论我国宪法解释的主体

吕晓明，李美香

(山东理工大学法学院，山东淄博255049)

论我国宪法解释的主体

吕晓明，李美香

(山东理工大学法学院，山东淄博255049)

全国人大常委会作为我国的宪法解释主体，虽然有一定的优势，但在理论上和实践中都显示了其不足，而我国法院的地位又决定了其不宜作为宪法解释的主体。因此，在全国人民代表大会之下设立具有独立法律地位的宪法法院作为专司宪法实施与解释的机构，是一种比较理想的方案。

宪法解释；宪法解释主体；宪法法院

党的十八届四中全会公报中明确提出：“坚持依法治国首先要坚持依宪治国，坚持依法执政首先要坚持依宪执政。健全宪法实施和监督制度，完善全国人大及其常委会宪法监督制度，健全宪法解释程序机制。”党的十八届四中全会强调依宪治国，前提是正确地解读宪法，这就必然需要一个权威的法定机构按照法定程序对宪法进行解释。符合立法原意的宪法解释可以在不修改宪法文本的情况之下，准确阐明相关条文的含义，消除宪法实施过程中的理解分歧，在保证宪法规范稳定性的同时能够适应不断变迁的社会现实。确立合适的宪法解释主体有利于充分发挥宪法解释的作用。

一、我国当前宪法解释的主体是全国人大常委会

本文宪法解释的含义，是指依照宪法规定享有宪法解释权的国家机关或其他特定的主体对正在生效的宪法规范的含义所作出的说明。宪法解释机关之外的国家机关、社会组织以及学者对宪法所作的不具有法律效力的解释，不属于本文所探讨的宪法解释的范畴。世界各国确立的宪法解释主体主要分为三类：立法机关、司法机关或法定的专门机关。一个国家宪法解释主体的确立，主要由该国的宪政体制、政治传统等因素决定。根据我国宪法第六十七条第一款第一项的规定，“解释宪法，监督宪法的实施”是全国人民代表大会常务委员会的职权，这表明作为立法机关的全国人大常委会是我国法定的宪法解释主体。

由全国人大常委会作为解释宪法的主体有明显的优点。首先，对宪法的解释是对宪法规范含义的说明，对宪法规范含义的正确说明必须要正确了解宪法制定者的意图，而要保证对宪法的解释能正确反映出制宪者的意图，宪法解释的权力由立宪机关掌握应是最为合适的，毕竟，立宪机关比其他国家机关更能了解立宪的原意和精神，其解释也更能符合宪法的要求。因此，由宪法制定者行使宪法解释权符合宪法创制活动的特点。[1]34其次，从理论上讲，立法机关创制法律、司法机关适用法律是法治社会的基本规则。解释往往有创制的含义在内。宪法解释权归属于立法机关，符合法治的分工观念，并能有效防止其他国家机关以解释宪法的名义在事实上创制宪法规范。

在宪法的实施过程中，可能需要对宪法规范的含义作出大量的解释。全国人大常委会主要通过两种途径解释宪法，这两种途径在理论上和实践中都显示了其不足。

全国人大常委会对宪法进行解释的第一种途径是通过制定法律或法律性文件来表达对宪法的理解。我国宪法规范往往是纲领性、原则性的，宪法规范需要法律或法律性文件来落实，法律或法律性文件是宪法规范的具体化，在这个意义上法律或法律性文件可以被视为是对宪法的解释。[2]57法律或法律性文件具有普遍适用性和效力的后及性，所以称为对宪法的一般性的解释。这种解释途径在宪法的实际运作中表现出很大的弊端：人数众多的立法机关想对某一宪法条文取得一致意见非常困难；立法机关的宪法解释工作一般不是按照制宪程序，而是依据立法的程序进行，其法律效力等同于普通法律，造成了立法权和宪法解释权的混淆，无法突出根本法的最高法律效力及最高法律地位。[3]266

全国人大常委会对宪法进行解释的第二种途径是通过直接适用宪法处理个案对宪法进行解释。根据宪法第六十七条第一款第七项和第八项的规定，全国人大常委会有权审查并撤销与宪法、法律或上位法相抵触的行政法规、地方性法规和决议等规范性文件。在判断行政法规、地方性法规和决议等规范性文件是否违宪时，不可避免地要对宪法进行解释，因此，违宪审查的过程实质上就是对宪法解释的过程。这种解释途径在理论上和实践中也有不足。首先，从理论角度来看，全国人大常委会在我国是立法机关，如果同时又作为违宪审查机关，那么就是由自己对自身颁布的法律进行自我审查，违背了“自己不能作自己的法官”的法理，其公正性值得怀疑，其所作的宪法解释难免有偏袒自身利益的嫌疑。其次，从实践中来看，违宪审查制度的缺陷造成了宪法解释的稀缺。一方面，我国违宪审查的范围狭窄，效力位阶较高的法律没有纳入违宪审查的范围。按照宪法的规定，全国人大常委会将宪法与具体的个案联系在一起的情形仅仅限于对行政法规、地方性法规和决议等规范性文件的合宪性进行审查。宪法解释发生在违宪审查过程中，违宪审查对象不宽泛，违宪审查的数量就受到限制，宪法解释因此也难以发生。另一方面，宪法没有规定全国人大常委会对行政法规、地方性法规和决议等规范性文件的审查程序。如果相关主体认为行政法规、地方性法规等规范性文件与宪法相抵触的，可以要求全国人大常委会进行审查，但是，由于全国人大常委会最主要的日常工作是对立法议案的审议，基本无暇顾及违宪法律规范的审查；即便想对法律规范进行违宪审查，也因没有法定的启动程序和审查程序而难以开展。上述两方面违宪审查的不足造成了我国宪法解释的稀缺。当然这并不是说我国的宪法不需要解释。我国宪法与法律、法规的原则性强，往往缺乏可操作性，而且宪法与法律之间缺少统一，法律与法律之间缺乏协调，种种状况都需要宪法解释，只是现行宪法的规定难以满足现实的需求，限制了宪法解释的进行。

在我国现有的国家政治理论和体制框架内，宪法解释主体确立为全国人大常委会是必然的结果。但很显然，全国人大常委会作为宪法解释主体，毕竟存在着以上所述理论上和实践中的不足。这些不足说明现有的宪法解释体制已经成为抑制宪法解释制度发展的主要因素。宪法解释制度的种种困境，又进一步制约着宪政理论与实践的发展。

全国人大常委会不适合作为我国唯一的宪法解释主体，并不意味着我们应当突破现有的法律制度框架寻求更合适的宪法解释机构。我们可以将宪法解释权分解成宪法的最终解释权和司法适用解释权。司法适用解释权发生在适用宪法裁判案件的过程中。全国人大常委会享有宪法解释权，可以理解为享有的是宪法最终解释权，并不排除其他国家机关可以享有司法适用解释权。从全国人大常委会的职责和工作方式上来看，全国人大常委会的最终解释权表现在对其他机关解释宪法的最终监督决定权，即经过法定程序审查，如果认为它们的宪法解释不符合宪法，可以宣布更正或废止其宪法解释。[4]2而对于宪法在适用过程中的解释，应当在全国人大常委会之外，寻找更合适的宪法解释机构。

二、我国法院的地位决定了其不能成为宪法解释的主体

“解释法律乃是法院的正当与特有的职责。而宪法事实上是，亦应被法官看作根本大法。所以对宪法以及立法机关制定的任何法律的解释权应属于法院”。[5]392-393以上论述表明在三权分立背景下法院自然享有宪法解释的职责。那么在我国，既然由全国人大常委会作为宪法解释的主体有很大的局限性，那么，法院可否作为宪法解释的主体呢？回答是否定的，原因有以下几点。

(一)法院作为宪法解释的主体与我国的政治理论不符

宪法解释发生在违宪审查过程中，宪法解释主体通过对宪法的解释来判断行为是否合乎宪法，所以宪法解释机构实质上为解决违宪问题的机构。[6]按照我国的政治体制，各级人民法院均无权对法律、法规、地方性法规等法律文件进行违宪审查。首先，根据我国宪法的规定，全国人大及地方各级人大是我国的权力机关，法院由人大选举产生并接受人大的领导，法院怎么可能会审查它上级机关行为的合宪性呢？即便审查，怎么可能做到公正有效？其次，从民主性上看，人民代表大会由人民选举产生的民意代表组成；而法官是由人民代表大会选举、任免的，即由民意的代表来选举、任免的，如果赋予人民法院对法律、法规、地方性法规等法律文件的违宪审查权，即是由非民选的机关来审查由民意代表机关按照民意表达程序制定的法律文件的合宪性，显而易见，其民主正当性略显不足。[7]上述原因使得人民法院行使违宪审查权违背了我国现行的宪法基本架构，突破了我国现行的基本理论。既然法院不能进行违宪审查，那么自然也不能享有宪法解释权。

(二)法院作为宪法解释的主体与法院的职责不符

法院的职责在于适用法律，而解释宪法的目的在于明确立宪者的立宪意图，往往有创制的含义在内，司法权如果在对宪法的解释中事实上创制宪法规范，则会侵犯到立宪权，成为凌驾于立法权之上的权力。司法权是法治社会的最后一道防线，其任意行使将会是对法治社会秩序的最大破坏。

(三)法院作为宪法解释的主体没有法律依据

《法院组织法》第三十三条规定：“最高人民法院对于在审判过程中如何具体应用法律、法令的问题，进行解释。”1981年通过的《全国人民代表大会常务委员会关于加强法律解释工作的决议》的第二款规定：“凡属于法院审判工作中具体应用法律、法令的问题，由最高人民法院进行解释。”从以上规定来看，这两部法律文件都没有明确赋予法院以宪法解释权，法院包括最高人民法院因为没有宪法解释权，对因宪法规范的适用而直接产生的纠纷就没有受理和审理的标准，实际上也就无权受理宪法纠纷。

(四)我国宪法具备司法适用性的条件还不成熟

法院可以对宪法作出解释必须以法院可以适用宪法为前提，在适用之中解释宪法。而我国宪法之中关于公民基本权利的规定都是纲领性、原则性的，缺乏可操作性，缺少相应法律与之相配套。如果允许各级人民法院都能够适用宪法作出个案判决，那么各法院对宪法的解释肯定会存在较大差异，对公民基本权利的保护力度可能会不一致，因此对公民基本权利的保护可能会出现混乱，这有损宪法的统一和尊严。

综上所述，法院作为宪法解释的主体违背了我国的人民代表大会制度，突破了我国的政治体制框架，难以获得合宪性基础。因此，法院不宜成为我国宪法解释主体。

三、我国应建立宪法法院

从以上分析可以看出，全国人大常委会作为我国唯一的宪法解释主体，虽然有一定的正当性，但在理论上和实践中都显示了其不足，而我国法院的地位又决定了其不宜作为宪法解释的主体，因此，构建新的宪法解释机构成为必然。首先，新的宪法解释机构应符合我国的政治体制，不突破现有的政治体制框架。其次，因为需要宪法解释的场合是多样的，如进行违宪审查时，必然要求进行宪法解释；公民起诉的涉及宪法的诉讼案件，也需要对宪法进行解释来说明裁判理由。所以，为保障对宪法规范的理解和解释在不同场合的一致性，宪法解释机构应当只有一个，而且这一宪法解释机构应有足够的权限享有不同情况下的宪法解释权。

基于此，本文作以下构想：在全国人民代表大会之下设立一专司宪法实施的专门机构，可以称之为宪法法院。宪法法院应具有独立的法律地位，享有独立的法律职权、职责，并独立承担法律责任。之所以称为宪法法院，是因为这一机构的基本职能是居间对与宪法有关的个案进行判断，属于司法权范畴。虽然宪法法院具有司法性，但不与我国的法院同序列，与最高人民法院没有行政隶属关系。宪法法院的成员由全国人民代表大会从具有较高等级法官资格的人大代表中选举产生并由中华人民共和国主席任命。与其他国家机关成员不同的是，为保证宪法法院成员的稳定性，宪法法院的成员一经任命，除非有重大过错，并经宪法法院本身的决定，不得免职。成员的人数有一定的限制，全国人大只能在空缺名额内选举产生新的成员。宪法法院的组成及职权与职责必须能够保证该机构的独立地位，从而确保其能独立地行使职权。

由宪法法院作为我国宪法解释的主体有以下优点。

其一，宪法法院的产生方式既可以保证该机构的民主性，克服现有法院作为宪法解释主体民主性不足的缺陷，又可以保证宪法法院成员的高素质，有利于宪法解释工作的开展，而且这也是该机构从属于全国人大的表现，表明这一机构的设立符合我国国家政治体制。

其二，由宪法法院对法律、法规进行违宪审查进而解释宪法，可避免立法机关及人民法院作为宪法解释主体的缺点。首先，宪法法院的独立性很强，可以避免来自各方面的干扰；其次，监督宪法实施是宪法法院的专门职责，有利于其集中精力开展工作；再次，避免了自己作自己法官的嫌疑，保障了工作的公正性。宪法法院对全国人大及其常委会的法律进行审查，并不是挑战和冲击全国人大及其常委会的最高法律地位。我国基本的政治体制不容怀疑和挑战。宪法法院对于其认为不符合宪法意图的法律文件只有权宣布不适用，并同时向全国人大常委会提出违宪审查申请。当全国人大常委会不同意宪法法院所作的宪法解释时，可以通过立法程序以立法的形式对宪法进行解释。对于全国人大常委会所作的宪法解释，因其更能代表人民的意志，所以宪法法院必须遵守。由此可以看出宪法法院并没有凌驾于全国人民代表大会之上，全国人大常委会拥有对宪法最终的解释权。

其三，宪法法院的地位决定了其能够享有所有可能需要进行宪法解释的案件的审查权，从而保证宪法实施和宪法解释的统一性。除上述对法律、法规的审查案件外，国家机关间的冲突案件也可以在宪法法院得以解决。国家机关间的冲突案件主要表现为国家机关之间权限范围上的争议，有关国家机关可以请求宪法法院对此争议作出裁决。宪法法院通过对因为行使国家权力引起的法律争议的处理，解释相关宪法条文，明确权力的界限，从而保障国家权力依法行使。

宪法法院适合解决有关公民宪法权利的诉讼案件。宪法权利一般由法律将其具体化。当没有法律将公民的宪法基本权利落实时，只有宪法法院可以直接适用宪法条文作为判决相关案件的依据。宪法法院通过对因为宪法权利引起的法律争议的处理，解释相关宪法条文，明确宪法权利的内涵，从而使宪法中所规定的公民权利真正成为一种公民所享有的实体性权利。宪法法院较高的人员素质保证了有关宪法权利的案件能够得到正确解决，并能保证判决的权威性。而且，因为宪法法院是解决有关公民宪法权利诉讼案件的唯一机构，所以能保证宪法适用上的统一性，并保证宪法解释的统一。当然，我国人口众多，有关公民宪法权利的案件为数不少，为减轻宪法法院的压力，可以规定严格的受案条件。例如，须用尽其他法律救济程序；依法选任代理人；有明确的请求内容等。不符合受案条件的，可以驳回诉讼请求。

[1]许崇德．宪法[M]．北京：中国人民大学出版社，1999．

[2]范进学．认真对待宪法解释[M]．济南：山东人民出版社，2007．

[3]徐秀义，韩大元．现代宪法学基本原理[M]．北京：中国人民公安大学出版社，2001．

[4]蔡定剑．宪法精解[M]．北京：法律出版社，2004．

[5][美]汉密尔顿，杰伊，麦迪逊著．联邦党人文集[M]．程逢如，在汉，舒逊译．北京：商务印书馆，2010．

[6]王磊．试论我国的宪法解释机构[J].中外法学，1993，(6)．

[7]庞凌．我国宪法司法适用的障碍分析[J]．中国律师，2001，(12)．

(责任编辑 李逢超)

2015-01-11

吕晓明，女，山东淄博人，山东理工大学法学院副教授，法学硕士。

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