江苏防洪减灾与水资源保障规划思路探讨

喻君杰

（江苏省水利工程规划办公室，江苏南京210029）

江苏防洪减灾与水资源保障规划思路探讨

喻君杰

（江苏省水利工程规划办公室，江苏南京210029）

本文分析了江苏防洪与水资源条件，评价了防洪减灾与水资源保障发展状况，讨论了江苏防洪减灾和水资源保障的总体规划策略，针对不同区域经济社会发展，提出了水利规划对策建议。

江苏；防洪减灾；水资源；规划

江苏地处江淮沂沭泗诸河下游和南北气候过渡带，地势低洼、气候多变、人口稠密、经济发达、水问题复杂。面对生态文明建设和经济社会发展新形势，如何应对洪涝灾害、干旱缺水和水体污染，保障经济社会可持续发展，是值得探讨的问题。

1 现状分析

新中国成立后，江苏开展了以控制流域洪水泛滥、约束洪水归槽的流域防洪工程建设，以洪涝分开、高低分排为主的区域防洪治涝工程建设，以江水北调、江水东引、引江济太为骨干的供水工程建设，以中低产田改造、灌区建设、平原河网化、圩区改造为重点的农村水利建设。初步形成了防洪挡潮、治涝、调水、灌溉、降渍等水利工程体系［1］。

1.1 防洪治涝

基本形成了以流域防洪工程为骨干，区域防洪治涝工程为基础，城市防洪工程、农村水利工程和基础设施自保工程为补充的防洪治涝工程体系，中小洪水基本得到控制，通过防洪抢险措施可以战胜建国以来流域最大洪水［2］。淮河流域下游防洪标准接近百年一遇，长江干流、太湖流域、沂沭泗水系、主海堤防洪（潮）标准达到或接近50年一遇，但还没有全面达到国家规定标准，防洪安全度还不高。区域治理，防洪标准大部分达到10～20年一遇，治涝标准总体达到5年一遇、部分因洪致涝洼地3～5年一遇，治理滞后。省辖城市主城区基本达到国家规定的防洪标准，排涝标准基本达到10～20年一遇，但中小城市防洪标准普遍偏低，城乡之间防洪治理与调度运行不衔接问题突出。

1.2 水资源供给

初步形成了南（江）水北调、江水东引、引江济太等跨流域、跨区域的水资源调配网络，基本保障了全省的供水安全［3］。大部分地区一般干旱年份供水有保障，特殊干旱年份生活、工业、航运等用水基本有保障，农业不会大面积减产。2013年，全省有效灌溉面积占耕地83%，旱涝保收田占72%。但供水能力尚不平衡，沿海垦区和丘陵山区存在资源型缺水，中南部经济发达地区存在水质型缺水，我国北方地区、沪浙地区对南水北调、引江济太还有扩大供水的要求。

1.3 水资源管理与保护

1988年《中华人民共和国水法》实施后，江苏加强了水资源管理、河湖保护，形成了较完善的法规、制度和规划体系，逐步规范管理［1］。推进节水型社会建设，用水总量快速增长趋势得到遏制；强化水功能区管理，实施清水通道建设，保护水源水质；加强饮用水源地保护，提高了突发污染事件应对能力；加强地下水管理，苏锡常地区地面沉降得到遏制；2007年太湖蓝藻危机暴发后，采取调水引流、生态清淤等措施，持续改善太湖水质。但经济社会发展与水资源、水环境承载能力关系仍不协调，侵占河湖现象还很严重，节水潜力仍较大，水功能区水质达标率仅56.1%，湖泊水库营养化水平偏高，成为制约江苏可持续发展的瓶颈之一。

2 总体规划策略研究

2.1 防洪减灾

（1）洪涝特性分析。江苏地处江淮沂沭泗流域下游，上游200万km2面积的流域洪水穿境入海。而江苏地势低洼，纵横交错的流域行洪河道把全省分割成众多区域，全省83%的平原、76%的人口、79%的耕地汛期受洪水包围，面临外洪内涝威胁。江苏位于北亚热带向暖温带过渡地带，南北气候差异和季风特征明显，容易出现突发性的、灾害性的暴雨洪水。降水量年际变化大，比值在2.3～5.1之间；降水70%集中在5—10月。6月上旬—7月上旬的“梅雨”，易引发流域性暴雨洪水；8—9月的台风暴雨是区域性洪涝的主要原因；沿海和沿江地区还面临风暴潮的威胁。加上全球气候变暖、海平面上升，增添了防洪复杂性。特定的地理位置和气候特点，决定了江苏局部性洪水频繁、区域性洪水常见、流域洪水易发，防洪保安任务艰巨［2］。

（2）蓄泄关系分析。江苏地势低洼、水流平缓、人口密度大、土地开发利用程度高，大规模扩大河道泄洪，占地多、实施难度大；过度倚重加高堤防挡御洪水、增设泵站排泄涝水，会导致不断提高江河洪水位的恶性循环。因此，需要蓄泄兼筹，在适度提高工程防洪标准的同时，控制水土资源开发利用，规范涉水生产活动，实施河湖清淤除障、退田还湖，增加洪水调蓄空间，有效防御设计标准洪水。

（3）工程防洪与社会化减灾关系分析。防洪工程标准提高和防洪保护范围扩大都有局限性，因此要加强社会化减灾措施，实施洪水风险管理。根据洪水风险特性和防洪条件，合理安排产业、城市和重要基础设施布局；按照全局利益需要和损失最小的原则，制定防御超标准洪水的对策，保证大面积地区和重点保护对象安全；用现代技术提升防洪调度决策水平，推进应急处置规范化、防汛抢险专业化；探索洪水保险，提高社会化保障能力。

（4）防洪治涝策略分析。流域防洪、区域防洪和城市防洪，相互关联，相互影响，需要在统一规划下协调衔接。淮河、长江、沂沭泗、太湖流域防洪与防潮工程，是防洪工程体系的骨干，既要服从流域治理要求，也要兼顾区域和城市防洪治涝要求；区域要依靠流域堤防挡御外洪，内部进行洪涝分治；城市要依托流域、区域治理，构筑自保体系。防洪要求高的工矿企业和交通、管道、电力、通信等基础设施，需要采取措施自保。

2.2 水资源保障

（1）水资源条件分析。江苏雨量丰沛，水系发达，年均降雨量800～1100mm，年均水资源总量320亿m3，其中地表水265亿m3；过境水多，年均9492亿m3，其中长江水9114亿m3，是可靠的水源；地势平坦，调引水相对方便，现已形成南（江）水北调、江水东引、引江济太调水体系［3］。但也存在不利因素。①降雨时空分布不均，经常连续干旱，汛期5—10月径流量约占全年的90%，蓄水条件差，本地径流可利用量小，全省人均本地水资源量410m3；②水体流速慢、交换周期长、自净能力差，水环境脆弱；③河网交错，功能交叉，水污染影响范围广，水资源保护困难。现状水质较差，一些河湖出现生态退化趋势。

（2）供需关系分析。目前全省年用水量约500亿m3，耗水量约250亿m3，本地地表水水开发利用率达50%以上，对跨流域调水依赖程度高。现状中等干旱年份，全省缺水29亿m3、缺水率5.3%；特殊干旱年份，缺水51亿m3、缺水率7.6%。工业和生活用水比重已占50%，且仍在增长，供水保证率和水质要求高。随着流域上游水资源开发利用能力提高，特别是面对突发水污染事故、特殊和连续干旱等极端情况，江苏可能面临着严重缺水。其中，淮北与沿海地区水资源禀赋条件更差，需水量大，水资源量的瓶颈制约更加突出。从长远看，江苏要在继续完善跨流域供水网络、改善区域均衡供水条件的同时，量水而行，实行区域用水总量控制制度，走节水型发展道路，实现资源、环境、社会协调发展。

（3）清污关系分析。目前水质污染已成为江苏最突出的水资源问题。在河网化地区，建设清水通道来保障水质、通过调水引流来增加水环境容量，需要对现有行洪、排涝、航运体系进行系统性改造，工程规模大、影响范围广、问题解决不彻底、制约后续发展，只能在有条件的地区、特别重要的水源、正常供水期适当采用，在区域城镇化的江苏，全面采用不现实。而生活供水、污水处理厂退水流量相对较小、规模稳定，可管道化输送，代价和影响相对较小。因此，要走节水防污之路，实行用水效率和纳污总量控制制度，在工业企业园区集中、水资源循环使用、逐步实现工业废水零排放的基础上，推进生活供水、污水处理厂退水管道化，维持行洪、排涝河道化，实现清污分流，避免对大范围河网的污染；在加强重要水源保护同时，推进城乡区域供水，保障生活供水。

（4）水资源保障策略分析。遵循高效、公平和可持续的原则，优化配置、科学调度水资源。本地地表水和浅层地下水，在生态安全的前提下适度利用。深层地下水，补给周期长，过度开采易造成地面沉降，宜作为应急水源限制开采。流域过境水要在流域统一配置下开发，其中淮沂沭泗水，可用不可靠，需加强调蓄；长江作为战略水源，据此建立跨流域调水网络。同时加大生活污水深度处理与回用力度。要协调生活、生产和生态用水以及地区间和部门间用水，在有条件的地区推行分质供水。优先满足城乡生活用水，基本满足生产用水，为干线航运、重点工业和粮食基地提供稳定供水，更加重视生态环境用水［4］。

3 分区规划对策研究

3.1 长江流域

长江是长三角地区最重要的资源环境命脉。长江供水基本覆盖江苏全省，长江供水占全省用水总量50%以上；饮用水水源地中，长江直接供水量、供水人口均约50%。随着江苏沿海开发战略的推进，需水量增长，更依赖长江供水。长江还是江苏和长江流域的经济社会发展命脉，国家正在推进建设长江经济带。长江还是黄金水道和生物宝库。加强长江保护和治理，对江苏十分重要。建议：①加强长江水资源保护，优化沿江产业布局，建设节水防污型社会，整治入江排污口，协调上游地区产业布局和水资源保护，保证战略水源水质良好。②加强长江整治，结合12.5m深水航道上延，加固堤防、稳定河势、固守节点、防治江坍，巩固防洪能力，优化岸线利用，合理开发洲滩。③积极应对长江口北支萎缩，研究适宜的长江口北支整治方案，增加淡水资源供给，减轻盐水入侵危害。④加强滁河、水阳江、秦淮河等重要支流治理。

3.2 太湖流域

太湖流域是我国经济最发达、大中城市最密集的地区。作为长三角经济的核心区域和发展“引擎”，苏南现代化示范区建设的重点区域，太湖流域对中国举足轻重。但太湖流域水污染较为严重，防洪减灾与水资源承载能力不足，水脏、水少、水多问题并存，制约可持续发展。建议：按照“蓄泄兼筹、引排结合、量质并重、综合治理”的原则，①进一步完善流域引排骨干工程体系。延伸拓浚新孟河、新沟河，实施环太湖大堤、望虞河、太浦河等后续工程及吴淞江工程，提高流域水资源和水环境承载能力。②实施水环境综合治理。加大节水防污型社会建设，优化产业结构，加强污染源治理、退田退渔还湖、河湖生态修复，优化调度，改善水环境。③加大湖西地区系统整治力度。完善高低分排体系，扩大北排长江、东入太湖出路，实施退田退渔还湖和河网整治。

3.3 淮河流域

江苏省淮河流域地形复杂，水资源时空分布更不均匀，突发性洪涝灾害更加频繁，因洪致涝问题突出，区域治理滞后，外来水依赖程度高，水利条件薄弱。建议：①进一步提高淮沂沭泗流域防洪标准。实施淮河入江水道、分淮入沂、洪泽湖大堤整治工程和淮河入海水道二期工程，将洪泽湖及淮河下游地区防洪标准提高到300年一遇，保障洪泽湖下游2700多万人、173.33多万hm2耕地的安全。扩大沂沭泗河洪水东调南下工程规模，将沂沭泗中下游地区防洪标准提高到百年一遇。②继续扩大引江济淮调水规模。继续实施南水北调、江水东引工程，完善输配水工程体系，进一步缓解我国北方地区和苏北地区资源性缺水压力。③大力推进区域治理。做好区域骨干河道治理，提高防洪、治涝、供水能力。④研究新沂河、淮河入海水道、高邮湖、邵伯湖、白马湖、宝应湖等河湖资源利用，增加备用水源。

4 结语

江苏防洪减灾与水资源保障能力提升，要遵循人水和谐的治水理念，统筹水安全、水资源、水环境、水生态。在完善防洪工程体系的同时，更加重视城市低影响开发和洪水风险管理，强化各类防洪措施协调，提高防洪保安水平。以节水防污型社会建设为重点，完善调配水工程体系，强化水污染防治与河湖保护，提高水资源保障水平，促进江苏经济社会可持续发展和生态良好。

［1］江苏省水利厅.江苏水利现代化规划（2012—2020）［Z］.2012.

［2］江苏省水利厅.江苏省防洪规划［Z］.2011.

［3］江苏省水利厅.江苏省水资源综合规划［Z］.2011.

［4］喻君杰，叶健.试论江苏水利规划的“生态化”转变［J］.水利规划与设计，2013（08）：4-7.

TV212.5+3

A

1672-2469（2015）12-0019-03

10.3969/j.issn.1672-2469.2015.12.009

喻君杰（1968年—），男，研究员级高级工程师。