我国生产煤矿回采率管理存在的问题及对策

文献标识码：A

文章编号：1672- 5050（2015）04- 0090- 03　DOI:10.3969/j.cnki.issn1672-5050sxmt.2015.04.028

收稿日期：2015- 01- 30

作者简介：高哲（1990-），男，山西朔州人，在读硕士研究生，研究方向：环境与资源法。

煤炭是我国储量最丰富的不可再生资源，截止2013年底我国查明煤炭储量1.48万亿t [1]。在国家经济快速发展和我国“多煤、贫油、少气”的能源现实条件下，在相当长的时间内，煤炭资源仍将在我国能源结构中保持主体地位。

1　我国生产煤矿回采率管理现状

近年来，为合理开发和保护煤炭资源，国务院和地方政府不断加强生产煤矿回采率监管。国家层面，先后发布《生产矿井煤炭资源回采率暂行管理办法》（1998年）、《关于加快推进煤矿企业兼并重组若干意见的通知》（2010年）、《生产煤矿回采率管理暂行规定》（2012年）、《关于进一步规范矿产资源补偿费征收管理的通知》（2013年）等法律法规。地方层面，山西省制定有《山西省生产煤矿回采率管理实施细则》（2013年），陕西省发布了《生产煤矿回采率管理暂行规定实施细则（征求意见稿）的意见的函》（2013年）、山东省发布了《关于<山东省生产煤矿回采率管理暂行规定实施细则>（征求意见稿）修改意见的通知》（2013年）。总体上，我国主要通过健全生产煤矿回采率管理立法，推进煤炭资源有偿使用制度建设，加强煤炭企业整合力度等手段完善煤炭回采监管。

然而我国煤矿的回采率长期在低水平上徘徊，目前全国国有大型煤矿的平均回采率仅在40%左右，特别是小煤矿的平均回收率只有10% ~20% [2]。部分大矿采肥丢瘦、小矿乱采滥挖，资源破坏浪费严重，成为影响我国煤炭工业健康发展的重点问题，直接威胁到我国经济可持续发展和国家能源供给安全。

2　我国生产煤矿回采率管理存在的主要问题

1）回采率管理立法方面的不足。煤炭回采率管理立法是保证回采率监管有效进行的依据。虽然我国政府不断完善生产煤矿回采率管理立法，但仍显不够。主要表现在：一是立法的长期缺位。我国1986年颁布的《矿产资源法》第29条规定矿山企业的开采回采率应当达到设计要求，但直到1998年原煤炭工业部才发布了煤炭回采率的专门管理办法，此后煤炭工业管理部门几经变动，回采率立法的修订工作迟迟没有展开。二是现行《生产煤矿回采率管理暂行规定》仅是是一部暂行性的部门规章，立法的层级较低，缺乏稳定性。三是地方立法的缺失。自《生产煤矿回采率管理暂行规定》颁布以来，目前仅有山西省制定了相应的实施细则，陕西省、山东省仍处于征求意见的阶段，其他如内蒙古、新疆等煤炭资源较为丰富的省份，则尚没有发布本地区的配套地方立法，对地方生产煤矿回采率管理工作造成阻碍。

2）回采率管理机制设置方面的不足。随着我国煤炭工业管理部门的多次改革，回采率管理职能被划分至几个部门。在国家层面上由国家发展改革委、国家能源局、国土资源部等负责，地方层面上由县级以上煤炭工业管理部门（包括煤炭工业局（厅）、煤矿安全监督管理局、煤矿安监局等）和国土资源部门负责，这些部门性质上分属于不同的管理体系，职能上存在差异，容易引起管理上的冲突。如2012年国家发改委《生产煤矿回采率管理暂行规定》与国土资源部《煤炭资源合理开发利用“三率”指标要求（试行）》，在回采率标准上就制定有不同的规定。

3）行业准入管理方面的不足。我国煤炭行业市场集中性较低，煤矿数量过多，且以中小煤矿为主。根据中国煤炭工业协会统计的数据，截至2013年，我国煤矿数量为1.2万处，年产30万t以下的小型煤矿数量达9 800多处，其中9万t以下的煤矿数量达到7 500处 [3]。一方面，容易导致过度的煤田分割，开采过程中增加煤柱、边角煤的损失；另一方面，中小煤矿受制于资金、技术的局限，往往采取落后的开采方法，加剧了资源的浪费和破坏。又由于我国1998年颁布的《生产矿井煤炭资源回采率暂行管理办法》依据设计能力确定采区回采率，对设计能力在9万t以下的煤矿实行了较低的执行标准，大幅拉低了回采率水平。2005年，我国开展的全国煤炭回采率专项检查表明，各类煤矿平均采区回采率水平仅为64%，远低于发达国家回采率水平 [4]。

4）回采率管理制度方面的不足。主要表现于：一是现行资源有偿使用制度对回采率的调节作用有限。一方面，资源税尚未能与回采率直接挂钩，且长期实行的从量计征方法不能体现煤炭的实际价值。另一方面，自1994年我国开始征收矿产资源补偿费至今，煤炭资源费率标准始终维持于1%，难以有效刺激煤炭企业提高煤炭资源的利用水平。二是回采率信息公开的不足。当前我国实行煤炭回采率的月报、季报、年报制度，并采取不定期抽查等方式进行回采率考核，然而与之相应的信息却没有得到及时充分的公示，因此难以实现社会公众对煤炭回采率管理的有效监督。

3　提高我国生产煤矿回采率的对策与建议

1）健全生产煤矿回采率管理立法。针对现行回采率立法层级低、稳定性较差的问题，应尽快制定《生产煤矿回采率管理规定》，指导全国煤炭回采管理。此外，各地方政府根据本地煤炭行业的发展情况，制定回采率管理实施细则，特别是围绕回采率管理图标、台账的编制，煤矿回采率月报、季报、年报制度的建立，以及回采率完成情况的考核等内容，构建具有操作性的办法。从而实现我国回采率管理立法的健全。

2）完善生产煤矿回采率监管体制。政府行政管理体制的完善，对监督矿业企业合理开发、提高煤炭回采水平具有促进作用。结合我国生产煤矿回采率管理职能过于分化的现象，我国应切实分清各个回采率管理部门的职责和权限，解决因多头管理造成的职能冲突问题。其次，各地方应当根据本地煤炭工业发展情况，设立专门回采率检查机构，加强煤矿生产全程监察、不定期抽查和现场管理，督促企业落实回采率标准。

3）强化煤炭行业准入管理，推进煤炭企业兼并重组。新建煤矿企业应有较高的产能标准，具备全面、准确的煤层勘查资料，并结合煤炭赋存条件制定符合回采率标准要求的开采方案，从源头上杜绝不合理煤矿设计。而对于现存煤矿，应继续推进煤矿企业的兼并重组，减少中小煤矿的数量，以实现大型煤矿企业的机械化煤炭连片开发。

4）健全回采率管理制度。一是实行资源税与回采率挂钩。根据财政部、国家税务总局发布的《关于实行煤炭资源税改革的通知》，我国自2014年12月起实行煤炭资源从价计征，进一步协调了资源税税收水平与煤炭价格之间的关系。我国资源税还应与回采率水平相互关联，依回采率水平确定煤炭资源税税费，以更好地促进刺激煤矿企业合理开采资源。二是在矿产资源补偿费方面，提高煤炭资源补偿费率水平，实行有差别的费率标准。笔者认为我国应当提高资源补偿费率，并根据煤矿开采方式、市场价格变动、煤炭品种等因素，综合确定煤矿资源补偿费数额，以充分发挥资源补偿费的回采率调节作用。三是运用矿产资源节约与综合利用专项资金，通过“以奖代补”的形式，对回采率取得显著成效的煤企进行奖励，发挥典型示范作用。四是加强回采率信息的收集和公开，对生产煤矿煤炭产量、煤炭储量、煤矿数量、采煤方法、煤矿核定回采率、实际回采率等内容在管理部门信息公开平台及时发布，引导煤炭企业开采活动的健康发展。

4　结束语

中国共产党十八大提出的“生态文明”理念，要求全面促进资源节约，加强矿产资源勘探、开发和合理保护。对于煤炭资源，我国应以生态文明理念为指导，强调生产煤矿回采率管理的重要性，以可持续的方式开采和利用，从而为我国经济发展不断提供能源支持。