政府投资建设项目跟踪审计的探讨

张 玲

(阳泉市固定资产投资审计中心，山西阳泉 045000)

0 引言

政府投资建设项目跟踪审计指在由政府投资的工程准备和实施阶段，由审计部门依法运用现代审计方法对建设决策、设计、施工、验收各环节进行监督、审计的行为。政府投资建设项目跟踪审计能够及时发现政府投资建设项目存在的问题，有效控制投资成本，提高资金使用效益。因此，在政府投资建设项目中，跟踪审计也越来越受重视。

1 跟踪审计的意义和形式

跟踪审计是一种集事前预防、事中控制与事后监督于一体的审计方式，它贯穿项目招投标、施工与竣工结算的全过程，能够对项目投资、管理全过程进行系统分析、审计和监督，可以有效减少浪费，提高投资效益，促进建设项目的健康运行。跟踪审计虽然有诸多好处，但是也不可能在所有建设项目中全面开展，也只有在少数规模较大、影响度较高的项目中才会使用。

跟踪审计的重点主要集中在招投标和合同制定、设计变更和签证、材料价格暂定与审核、预付款审核环节。政府投资建设项目跟踪审计的方式主要有以下三种:分别是全程派人进驻现场、定点定期派人进驻现场和抽查方式。政府投资建设项目跟踪审计具有以下特点:兼具审计监督与服务特色，带有鲜明的审计“免疫功能”;审计依法、合理进行，审计与风险防范并重;资料审计与现场勘查相结合，真实合法与绩效审计相结合，审计过程严谨、严密。

2 政府投资建设项目跟踪审计现状

过去，在审计机关人力、物力、财力有限的情况下，许多政府投资建设项目只能采取事后审计模式，审计工作不仅介入时间滞后，并且形式被动、效果有限。如今，随着我国经济发展，政府投资建设项目数量越来越多，规模也越来越大，绝大多数政府投资建设项目都采用了跟踪审计模式，审计介入的时间也由工程竣工后提前到工程准备阶段和建设过程中，并且，在就地审计、跟踪审计的过程中，人们对绩效审计、审计风险控制、审计规范与指导的关注度也不断提高。在审计任务繁重、时间紧迫时，政府审计部门还会聘请中介机构参与协审，跟踪审计的社会效益不断提高。但是，从实际来看，我国政府投资建设项目跟踪审计中仍存在许多问题，这不得不引起我们的重视。具体来说，当前我国政府投资建设项目跟踪审计存在的问题如下。

2.1 审计难度较大

跟踪审计的重点主要集中在招投标和合同制定、设计变更和签证、材料价格暂定与审核、预付款审核环节。虽然与传统审计方式相比，跟踪审计有着显著的优越性，但是它在实施方面同样要受时间、人力、物力、财力等因素的影响。审计人员在项目建设的不同阶段，要根据建设存在的问题提出审计建议，并督促建设单位进行纠偏与改进。但是，政府投资建设的项目从落地到建设，从立项到规划到审批、能评等，不仅时间长，内容繁琐，过程还比较复杂，中间要经过很多环节和手续。各单位、各部门只有加强沟通合作，才能避免建筑时间、资金和物力的浪费，减少审计工作的难度与工作量。然而，各部门所处的位置差异，常常会影响各部门关系的建立与发展，也极易造成各部门、单位之间的不协调、不统一。而各部门之间各自为政，互不通气，则会直接增加跟踪审计在隐蔽工程量、材料价款、物资采购、财务决算监督审计方面的难度，跟踪审计所建立的权力制衡机制也会因为各单位之间的利益冲突而受到冲击。

2.2 暗箱操作，积重难返

作为建设领域的一大改革措施，政府投资建设项目招投标的目的是割除暗箱操作痼疾，节约建设资金，以实现良好的经济效益。但是，政府投资建设项目的规模往往都很大，招标过程也很复杂，即便是在全程跟踪审计的情况下，工程发包单位不按常理出牌、暗箱操作等现象也始终存在。与招投标弄虚作假联系最为紧密的是工程建设分包和权力寻租，部分单位通过暗箱操作中标后，还会将建设项目当做弥补损失、攫取利益的肥肉，在材料采购、资金争取方面弄虚作假，秘密做出各种违法勾当。如部分企业在违规招投标后，常常会挤占、挪用、浪费、鲸吞国家资产，从而给政府投资带来严重的损失。这些，既践踏了市场竞争的公平性，抹杀了公开竞争存在的意义，还加大了跟踪审计的难度。

2.3 承包合同不清，施工管理不规范

在市场经济环境下，人们的思想也更加务实。在政府投资建设项目中，许多部门在资金争取上表现的比较积极，但是对项目建设前期工作却不够重视，承包合同条款签署的也很匆忙，许多合同条款都存在漏洞，如许多合同条款的合同价款调整方式不明确，工期和责任也描述的十分模糊，项目包干、质量、手续等都混乱不清，这也给跟踪审计设置了诸多障碍。在跟踪审计的重点环节，许多建设单位在管理上比较粗放，专业意识不强，施工单位同监理单位相互串通，对隐蔽工程弄虚作假，人为抬高工程造价。建设单位则对各种违法现象视而不见，把关不严，致使建设投资额不断增加。这样一来，不仅工程造价难以控制，审计部门在审计过程中也会经常遇到这样那样的问题或阻挠。

2.4 任务重与人手不足的矛盾

跟踪审计内容复杂、涉及面较广，它对审计人员的能力和素质都有较高的要求，审计人员不但要具有专业的工程技术知识，还要有一定的法律、经济学知识，具有丰富的管理经验。只有这样，才能胜任跟踪审计工作需求，圆满完成审计任务。近年来，随着我国建设项目投资力度不断加大，高素质审计人员短缺问题也暴露出来。为此，政府在审计部门的队伍建设上做出了不懈的努力。但是，审计力量不足始终是制约政府投资建设项目跟踪审计工作质量的主要因素。绝大多数的审计人员要么是理论基础比较强，但缺乏现场经验，难以满足跟踪审计要求。要么是无法将项目管理、工程技术、财务知识、数据分析及法律知识综合运用。这些，都是制约跟踪审计发展的不利因素。在多项政府投资建设项目中，审计部门在跟踪审计方面常常会表现的非常吃力，由于缺少复合型审计人员，审计判断的难度和审计风险也就随之加大。

3 解决政府投资项目跟踪审计问题的对策

3.1 完善跟踪审计的法律法规

建设项目跟踪设计作为一个新生事物，在发展过程中必然会遇到许多问题，只有不断加强对新问题新情况的探讨、研究，同时将跟踪审计实施方法和程序等以法律形式确定下来，才能提高跟踪审计的水平。这就要求政府加强跟踪审计定位、内容和方法研究，制定明确的跟踪审计指导意见和业务指南，出台和完善跟踪审计规章制度，建立与跟踪审计程序、规范相匹配的项目管理、财务管理制度，明确审计监督与建设方的责任关系，规范审计机关、审计人员的行为，要求各部门各司其职、做好配合，为跟踪审计的规范化、制度化发展奠定基础。审计部门加强与相关部门的合作、沟通，形成审计监督合力，减少审计监督风险，同时及时总结跟踪审计工作经验，及时发现建设项目管理中存在的问题，找出问题产生的原因与对策，并逐步完善相关制度，以实现共同审计的目标。

3.2 强化项目过程关键节点审计

在工程建设过程中，强化重要节点审计，是确保跟踪审计完整性与实效性的关键，也是规避风险的有效手段。因此，审计部门要加强跟踪审计模式研究，结合政府投资建设工程项目的特性，创新跟踪审计模式，从时间和进度两方面做好关键节点的审计工作，分别从季度、年终、工程竣工三个时间节点和基础完工、主体验收、工程竣工三个进度节点加强项目审计，并体现关键节点审计的侧重面。不同节点审计工作的侧重面分别是:通过季度检查核实项目进度计划与实际完成情况是否有偏差，对现场存在的问题及时纠偏;在年终审计环节重点查看项目年度报表，审查各项经济指标的真实性、检测成本预算是否偏离实际;在竣工决算环节重点审计最终成本和项目投资是否超概及分析问题产生的原因，并将审计结果通告建设单位。在基础完工阶段，重点关注合同、成本计划、进度安排等情况;在主体验收节点关注项目设计变更、现场签证资料是否完备、隐蔽工程记录是否真实等问题，工程竣工节点主要是对项目计划工期与实际工期的对比分析及项目价款结算情况等。在开展关键节点审计的过程中，审计部门还要派遣专门人员做好各部门的组织协调工作，扎实做好关键节点审计基础工作。

3.3 提高审计人员的素质

人才是创新和发展的关键，在政府投资建设项目中，在设计资源有限的情况下，政府既要结合审计工作发展实际全力配备审计人员，也要重视中介审计机构的重要性，允许中介机构和社会人员参与到政府投资审计工作中来，以缓解政府投资任务重与审计力量不足矛盾。审计单位要根据审计需要，加强审计人员培养与管理，开展针对审计人员的专业技术和业务教育，强化技术与经济审计管理，要求审计人员转变工作理念，树立科学的审计绩效评价观，刻苦钻研计量、造价与信息技术知识，熟悉工程建设程序与审计方法，加强与中介机构审计人员的沟通，学习更多的审计法规与知识，以提高审计队伍的整体素质，建设一支既懂审计业务又懂数据分析的审计专家队伍。

3.4 创新审计模式和审计手段

随着科技的发展，政府投资建设项目的审计环境也发生了显著的变化，审计数据库时代来临了，数量巨大、类型繁多的审计数据给跟踪提出了新的要求，以大数据为支持，更加准确、迅速地处理审计数据，走审计信息化道路，也成为大数据时代跟踪审计的必由之路。鉴于此，在政府投资建设项目跟踪审计中，审计部门要加强审计数据库建设，确保获取审计证据的数据库的完整性与准确性;审计人员要积极借助信息技术、按照标准格式进行数据采集与保存，依托国家审计数据规划，开展数据基础式审计，实现跟踪审计的精准化、深层化。确立建设项目审计全方位监督模式，严把项目决策关，加强项目决策、立项程序监督力度，严格施行项目法人责任制、招投标制、合同制，统一出发管理标准和口径，规范审计人员的执法行为，严把审计关口，提高建设项目的经济效益。

综上所述，政府投资建设项目跟踪审计在财政资金使用、项目管理风险防范中发挥着重要的作用。因此，在政府投资建设项目建设中，审计部门要以发展为第一要务，对审计风险进行全面地评估，准确判断审计关键点与控制薄弱点，强化跟踪审计质量控制力度，切实发挥审计的免疫系统功能，更好地为生产建设服务。

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