三峡城市群的战略定位与建设重点

秦尊文，赵 霞，陈丽媛

(湖北省社会科学院长江流域经济研究所，湖北武汉 430077)

《全国主体功能区规划》和《国家新型城镇化规划》强调以城市群为主导推进城镇化，符合世界城市化潮流，也符合我国资源环境承载能力的基本特征。三峡城市群是一个新兴城市群，能否在“群”雄并起的格局中脱颖而出，在长江经济带建设中发挥重要作用，值得期待。三峡城市群既决定三峡区域经济社会发展的走向，也关乎长江全流域的协调发展和中国接力增长极的培育和成长，值得认真研究。

一、三峡城市群的提出与建设条件

1.三峡城市群的提出及研究进展

“和世界上诸多大型水利工程一样，三峡工程同样对周边地区产生深刻影响。……仅三峡工程的名字效应就能大大擢升库区、坝区的知名度。13 个县市整体搬迁，虽打断了它们各自的发展历程，但这些县市个个都实现了重生。……不少县市得以从山沟沟里走出来，直接融入到了三峡城市群，区位优势尽显。”［1］这是目前所能查到较早直接使用“三峡城市群”一词的公开文献。

2014年1月，宜昌市委提出的“三峡城市群”，主要是由宜昌、荆州、荆门构成的宜荆荆城市群，再加上恩施、神农架，从某种意义上讲就是宜荆荆城市群的“2.0 版”，它的范围在湖北省内。2014年4月，湖北三峡城市群学术商讨会议在三峡大学经管学院召开，三峡大学教授何伟军作《以现代化特大城市的姿态担当三峡城市群崛起的脊梁》的主题发言，认为湖北三峡城市群是长江中游城市群的重要支撑［2］。三峡大学田强教授认为，打造三峡城市群，可以促进长江经济带一体化发展［3］。2014年9月，秦尊文在新华社《瞭望》上发表《三大城市群串联长江经济带》，认为三峡城市群包括重庆万州等三峡库区城镇，强调三峡城市群在长江经济带中特殊的联结作用［4］。2015年1月，首届中国三峡城市合作与发展论坛在宜昌举办。来自各地的经济、规划、环保、交通、法学等相关领域的数十名专家，就“三峡城市群”展开热烈讨论。此后，“三峡城市群”引起较多关注。

2.建设三峡城市群的基本条件

三峡地区地跨湖北、重庆，山水相连，人文相亲，经济社会文化上有着千丝万缕的天然联系。长期以来，在交通基础设施、社会事业、旅游产业发展等方面开展了卓有成效的合作，为三峡城市群建设奠定了良好的合作基础和美好的发展前景。

第一，宜昌三峡地区中心城市地位逐步显现。2004年以来，宜昌市委、市政府坚持“沿江突破”战略，着力打造“沿江万亿经济走廊”，取得明显成效，地区生产总值增幅连续11年高于全国、湖北平均水平，2014年达到3132 亿元，继续位居沿江19 座同等城市第4 位。建成区面积约160 平方公里，常住人口约150 万人。宜昌是长江流域重庆至武汉之间唯一地区生产总值过3000 亿元的城市，是长江中上游承东启西、通江达海的区域性综合交通枢纽。从2012年起地区生产总值就超过山西省会太原市，在中部六省中居第6 位，仅次于另外五个省会城市和河南洛阳市，区域性中心城市的地位逐步显现。目前面临长江经济带开放开发的大好机遇，堪当建设三峡城市群“领头羊”的历史重任。

第二，三峡地区其他城市发展势头良好。万州、恩施、神农架等地近年来也得到了较快发展，城市规模不断扩大，城市人口持续增长，城镇化、工业化均发展到一定阶段，为建设三峡城市群提供了基础。

万州是重庆第二大城市，被重庆市定位为“渝东北地区及三峡库区的经济中心和对外开放的重要门户”。2013年，万州区完成地区生产总值702 亿元，同比增长12.5%。至2013年末，万州区户籍人口175.35万人，常住人口158.54 万人，在重庆40 个区县居第一位。全区非农业人口78.46 万人，城区常住人口83 万人。万州区建成区面积达到57.6 平方公里，仅次于重庆主城区。万州还具备“两个唯一”，一是由市委常委兼任区委书记;二是管理体制上实行两级政府三级管理，设立了三个开发区。

恩施州户籍总人口405 万人，2013年全州GDP达到552.5 亿元，增长9.9%。其州城恩施市，抗战时期曾为省政府驻地，全市总人口现有80 多万。2012年底，李克强总理到恩施市调研，提出“以龙凤为点、恩施为片进行试点”。根据这一要求，正在进行综合扶贫改革试点。其实施范围为龙凤镇全境及恩施州城。总面积521.5 平方公里。高速公路通车特别是宜万铁路建设以来，恩施州城(含龙凤新区)建成区面积增加了近一倍，常住人口达到近40 万人，成为近年来湖北“长”得最快的城市。此外，作为“西南大门”的利川市，是恩施州面积最大、人口最多的县级市，近年来发展也很快。

神农架是中国唯一以“林区”命名的行政区，拥有湖北首个世界地质公园，大九湖湿地被列入国际重要湿地名录，生态、旅游资源丰富。2013年全区GDP 达到18.57 亿元，增长9.8%。全年接待国内外游客520.3 万人次，增长24.7%;实现旅游经济直接收入18.6 亿元，增长33.1%。2014年5月，神农架机场的建成通航，进一步加快了旅游业的发展。

第三，区域性基础设施网络逐步形成。长期以来，三峡地区交通不便，城镇化水平不高，随着三峡大坝等一系列基础设施建设完成，交通、能源、通讯等网络逐步形成。

三峡城市群立体交通网络已经形成。拥有长江黄金水道，并且干支连通，为经济社会发展提供了大动脉支撑。沪渝高速公路和宜万快速铁路在江南从宜昌经恩施、利川连通万州，沪蓉高速公路在江北从宜昌直通万州，形成一个完整的闭合圈。三峡城市群中每个市(州、区)都建有机场，包括宜昌三峡国际机场、万州五桥机场、恩施许家坪机场、神农架机场，区域性航空客货运输网络基本形成。

宜昌在这一区域中，是综合性交通枢纽。长江黄金水道流经市域237 公里，宜昌港为长江八大港口之一，枝城港为全国四大煤炭中转港之一。翻坝运输是长江黄金水道关键点，对整个长江水运畅通起决定性作用。以宜昌为圆心，联通长三角、珠三角和京津唐地区“3－5 小时交通圈”正在加快形成。

三峡城市群还是全国最大的水电能源基地。宜昌是世界水电之都，全市水能开发总量达3000 万千瓦以上。在以宜昌城区为中心、半径40 公里的范围内，水电装机总容量达2900 万千瓦，年发电总量达1300亿千瓦时。恩施州水能资源理论蕴藏量为509 万千瓦，可开发量349.1 万千瓦。万州区、巫溪县、奉节县、云阳县水能资源可开发量分别有32.32 万千瓦、42.8万千瓦、35.2 万千瓦、27.44 万千瓦，特别是巫山县高达352 万千瓦。这些资源为三峡城市群可持续发展增强了能源支撑。

第四，三峡文化交融、源远流长。三峡人的群体认同感强。在几千年的历史过程中，三峡地区的人口与社会发生了很大变化，但文化内涵却一直传承。三峡人要在高山峻岭、峡急谷深的环境中生产生活，必须要以群体的力量与自然界作斗争，久而久之形成一种团结互助、顾全大局的文化基因。纯朴粗犷、铿锵有力的《船工号子》，充分体现三峡文化精髓。历史上的三峡人，不论是土著居民或者外来移民们，基本上都继承了这种精神。

三峡区域长期以来政治、经济和文化等方面相互交融，以此为基础建设三峡城市群，能够有效增强三峡地区各城市的归属感和凝聚力。宜昌已经发展成为这一区域的“领头羊”。不少恩施、神农架的居民和一些渝东的人士来宜昌购房置业，就是对城市群及中心城市认同的体现。这十分有利于建设三峡城市群，因为城市群的生命力在于文化认同。

二、三峡城市群的战略定位

三峡城市群可以定位为“一群四区”。

(1)具有国际影响的跨区域城市群。长江三峡是世界大峡谷之一，以壮丽河山的天然胜景闻名中外，而且举世瞩目的三峡工程是迄今世界上最大的水利水电枢纽工程。三峡城市群以举世闻名的峡谷而命名，极具地域特色。彰显这一特色，找准城市群的发展定位，决定着三峡城市群的发展走向，也事关长江经济带的和谐发展。

要统筹整合三峡生态、文化、旅游、能源等丰富资源，充分发挥三峡在长江流域发展中的比较优势，积极承接长江中下游地区产业转移，加快该地区优势资源的适度开发与利用，立足三峡品牌，壮大特色产业，将资源优势转化为经济优势，努力实现经济、社会和环境效益共赢，提升在全国和国际上的影响力，打造彰显三峡特色的跨区域城市群。

(2)长江流域协调发展试验区。三峡区域内平原、山区、库区、林区、民族地区交融，富强县市与国家级贫困县市共存，而且区域跨省、行政分属。三峡城市群在产业不断聚集调整优化、城乡一体化建设的进程中，必须走协调发展道路。

要依托三峡自然条件、资源禀赋和发展基础，着眼于夯实产业支撑，推进绿色繁荣，最大限度地吸引、集聚、融通区域市场要素，提高要素配置效率，激发内生发展活力，推动区域的工业化、城镇化、农业现代化的联动与协调发展，使三峡城市群成为国家开发长江中上游腹地的先行示范区、推动长江流域协调发展的试验区。

(3)国际知名生态文化旅游区。三峡文化旅游资源广博深厚，包括了以峡江、大坝为依托的水电旅游资源，以峡谷溪流、喀斯特地貌为特色的山水景观，以巴楚文化为底蕴的民俗文化，以佛教、道教和巫文化为主的宗教文化，以山野味和麻辣火锅为特色的饮食文化，以古代文豪、武将、美女为代表的历史名人文化，还有红色文化、军事文化、移民文化等等，都是重要的旅游文化资源。

充分利用区域丰富的文化旅游资源，推进区际生态文化旅游协作与联动，加快旅游产业转型升级和发展方式转变，实现资源共享、品牌同建、客源互通、市场共管，提升区域旅游综合竞争力，打造长江经济带黄金旅游区和有重大国际影响力的生态文化旅游区。

(4)内陆开放合作先行区。根据国务院《关于依托黄金水道推动长江经济带发展的指导意见》的部署，三峡城市群用好水陆双向开放的区位资源，统筹航运、铁路、公路、民航和管道运输发展，进一步提升宜昌、万州等港口功能，推进郑万、十宜等铁路和宜荆荆城际铁路的建设，进一步完善区域内宜昌、恩施、万州、神农架等机场设施，加快宜昌、万州等综合保税区建设，能够有效提升区域对内对外开放水平，将三峡城市群整体打造成为内陆开放合作先行区。

(5)国家生态文明先行示范区。三峡地区是我国重要的生态功能保护区、水源保护区和长江中下游重要的生态安全屏障。宜昌、神农架林区是国家首批生态文明先行示范区;渝东北三峡库区也是国家首批生态文明先行示范区，三峡城市群的渝东部分尽在其中;恩施州通过实施“生态立州”战略，生态经济稳步发展。要依托良好的生态资源，做好水土保持、物种保育、水源涵养等工作，保护生物多样性，培育中国生态“绿肺”，努力将三峡地区的绿水青山变成金山银山，把三峡城市群整体打造成为全国闻名的国家生态文明先行示范区。

三、三峡城市群的战略重点

建设三峡城市群，应围绕着城市群综合竞争力的提高，建立一体化发展机制，加快基础设施一体化、产业发展一体化、市场建设一体化、城镇体系一体化、生态文明一体化进程，尽快形成资源共享、产业共荣、优势互补、发展互动的新型城市群。

1.基础设施一体化

强化城市群交通资源统筹配置，加快建设跨区域水陆空铁联运网络连接工程，形成高速、快捷、便利的交通运输环境。在三峡区域，要按照《长江经济带综合立体交通走廊规划(2014－2020年)》，重点把宜昌建设为全国重要的区域性综合交通枢纽。加快宜昌港集约化港区建设，提高现代化水平。扩大三峡枢纽通过能力，加快完善公路水路无缝衔接的翻坝转运系统，推动三峡及葛洲坝既有船闸扩能和三峡大坝至葛洲坝两坝间航道整治。抓紧建设重庆到武汉沿江货运铁路以及郑万高铁，推进铁路水路有效连接的联运系统建设。积极建设陡山沱、宜昌轨道公铁两用过江通道，万州绕城高速、奉节公路过江通道。合理整合交通资源要素，加强沿江港口合作，推进长江航运发展，联合促进沿江物流产业发展。

推进能源基础设施一体化。统筹规划和建设沿江油气管网，提高原油和成品油管道运输比例，增强天然气供应能力;完善原油、成品油输送管道以及区域天然气管网，加快油气管道互联互通。建设长岭至重庆原油管道、宜昌至巴东成品油管道及配套设施;推进雅安－武汉特高压交流输变电工程。

加快水利和环保基础设施建设。统筹推进三峡城市群防洪、水利资源配置工程体系建设，提高水利保障和防灾减灾能力，加快污水处理、垃圾处理等环保基础设施建设。

2.产业发展一体化

早在1994年，国务院就将三峡库区各县市列为“长江三峡经济开发区”。过去是因为交通不便，产业联系不太紧密。现在由于三峡大坝的蓄水，高峡成为平湖，条件极大改善，水陆、铁路、公路都非常便捷了，为产业一体化创造了良好条件。

以区域旅游产业合作为主攻方向，在鄂渝合作的框架下，共建共享三峡旅游品牌。从2000年开始，每年的三峡国际旅游节9 ～10月份在宜昌市举行;从2010年起，改为由国家旅游局、湖北宜昌市政府、重庆共同主办，由渝鄂两地轮流举办。应积极推动三峡城市群的旅游合作，成立三峡城市群旅游联盟。开通跨区旅游景区直通车，形成特色旅游线路。扩大三峡旅游年卡销售范围，构建务实高效、互惠互利的区域合作体。同时要促进旅游与相关行业融合发展。加快三峡国际珠宝博艺园、稻花香酒文化旅游等项目建设，促进旅游与工业融合。加快生态休闲旅游区、现代农业核心示范园等项目建设，促进旅游与农业融合。加快体育中心、文化体育旅游城等建设，推进漂流项目升级改造，促进旅游与体育融合。加快森林公园旅游综合开发、湿地公园等项目建设，促进旅游与林业融合。通过融合培育旅游新业态和消费新热点，实现旅游及相关产业相互促进、共同发展。

科学选择主导产业，推进错位发展和协同发展，要发挥各地比较优势强化产业协调;联合培育产业集群，积极培育和壮大优势产业链;推进产业平台建设，建立联合开发机制。加快构建区域产业联盟，破解产业同质化困局，减少和避免相邻地区产业恶性竞争，为加快经济合作与产业结构调整创造有利条件。

3.市场建设一体化

资源要素自由快速流动，是市场经济发展的根本要求，也是构筑现代化城市群的本质要义。(1)要推动三峡城市群区域内各类要素市场对接与配套，建设统一开放的市场体系。完善金融市场体系，改善金融生态环境，制定设立金融机构的优惠政策，吸引境内外各类金融机构设立分支机构、后台服务基地，促进金融机构集聚发展。在三峡城市群内统筹合理配置土地资源，加快建立区域统一、城乡统筹的土地市场体系和土地价格体系，推进农村土地向种田能手适度规模经营集中、农民向城镇和中心村集中、工业向开发区和园区集中。(2)推动市场监管互认、执法互助，形成权责一致、运转高效的三峡城市群市场综合监管体系。运用大数据理念和技术，启动建设协同监管信息共享平台，促进政府行业管理和监管执法信息的归集、交换和共享，推动全程动态监管。

4.城镇体系一体化

(1)进一步优化城市定位，立足错位竞争、特色发展，合理构建三峡城市群优势互补、联动发展的城镇体系。(2)完善三峡城市群发展协调机制，明确城市功能定位和分工，加快城市群一体化进程。强化宜昌集聚功能，加强与周边城镇基础设施连接和公共服务共享，不断提升宜昌中心城市功能，培育形成通勤高效、一体发展的都市区。进一步增强中心城市的凝聚力和影响力，发挥其带动区域发展的主导作用。加快万州、恩施等城市发展，带动三峡腹地振兴。发挥县城在县域经济中的龙头作用，突出小城镇连接城市和农村的纽带作用，促进城乡协调发展。(3)推进三峡城市群各类城镇发展，优化城乡空间布局形态。着力完善沿江城镇化布局，明确大中小城市和各类城镇的功能定位和发展重点，促进城镇化和新农村建设统筹推进，形成体系更加完善、分工更加有序、发展更加协调的城乡布局形态。

5.生态文明一体化

(1)顺应自然，保育生态，切实保护和利用好三峡城市群优良的生态资源。加大三峡水库、长江水资源以及神农架林区、武陵山区等重点生态功能区保护力度，共同加强三峡库区及库区生态系统修复和环境综合治理，推进三峡生态文明一体化建设。(2)建立健全生态环境协同保护治理机制。共同设立三峡生态环境保护治理基金，加大联合治理环境突出问题的力度。完善三峡地区环境污染联防联控机制和预警应急体系。推进水权、排污权、碳排放权交易，推行环境污染第三方治理。推广神农架成功经验，依托重点生态功能区开展生态补偿示范区建设。(3)建设沿江、环库区水资源保护带、生态隔离带，增强水源涵养和水土保持能力。加强三峡地区水资源统一调度，保障生活、生产和生态用水安全。加强饮用水水源地保护，建设水源地环境风险防控工程，优化水资源配置格局，加快推进三峡地区大中型骨干水源工程及配套工程建设。加强三峡库区等水体的水质监测和综合治理，确保流域水质稳步改善。

［1］秦尊文.三峡精神的完美体现［N］.湖北日报，2008－09－21(08).

［2］何伟军.以现代化特大城市的姿态担当三峡城市群崛起的脊梁［N］.三峡日报，2014－05－19(01).

［3］田 强.打造三峡经济城市群助力长江经济带一体化发展［N］.三峡日报，2014－09－23(08).

［4］秦尊文.三大城市群串联长江经济带［J］.瞭望，2014(36).