中国行政伦理法制化：困境、态势与对策趋向

欧崇亚 潘达康

摘要：行政伦理法是行政伦理的基石，既是具象式的规范，也是符号系统与理想主张。本文通过现有的困境分析，概括争议的焦点，据此提出未来中国的法制化趋向与对策。

关键词：行政  伦理  法制

20世纪80年代，美国公共行政学会（ASPA）掀起行政伦理制度化的争辩，反射尼克松总统后水门（post-

Watergate）时期的大众关注。专业组织也产生伦理法典兴起之趋势，公共行政在伦理及道德议题上学术之风日盛。基于行政专业化及对于公务员正式责任和行为标准的要求，促使行政伦理法制化之趋势，已是不争事实。

1 行政伦理法制化之困境

欧美发达国家，均已形成较为系统而完备的行政伦理法制，且研究明显领先发展中国家。

1.1 现况

随着改革开放的逐渐深入以及社会转型期的过渡，公务员的行政伦理出现了一些问题。在公务员中出现了行政伦理失范的现象。这些问题的出现严重影响了中国经济的发展，损害了政府的形象，给社会造成了很大的消极影响。中国行政伦理法制化进程也在逐步探索中前进。1952 年，政务院通过了《中华人民共和国惩治贪污条例》，这是新中国成立后第一部系统的反贪污法律文件。改革开放以来，公务员职业道德法制化进程加快。1997 年，颁发《中国共产党员领导干部廉洁从政若干准则（试行）》，详尽规范党员干部的廉洁从政，乃是中国第一个较为系统的准则。2005 年，又制定《中华人民共和国公务员法》。因此，行政伦理法制化在中国并非新的概念。随着整体社会变迁所衍生层出不穷的政府贪腐问题，论者应当学理与实践之关联，必须重新检视之。

1.2 破题

当前，中国已有多部法律、规章、文件等涉及到公务员行政伦理，如上述之《中华人民共和国公务员法》就对公务员的权利、义务做出了规定。《公务员行为规范》、《关于党政机关县（处）级以上的领导干部收入申报的规定》、《中国共产党党员领导干部廉洁从政若干准则》等，虽然直接或间接与公务员的行政伦理建设相关，但这些制度多数是政府条例和党内制度，不仅法律效力不足，而且实践中操作性也不强。

此外，对于公务员行政伦理，学界与实务界唯一的共识是：行政伦理极其重要！然而，公务员行政伦理应如何开展？要功能为何？至今日仍没有共识。长期以来，中国公务员行政伦理的发展一直处于缺乏共同参考架构，与政出多门却无法有效整合的窘境;其中最重要的因素是缺乏法制化架构用以引导和实践行政伦理。

2 行政伦理法制化争议简述

1983年，Chandler在《美国公共行政道德推理的问题》指出，即以行政伦理制度化为例，检视各种赞成及反对的原因，突显实施行政伦理制度化的困难所在。

2.1 赞同方

采认同观点者，是因行政伦理制度化有以下的功能：

①认可民主的道德品格;

②彰显自治观念;

③为公众期望提供象征性的基础;

④激励公共服务中的道德行为;

⑤为员工提供保护伞;

⑥促进工作场所的伦理问题合法化，并为之提供参考架构。

行政伦理学者Terry Cooper，亦论述了赞成行政伦理制度化的理由。首先，伦理法制化能凸显理想、规范及义务。简言之，伦理法设定最小化之道德，伦理法倾向普遍性及广泛性，可提供澄清及内化专业组织价值的机制。

2.2 反对方

否定方认为行政伦理制度化：

①缺乏实用性，因为它们不是过于模糊（激励性的守则），就是太过具体（法规性的守则）;

②包含过多自相矛盾的因素，且相互间缺乏优位性的适用标准;

③助长了官方文过饰非（或似是而非）的现象以及公众的犬儒主义，即认为这些准则无法付诸实践，只能形成预先防范作用;

④为了洗脱组织在培育伦理行为方面所应担负的职责，只关注雇员对雇主的义务;

⑤过于强调硬性禁令（剥夺权利）的行为;忽略软性教化（开处方）的行为。

其次，反对行政伦理制度化的理由在于当需要伦理指引时，伦理法常太含糊、抽象及不切实际，难以适用于个别状况。行政伦理法的用语有时高不胜寒高且解释空间过于广泛，且也无法将伦理法订的太僵化及过于实际，以避免潜在的分裂及冲突。在许多情况下，伦理法常沦为墙壁上优雅的装饰品，偶尔在典礼中引用，但从未认真地用于评估成员的行为。因为欠缺实际运作的结构及程序，此种外部控制的形式太过薄弱。

以Anthony Downs所谓的“反控制的律则”为例，当行政或高阶主管越想控制部属的行为，部属越会挖空心思去逃避或反制此一作为。其结果有二：一系为了确保行政的课责，越需增用行政人员，另一系行政人员越多，越须成立另一个单位以为控制之用;所以，拟想控制官僚却往往制造其他官僚，形成官僚控制官僚的循环结果。虽然有论者主张，将伦理与立法合并起来并不适当：因为一旦通过立法程序成为法律，便不再是伦理问题。但立法的过程可视为一种集体的伦理判断，是一种最低道德标准。而且，人们透过伦理反省及自我决定，可判断法律的适用情况。在合法范围内，吾人仍有伦理自主权决定在不同情形下采取不同手段。美国首度以伦理法来约束公务人员行为的，系针对Andrew Jackson总统时期的“分赃制”。迄今，以法律处理公务人员伦理行为的历史，已有百余年。虽然美国各州所规范的内容不尽相同，但在许多重要议题上仍大同小异，例如对利益冲突的限制、财务公布的要求、退职受雇的限制;许多州也设立了伦理委员会负责处理这些涉及公务人员伦理法的问题;等等。

3 中国行政伦理法制化之对策建议

2013年底，公务员总数超过717万人，且不断上升。这是当今世界规模最庞大、体系层次最复杂的群体。基于国情实际和未来方向，提出行政伦理法制化的若干对策与建议。

3.1 建立透明性制度文化

公务员的行政伦理，就是公务员的职业道德。后者系指国家公务员在履行公共权力、管理公共事务、提供公共服务过程中所必须遵循的道德责任与行为规范。作为特殊的职业道德，是调整公务员与行政机关之间、社会之间、服务对象之间以及公务员之间关系的道德传统、道德心理、道德品质和行为规范的总和，是公共行政活动的内在要求和必然产物。

政府应研拟伦理标准，使得组织的专业人员能够测量自己的行为、鼓励纠正错误行为以及尽量减少足以导致不道德行为的组织制度环境。伦理法制化的目的是要激励伦理行为，以减少贪腐机会以及降低不适当行为之风险，从而培养“透明的制度性文化”。以美国为例，无论是医师、会计师、工程师、律师、法官和其他的事业团体，皆透过法制化的伦理规范，来掌握成员的行为。甚至专业的认定，除了要具备专门的技术、专业的认证、专业的组织和专业教育外，专业伦理亦为其中不可或缺的面向。因此，为落实行政伦理之内涵，将行政伦理法制化与统整化，乃是大势所趋。

3.2 系统性思考行政伦理法制化之建设

将公务员伦理细化并落实到具体的工作细节中去。这样既能够克服公务员伦理要求过于抽象化与泛化的不足，又能使公务员伦理变得实在和可操作。如在2013 年，中共南京市委、市人民政府相继制订33个“一律”的伦理守则：领导在市内开展各种调研考察，一律不挂标语横幅、不安排群众迎送等;禁止工作日中午饮酒、禁止用公款宴请和送礼;禁止安排打前站、不得拦截反映问题的群众等。其特点在于，一是规定得详细周密，针对性强，具有极强可操作性;二是杜绝了过去各种规定中常见的“原则上”和“基本上”等模糊话语，一个标准，没有例外。但是，《公务员伦理法》也应当配备专门机构予以保障实施。以美国为例，1978年文官制度改革法架构下之公务员伦理机关，包括人事管理局（OPM）、功绩制保护委员会（MSPB）、特别检察官办公室（OSC）等机关。1989年，国会制定《揭发不法者保护法》，加重特别检察官办公室保护揭发不法公务员之职责，并让其脱离功绩制保护委员会，成为联邦行政部门中之独立机关。

借鉴美国等国家的经验，在中国需成立公务员伦理委员会或者办公室。同时要确保公务员伦理管理机构的专业化和独立性。其中，专业化旨在保障管理机构能够有足够的时间与精力有效地规范公务员伦理行为。由此可知，行政伦理法制化是一个系统工程，它主要包括公务员伦理法律化、具体部门公务员伦理的制度化、独力化和外部条件保障的优化等环节和因素。

3.3 行政伦理法制化之具体配套措施

学者Bowman从伦理法制化之关键要素，说明行政伦理法制化应有之内容，在实践过程中可提供参考：

3.3.1 设立建议机制和报告管道

如建立一个组织的独立伦理咨询委员会，设立申诉程序，设立免费的揭弊电话，为确保正当程序而提供结构性支持，以及委派监察使（ombudsman）等。又如，修订人员招募、培训以及工作业绩评估程序;在工作说明书中，将任职者对其工作伦理性的确认作为考察因素之一;以及揭弊者保护机制以防止打击报复现象的出现。

3.3.2 科学决策、适度推广

如在员工会议上任命轮值的守护人，其任务就是在会上提出伦理问题;或者是在重大决策之前制定伦理影响报告。如在部门内张贴守则，也可以在机构的内部业务通讯和报告刊印出来;在奖励项目中对典型案例予以承认。

3.3.3 阶段性的伦理监控

进行书面审查，对易受打击报复的事项进行评估，员工访谈，调查及当前机制评估等，以便对项目的效率进行经常性评估。

3.3.4 夯实公务员的教养基础

Dan Ariely指出，该书中的大多数之规范，简单到就像母亲所认为一个有教养的人所应有的举止。针对于此，Sweeney法官在书中写到，“由于我们的（和你们的）母亲另有重责大任，以致于无法在美国每一个法庭现身，所以我提供了这些行为指引”。这也对中国传统家庭教育提出新的期望和方向。

综上所述，建构行政伦理法制化应有之内容，在于透过行政伦理法制订和修订的机会，从而使之成为有实效的文件，并将这些伦理法所代表的价值观纳入组织的日常行为习惯之中，以及确保行政伦理法的实施。

参考文献：

[1]Plant，Jeremy F.（2001）.“Codes of Ethics.”in Cooper， Terry L.ed.，Handbook of Administrative Ethics.New York： Marcel Dekker.

[2]Bowman，James S.，Jonathan P.West，Evan M.Berman， Montgomery Van Wart （2004）. The Professional Edge：Competencies in Public Service.New York：M.E.Sharpe，Inc.

[3]周宜芳，等译，Dan Ariely.谁说人是理性的[J].天下文化，台北，2008.

[4]谢文新.国外公务员行政伦理制度建设对中国的启示[J].理论视野，2014（3）：41-46.