全面推进依法治国视野下坚持党的领导的“规范”之维

赵树坤

(西南政法大学行政法学院，重庆 401120)

全面推进依法治国视野下坚持党的领导的“规范”之维

赵树坤

(西南政法大学行政法学院，重庆 401120)

在全面推进依法治国语境下坚持党的领导，要以改善党的领导为前提。在平行场域里从严治党要求党内法规建设要坚持“国法”的形式合理性标准，严守国法基本原则的精神底线，创设高于法律的党内义务;在纵向场域中落实依法执政，应保障宪法规范效力与实效统一，从宪法诉讼和程序视角创新宪法实施和监督制度。

党的领导;党内法规;依法执政;宪法规范

2014年10月20日至23日，中共第十八届中央委员会第四次全体会议在京召开，会议审议通过了《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》(以下简称《决定》)。关于该《决定》的各种各样的解读，一时间也呈井喷之势。本文围绕全面推进依法治国的之首要基本原则“坚持中国共产党的领导”，从“规范”视角切入，分析执政党必须面对的两种规范，讨论两种规范对改善党的领导以及全面推进依法治国的意义。

一、坚持党的领导——全面推进依法治国的首要原则

只要对《决定》全文稍做词频分析，就可发现，“党”一词共出现64次，“党的领导”出现14次。换言之，自党的十五大确立依法治国方略以来，在推进依法治国事业进程中，党的历次决定从未像本次《决定》所显现的那样反复强调、重申党的领导与全面推进依法治国的忧戚相关性。

现代民主法治的进程，自始就与政党问题紧密相系。英国是最早的民主法治国，也是政党制度的发源地。故有人认为:“现代民主完全是建立在政党上的;民主原则应用得越彻底，政党就越重要。认为没有政治党派也能够实现民主，那不是幻想就是虚伪。”①王长江:《现代政党执政规律研究》，人民出版社2002年版，第40页。要正确处理依法治国与党的领导之间的关系，当然也是我国国家治理的基本内容之一，就这一点来说，没有什么特别，也无所谓中国特色。

《决定》指出，全面推进依法治国的基本原则之一即坚持中国共产党的领导，“党的领导和社会主义法治是一致的，社会主义法治必须坚持党的领导，党的领导必须依靠社会主义法治。只有在党的领导下依法治国、厉行法治，人民当家作主才能充分实现，国家和社会生活法治化才能有序推进”。建国以来，我国实行的“中国共产党领导下的多党合作制”，既有宪法依据，且实践证明该制度也符合中国国情。但是，坚持党的领导地位并非意味着党作为执政党在领导国家与人民发展事业历程中没有挫折或错误。实际上，执政党在过去的历史中曾有重大失误。党的十一届六中全会通过的《关于建国以来党的若干历史问题的决议》指出:“新中国建立的时间不长，我们取得的成就只是初步的。由于我们党领导社会主义事业的经验不多，党的领导对形势的分析和对国情的认识有主观主义的偏差，‘文化大革命’前就有过把阶级斗争扩大化和在经济建设上急躁冒进的错误。后来，又发生了‘文化大革命’这样全局性的、长时间的严重错误。”这样的认识扭转了传统话语中“中国共产党是光荣、正确、伟大的党”的教条色彩，而转向辩证的思维模式。党的光荣、正确、伟大，要建立在能够客观认识错误，及时有效纠正错误的基础上。“忽视错误、掩盖错误是不允许的，这本身就是错误，而且将招致更大的错误。”①参见《关于建国以来党的若干历史问题的决议》。要坚定不移地坚持党的领导，必须以不断地改善党的领导为前提。

从系统论的视角看，执政党既是社会系统的组成部分，又是整个社会系统治理优化的领导力量。就此可以将分析执政党的社会地位与境况区分为两个场域。就前者而言，执政党作为社会组织，是守法的主体，与一切国家机关、武装力量、其他政党、各社会团体、各企业事业组织以及个人，同样平行地受法律的约束，任何时候不允许凌驾于宪法法律之上。这个场域强调“平行”性，执政党在此间应该坚守“内在观点”②来自英国法理学家哈特所提供的一种分析视角，主要针对是从法律内部还是外部看待法律。内在的观点是制度参与者的视角，而外在观点是外部人士的视角。笔者在此借用这个说法来说明执政党在不同社会场域中有时候是制度参与者视角，应受制约;有时候是外部人士视角，超越于规则体系以外。的立场，同时必须面对有效管理自身的任务。就后者而言，执政党作为领导党，是国家整个法治事业的引领者、设计者和核心推动者，肩负着领导全国人民不断推进国家法治、民主、富强、文明等前进的历史目标。该场域突出“纵向”性，故执政党在此间往往容易以“外在观点”看待整个国家治理事业。坚持党的领导，就必须区分在前述两个不同场域党的领导的不同路径和规范要求。

二、平行场域的“从严治党”以及党内法规

坚持党的领导必须改善党的领导。从平行场域看，《决定》将从严治党列为重中之重。2013年6月，习近平总书记在全国组织工作会议上讲话指出:“如果管党不力、治党不严，人民群众反映强烈的党内突出问题得不到解决，那我们党迟早会失去执政资格，不可避免被历史淘汰。这决不是危言耸听。”俗话说，“千里之堤毁于蚁穴”，政党的威信来源于党员的言行，党员干部、党组织的腐败现象将严重损害党的形象和权威。如何避免蝴蝶效应，防止那些看似极微小、个别的人或事，最终造成集体内部的分崩离析，执政党自身建设和管理至关重要。只有不断实现执政党内部的优化，坚持锻造、夯实党的自身，才可能不断巩固党的执政地位，不断增进广大人民拥护党的领导、支持党的领导的信心，全面依法治国也才会有强有力的政治保障。

《决定》指明，“党内法规既是管党治党的重要依据，也是建设社会主义法治国家的有力保障。”党内法规的提法首次出现于党的决定中，是从严治党重要规范的依据。

在我国规范体系的话语系统中，耳熟能详的说法是“党纪国法”，党的纪律从属于纪律系统，其与法律系统有明显的不同。另外，经常与法律发生联系的还有一个系统，即“党的政策”。无论是党的纪律还是党的政策，它们都与法律共同作为社会规范系统的重要组成部分，分享作为规范而具有的一般特征;与此同时，党的纪律、党的政策与法律又都有各自的质的规定性，不容混淆。在依法治国语境下，国家治理要依靠多种社会规范的通力配合，相互支援，这一点是基本共识，本身没有什么太大争议;但是，一旦多元的社会规范相互冲突时，法治所尊奉的“法律至上”原则就决定了法律规范冲突的最高、最终依据。因此，在法治话语体系下，多元社会规范系统中的“法律”，无疑有着确定的优势。

为什么此次《决定》对调整执政党内部的规范，没有使用“党内规范”而是加上个含有确定优势意思的“法”字，采用“党内法规”来指称?这种改变可能会带来一个疑惑——国法之外还有“党法”，那么“党法”与国法是什么关系?在中国话语体系中，含有“法”字的称谓通常还有“王法”和“家(族)法”。中国历史清晰展现了一个基本事实，即传统中国社会的王法就是国法，所谓“法自君出”;而传统社会的家(族)法在其调整范围内，同样有着与国法近似甚至同等的效力。在这样的话语文化传统下，“党内法规”称谓的使用，必然首先要澄清“党法”与国法的关系问题。

从《决定》全文分析看，可以明确下列几点:

第一，“党法”与国法适用对象和范围不同。党法的外延是以党章为首的调整党内活动的各种规则。如《决定》指明:“党章是最根本的党内法规，全党必须一体严格遵行。……党的纪律是党内规矩。”这界定了党法的适用对象是全体党员，适用范围是党内活动。国家法律是针对不特定的所有公民依照属地原则为主结合属人原则和保护主义原则确定适用范围和对象。但即使如此，由于党员身兼两重身份，既是公民又是党员，受“党法”和国法同时约束。在此情行下，“党法”与国法发生交叉。故而《决定》指出，要注重党内法规同国家法律的衔接和协调。

第二，“党法”与国法应该同样坚持“法的形式理性”。《决定》提出要“加强党内法规制度建设”，就这一点看，笔者认为之所以要用“党内法规”称谓“党内规矩”，是因为“法的形式理性”特征应该为党内规范建设所吸取。中国共产党已有百年的建党历史，现有八千五百多万党员，这样一个庞大的执政党，其党内规矩不说汗牛充栋，也已然不少。而且，党内规范生成、修改、废止的程序化、党内多种规范的体系化、制度化处于起步阶段，整个党内规范体系不能不说存在许多问题。倘若党内规范该公开的却没有公开或公开度不够，如何约束规范党员?倘若党内规范规定的过于笼统、模糊，无法给党员行为以明确清晰的指引，党员又该如何遵守?倘若不同时期就相同事项做出来的规定相互冲突，党员又该如何选择?当我们用“国法”的形式合理性要求去检省党内规范的状况时，必然推动“党内规范”的制度化建设;只有党内规范在形式合理性方面做到位了，从严治党才能有有力的规范支撑。

第三，在实质合理性上，“党法”在不违背国法基本原则精神的前提下，可以为党员创设比国法为一般公民所设定的法律义务更高的义务。《决定》指出，“党规党纪严于国家法律，党的各级组织和广大党员干部不仅要模范遵守国家法律，而且要按照党规党纪以更高标准严格要求自己”。比如，2003年12月31日颁布的《中国共产党纪律处分条例》第77条规定不许党员经商办企业，不许党员个人违反规定买卖股票或者进行其他证券投资，不许党员从事有偿中介活动以及在国(境)外注册公司或者投资入股，等等。政党为什么有权为党员创设高于法律的义务?创设这种高于法律的义务有没有底线呢?

埃德蒙·柏克认为，“政党就是大家基于一致同意的某些特殊原则，并通过共同奋斗来促进国家利益而团结起来的人民团体”。“……政党都会公开宣布，其首要目的是谋求一切正当手段，使持此种政见者获取某种条件，从而使他们得以借助国家的一切权力和权威，将其共同方案付诸实施。”政党“把追求公职看作第一需要，不是为了谋求职薪，而是为了占据强大的政府堡垒，去实施他们有益的计划”。①［英］埃德蒙·柏克:《自由与传统》，蒋庆、王瑞昌译，商务印书馆2001年版，第147-149页。一个人之所以成为党员，逻辑前提是他或她认同政党的政治信念和目标，并自愿为实现这一目标而竭尽全力。很显然，如果党内规范遵循了现代法的形式理性要求，所有的党员义务都预先周知于众，一个人是否自愿接受这些甚至比法律要求还高的义务，完全由其自主决定。一旦其自愿争取并获得党员身份，那一刻也就是其承诺遵守政党章程和规范义务的时刻。在作为党派成员期间，由新规范所创设的新义务的正当性，同样受制于党内法规立、改、废相应的民主程序、形式合理性等。

另外，现代法律经过长期的发展，形成了被广为认可的基本原则、精神和价值准则，尤其其中具有一般公理意义的部分，对任何国家都构成制约，也成为基本人权保障的根据。党内法规创设的党员义务，即使比法律义务再严格，也不应突破这些公理性的价值准则。比如，正在酝酿制定的《中国共产党纪律检查机关案件办理工作条例》，无论对党内腐败分子怎样的深恶痛绝，无论贯彻“从严治党”的方针有多迫切，在党的纪律检查机关办案程序中都不可以允许“一个人成为自己案件的法官”，都应恪守“不得刑讯逼供”等正当程序原则。这即所谓“党法”不得违背国法的基本原则精神。

最后，比较国法而言，“党法”必须创新自我实现的保障机制。《决定》指出，“注重党内法规同国家法律的衔接和协调，提高党内法规执行力”。任何规范都有保障自我实现的机制，比如，国法靠国家强制力保障实施;道德靠社会舆论或内心自省等保障实施。党内法规的执行力很大程度上依赖于其是否有恰当的自我实施保障机制。《中国共产党纪律处分条例》、《中国共产党党内监督条例》、《中国共产党巡视工作条例》等对“党法”的实施保障都有所规定。例如，《中国共产党纪律处分条例》对党员的纪律处分有五类:警告、严重警告、撤销党内职务、留党察看和开除党籍。此外，2014年1月中共中央印发《党政领导干部选拔任用工作条例》第59条规定:“引咎辞职、责令辞职和因问责被免职的党政领导干部，一年内不安排职务，两年内不得担任高于原任职务层次的职务。同时受到党纪政纪处分的，按照影响期长的规定执行。”该条文通过对干部任用的限制性规定，实现对党员行为的间接指引，约束在职党员领导干部严守党纪。然而，在实践中，引起人民群众不满的恰恰是有些受了党纪处分的领导干部“悄然”复出，此条规定的限制效果存疑。而比照一下《行政机关公务员处分条例》的规定，对行政机关的公务员处罚种类目前有六种，警告、记过、记大过、降级、撤职、开除，公务员在受处分期间不得晋升职务和级别，其中受记过和记大过、降级、撤职处分的不得晋升工资档次，受撤职处分的还要按照规定降低级别，受到开除处分的以后则不得再录用为公务员。那么，是否可以在党纪的警告、严重警告、撤销党内职务、留党察看和开除党籍适用中，也考虑设计“达到某种违纪程度的，永不录用为领导干部”这种保障机制呢?习近平总书记强调:“不能把纪律作为一个软约束或是束之高阁的一纸空文。”总之，只有不断致力于“党法”自身的实施保障机制创新，健全不敢违纪的防范机制、违反党纪的惩戒机制，完善党内监督、民主监督、舆论监督体系，“党法”才不会成为纸老虎、稻草人。

三、纵向场域的依宪执政以及宪法规范

坚持党的领导建立在坚持依法治国、人民当家作主与党的领导三者有机统一基础上。从执政的视角，《决定》指出，坚持依法治国，首先要坚持依宪治国;坚持依法执政首先要坚持依宪执政。那么，宪法规范体系自然是依宪执政的重要规范依赖。

从历史上看，宪法是近代西方民主法治发轫的伴生物，无论以不成文还是成文的形式表达，其都是衡量一个国家是否是法治国家的形式标准。“不论各种宪法可能以什么样的形式出现，也不论它们的实质是什么，宪法的目的总是要包含一些指明政治行为的某种方式和对政治制度采取某种态度的要求。”①［荷］亨利·范·马尔赛文等:《成文宪法的比较研究》，陈云生译，华夏出版社1987年版，第272页。宪法得以自立的“制约权力，保障权利”两块基石，是法治与人治区分的界限。中国的宪法同样是国家建构的最高依据，是人民当家作主的主体地位以及国家机构权力来源的唯一依据。但是，有宪法并不等于有法治。从依法治国的实质标准看，宪法必须具有与其根本大法地位相匹配的实效和权威。

我国是后发现代化国家，政府主导型的现代国家建构路径，使宪法文本与宪法实质功能与权威并没有在时间上完全同步。简言之，执政党率领全国人民可以而且实际上自觉设计制定出了宪法文本，但宪法实际运行状况与文本宣示之间却存在不小距离。“条文的规定是一回事，法律的实施又是一回事……社会现实与法律条文之间，往往存在着一定差距”，②瞿同祖:《中国法律与中国社会》(导论)，中华书局2003年版，第2页。宪法效力并不匹配于宪法实效。例如，尽管宪法文本上宣示“一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织都必须遵守宪法和法律。一切违反宪法和法律的行为，必须予以追究。”但实践中，政府、法院、检察院、军队等爆出违法乱纪的大案和党员领导干部严重违法案例的数量在逐年上升。“法律必须得到遵守，否则形同虚设。”宪法倘若名实不符，无法兑现执政党依宪执政的承诺，这不仅会极大地削减宪法本身的权威度，也会极大损伤党的威信，损害党的执政合法性。

在建国初期，执政党的领导地位是通过“没有共产党就没有新中国”的事实逻辑获得的。近代一百多年风云诡谲的历史，多种社会力量轮番登上历史舞台，或多或少都曾有机会来“执政”，但只有中国共产党通过艰苦卓绝的斗争，取得新民主主义革命最终胜利，建立了新中国。“只有共产党，建立了新中国”，这是中国各族人民从一百多年来的历史中看到的铁的事实。改革开放以来，尤其是邓小平南巡讲话对社会主义理论的创造性发展，党的执政合法性逐步转化为一种绩效合法性。质言之，党的执政正当性定位于党所领导下的国家的生产力发展状况、社会经济表现、国防能力等。“一个国家的政党制度，是否能促进和保障生产力的持续发展、经济建设取得成就和人民生活水平的提高，是考察其是否具有合理性、优越性的重要标志。衡量政党制度成功与否不是看它从理论上说的民主程度如何，而应当看它在实践中的作用。”③周淑真:《政党和政党制度比较研究》，人民出版社2000年版，第337页。绩效式合法性已经不同于此前的事实逻辑，因为任何一个政党如果仅仅是躺在过去的功劳薄上沾沾自喜，而不顾及人民的物质文化需求，不致力于改善人民的生活水准和权利享有等，是很难维系执政地位的。然而，绩效式合法性论证，也有其自身的局限性。倘若一旦政绩表现不良，如经济发展速度缓慢、社会危机处理不当等，就可能会引发民众不满，甚至引发执政危机。所以，有人指出“我国的改革能否顺利进行、我国民众对于改革能否继续给予支持，很大程度上取决于改革能否给多数民众带来利益，能否使绝大多数民众的生活水平继续保持上升趋势”。④李培林等:《中国社会分层》，社会科学文献出版社2004年版，第54页。换句话说，改革没有绩效，民众就很难对改革的正当性认可。相应地，作为改革发起者、推动者的执政党执政合法性就会受到质疑，甚至引发危机。但是，在当今世界，是否能够以及怎样始终保持经济持续、快速发展在理论上都是一个难题，更不要说如何实践了。在社会转型已经进入攻坚阶段，改革已进入深水区情形下，为何以及如何坚持党的领导是需要再进一步证立的。

很明显，依宪执政强调一个国家的执政党要在宪法统领下的国家法律体系内展开活动，宪法实质上成为约束包括执政党在内的所有社会集团行为的准则。此际，执政的合法性就建立在执政党始终以建立在民主基础上的、反映为民意的宪法法律为根据来领导国家和人民——宪法的正当性即决定了“依宪执政”的合法性。这种“依宪执政”合法性来源不是政党连同国家一起做出的发展承诺，由此避免了绩效合法性的难题，而且，即使出现执政失误，由于是在严格“依宪执政”情况下发生的，依然可以通过完善宪法实施保障机制以及及时制定、修改、废止、补充法律等措施来弥补，而不会引发执政党执政合法性危机。是故，此次《决定》明确提出，各级党组织和领导干部要深刻认识到，维护宪法法律权威就是维护党和人民共同意志的权威，捍卫宪法法律尊严就是捍卫党和人民共同意志的尊严，保证宪法法律实施就是保证党和人民共同意志的实现。

然而，仅仅要求执政党认识到宪法价值是不够的，事实上，倘若没有宪法规范的真正实施，所谓的宪法意识也会因无所凭依而流于虚假。笔者看来，本次《决定》提出的健全宪法实施和监督制度，是实现执政党依宪执政的最具价值的部分。只有有了健全科学的宪法实施和监督制度，任何违反宪法的行为才能够得到及时追究和纠正，宪法的权威才不是“纸上谈兵”;宪法越是回归其根本大法的本位，越是发挥其最高法律效力，党越可能“依宪执政”，从而不断巩固党的领导地位。

《决定》已经明确设立每年十二月四日为国家宪法日，要求建立宪法宣誓制度。国家宪法日的设立重点在于对社会公众宣传宪法，广泛培育宪法意识;宪法宣誓制度①自1919年德国《魏玛宪法》首次确认就职宣誓制度以后，很多国家如德国、意大利、新加坡、芬兰、希腊、荷兰、葡萄牙、南非等国的宪法中都明确规定，官员任职前要进行忠于宪法的宣誓。在142个有成文宪法的国家中，规定相关国家公职人员必须宣誓拥护或效忠宪法的有97个。针对国家公职人员，通过仪式的象征功能，重在树立宪法权威，唤起对宪法的崇敬感。但是，法律权威的形成是多维立体的系统工程。仪式既无法化身为物质支撑，亦不能替代制度保障，切不可高估仪式的功能。在全面推进依法治国战略中，如何结合我国国情，创造性的推进宪法实施和监督体制机制，落实宪法规范效力?在笔者看来至少需要继续研讨下述议题:

课题之一，宪法诉讼意义上的宪法实施。宪法的权威性和生命力在于实施。在中国，宪法实施最普遍的方式被认为是国家立法机关依照职权和程序，将宪法原则精神贯彻到具体的立法实践中，然后通过法律实施，如政府依法行政、法院依法审判，从而实现宪法的目的。“就宪法实施而言，法治原则要求这些条文必须先由代议机关转化为法律。若不通过直接适用法律来间接适用宪法，依宪治国和依宪审判就毫无意义，甚至沦落成滥权的托词。”②翟小波:《代议机关至上，还是司法化》，《中外法学》2006年第4期。这属于典型的间接实施宪法方式。然而，这种宪法的间接实施，仍然不能解决下列难题:一是将宪法仅仅作为立法的根据，倘若没有相应地设置科学的程序和机构来审查立法是否违宪以及配置相关纠正办法或救济措施，那宪法实质上就面临未被实施的风险;二是宪法作为纲领性的、原则性的、根本性的规范体系，在通过法律、行政法规等法源形式间接实施过程中，难免会有所遗漏。因为“所有宪法内容都应该得到具体化”这个命题仅仅是一个规范命题，而不是一个事实命题;三是对“宪法是纲领性的、原则性的、根本性的规范体系”的判断必须从两个方面去看，一方面我们承认宪法作为根本大法，比较普通法律的确拥有这些基本特征。另一方面，我们必须承认宪法有其实体内容，尤其是关于公民的基本权利义务的内容，大部分以是明确而具体的授权性规范和义务性规范来表述的。这些宪法规范与民事法律规范、刑事法律规范一样，完全可以成为诉讼的大前提。

如此，宪法直接实施方式——宪法诉讼就显得十分重要。在我国，虽然社会实践方面已经出现过几起宪法案件，但总体上，“法院受理或不受理提出的宪法方面的案件，具有很大的偶然性，尽管不断有人因自己的宪法权利被侵犯而向法院寻求司法救济，但是实际上法院通常会将这些案件拒之门外，法官在审理案件时，也总是竭力避免出现宪法问题”③高鸿钧等:《法治:理念与制度》，中国政法大学出版社2002年版，第569页。。本次《决定》在推进宪法直接实施方面虽然没有具体举措，但《决定》传达了明确的“加强宪法实施”的信号，并重申“一切违反宪法的行为都必须予以追究和纠正。”因为现行《宪法》第5条即规定:一切违反宪法和法律的行为，必须予以追究。虽然该如何追究和纠正违反宪法规范的行为，语焉不详，但至少可以推导出并非是禁止“宪法规范具有可诉性”。实际上，如何立足于已经出现的偶然、零散的宪法诉讼案件，探索体系化的宪法诉讼程序、制度建构，是全面推进依法治国的重要任务，也是落实依宪执政的重要条件。

课题之二，程序优化视角的宪法监督。一方面要有宪法实施的完整途径，另一方面要有保障宪法实施的监督机制。宪法解释和监督模式通常有两种，一种是将宪法解释权和监督权授予最高立法机关，比如我国;另一种是将权力授予特定机构，如宪法法院、特定司法机关等。第一种宪法监督模式面临的一个首要难题是，作为最高立法机关本身既是宪法监督者也是法律制定者。当全国人大及其常委会制定的法律涉嫌违反宪法时，该如何落实监督，保障监督效果?这也是国内有主张专门宪法监督模式的一个强有力理由。然而，一个国家采纳何种宪法监督模式，涉及到该国家整个权力体系配置、协调问题，以及整个法治民主传统、民族文化心理等方方面面的问题。尽管学术界在宪法监督问题上争论很多，但主流的立场还是认为像美国那种由联邦最高法院行使违宪审查的模式，因其与我国整体的国家体制以及人民代表大会制度不相容，很难成为时下首要考虑的方案。从《决定》也可以看出，坚持现有的宪法监督框架，全国人大及其常委会具有最高的宪法监督权，同时指明了推进宪法监督制度化的努力方向——要健全监督机制和程序。

在现代社会，程序的价值已经越来越为人们所认识和接受。再好的宪法监督规范，如果缺少具体的程序规定和具体的监督运行机制的支撑，就会使宪法监督停留在纸上，流于具文。比如，《决定》中提出，“加强备案审查制度和能力建设，把所有规范性文件纳入备案审查范围，依法撤销和纠正违宪违法的规范性文件，禁止地方制发带有立法性质的文件”。实践中，对备案的规范性文件，如何发现其涉嫌违宪违法，这属于备案审查启动程序;启动后，全国人大开会期间如何审查，期限多长，是否要听证，是否许可被审查文件制定主体抗辩;全国人大闭会后人大常委会面对的若是全国人大制定的法律，该怎么处理?规范性文件审查完毕后，结论如何做出?表决方式、表决原则、表决结果的公布，等等。失去了程序依托，宪法监督将是一纸空文。但是，在我国，传统法律文化中并没有过多重视程序的思想资源。近年来司法领域的程序正义问题虽然已获得更多注意，但宪法监督领域还是少有程序关切。比如，对国务院的行政法规、省级国家权力机关制定的地方性法规、民族自治地方制定的自治条例，单行条例的合宪性审查上目前仍没有任何程序性的规定。因此，必须改变这种状况，从创新宪法监督机制和程序视角，着力完善我国的宪法监督制度。

四、结语

人是规范性的存在，国家治理同样是谋求使人们服从规则治理的事业。全面推进依法治国，坚持党的领导基本原则，一方面要求执政党本身必须是经得起历史和人民检验的“伟大的党”，必须以更高的道德水准和义务要求锻造锤炼自身，“党法”既是高于国法的内部治理规范体系，又是必须坚守现代法律基本道德正当性底线的内部规则。另一方面，依法治国首先意味着党要受法律的约束。“因为，在专制国家中国王就是法律，同样地，在自由国家中法律也应该成为国王，而且不应该有其他例外。”①［美］潘恩:《常识》，何实译，华夏出版社2004年版，第56页。依法执政是依法治国的基本内容，更是坚持党的领导、改善党的领导的前提。必须使宪法规范真正地具有最高效力，真正地约束权力，当然也包括约束执政权。

(责任编辑:张婧)

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1003-4145［2015］01-0031-06

2014-12-01

赵树坤，女，西南政法大学教授，重庆梁平法院院长助理，研究方向为法理学、人权法学。