各领域改革的不断深入，我国已进入风险社会。信访问题解决不当，就可能会造成严重的社会问题。未来的一段时期，最高人民法院巡回法庭面临的信访案件压力大体与现在所面临的信访案件压力相当，只会增不会减。因而巡回法庭在面对信访问题时应该进行思维和工作的方式的转变，跳出自己是最高人民法院的派出机构的角色定位限制和观念束缚。一方面针对各种影响社会稳定的案件，巡回法庭应严格进行审理和判决，将各种利益诉求纳入法治轨道解决，对地方行政权力发挥限制作用，尤其对于下级法院的各种因司法地方化而导致的不公正案件，要依法进行纠正，破解司法地方保护主义难题。由于巡回法庭的判决是最高人民法院的判决，是司法救济的最高审级，要与地方党政机关进行沟通协调，特别是在重大行政案件中。使地方行政机关服从判决并执行判决，以解决信访群众的困难、实现公共利益为目的和准则与地方部门合作，促进信访纠纷的解决。另一方面公民权利的救济不能仅仅只是依靠司法机关，而应当形成以司法救济为核心的社会矛盾多元化解机制。*参见蔡武进：“法治与善治：我国行政信访制度的改革图景——以行政协商为视角”， 载《甘肃行政学院学报》2012年第6期，第82页。对信访任务进行合理的分配，建立以结点为基础的对话合作平台，保证各种主体的地位，提高信访处理能力。同时分散过多压在自己身上的成本，形成共同处理信访纠纷的新局面，提高对信访案件的处理水平。

为了促进信访与法律援助形成有机整体，应当进一步探索和完善涉法信访法律援助衔接协作机制。通过在信访部门设立法律援助接待室、公示法律援助的信访部门，依法处理涉法涉诉的信访问题；从制度上鼓励律师等志愿者参与接访与信访的处置，对需要通过诉讼解决、符合法律援助条件的上访当事人，及时提供法律咨询，依法帮助当事人申请法律援助。通过在法律服务机构、法律专业人士与传统信访部门之间建立起更加紧密的、长效的合作机制，促进信访者接受司法救济的权利能够有效的实现。*参见刘旭：“ 信访的法治化进路研究——以信访的司法分流为视角”，载《政治与法律》2013年第3期， 第83页。第一巡回法庭已经和深圳市律协签订合作协议，由律协安排律师轮流来信访大厅，为信访者无偿提供法律咨询服务，还与深圳大学法学院等法律院校签订了合作协议，安排法学专业的学生担任信访服务志愿者，为信访人员提供引导及咨询服务。*参见彭美、商西：“巡回法庭成立半年来，新的审判权运行机制得到全面实施”，载《南方都市报》2015年8月5日。将来可在更大范围内推广这种合作机制，同时不断创新运行机制，充分发挥社会的合力来化解信访难题。

结 语

最高人民法院设立巡回法庭，是党的十八届四中全会提出的重要改革举措，是深化司法体制改革，全面推进依法治国的关键举措，对于满足人民群众的司法要求和维护社会公平正义具有重要的意义。最高人民法院巡回法庭的信访工作是我国建设法治中国的重要工作，关系到人民群众的切身利益，关系到社会稳定与司法公平、公正和正义价值的实现，具有十分重要的现实和历史意义。从最高人民法院第一巡回法庭于2015年1月28日在深圳市正式挂牌成立至今已有一年的时间。在这一年的时间里，最高人民法院巡回法庭在推进司法公正、建设法治中国的进程中发挥了重要作用，但仔细审视其运行的过程以及设计体系，仍有许多地方值得去总结、反思和完善，只有不断弥补缺陷，切实解决公众的信访问题，为公众提供更好的服务和司法救济，满足社会的司法需要，才能树立法律的尊严，维护司法的权威，实现法治中国的目标。

（实习编辑：斯陈洁）

*张旭，中国民航大学民商法学专业2013级硕士研究生（300300）。