探寻我国养老服务业市场化发展的路径

俞华　路红艳

2013年，我国60岁及以上人口达到2.02亿，占总人口比重14.9%，其中65岁以上人口占比为9.7%。预计到2015年，60岁以上人口将达到2.16亿，占总人口比重为16.7%。到2025年将突破3亿，2053年将达4.87亿，届时老年人口将占全国人口的1/3，占全球老年人口的1/5。但从目前我国福利化养老机构发展情况看，截至2014年6月底，我国拥有各类养老机构3.7万多家，床位509.8万张，床位总数仅占全国老年人口的2.5%，每千名老人仅拥有养老床位25.2张，供需缺口巨大。这迫切要求推动社会资本发展我国养老服务业，以市场化方式构建多层次的养老服务体系，着力解决福利化养老覆盖面小、养老服务供需矛盾突出等问题。

一、养老服务业发展必由之路

与发达国家相比，我国人口老龄化的一个显著特点是未富先老。发达国家一般在人均GDP为5000—10000美元时，自然进入老龄化社会，如美国1950年60岁以上人口占12.5%，人均GDP为10645美元，而我国2013年60岁以上人口占14.9%，人均GDP还不到7000美元，人均公共财力有限。一般来说，建一个养老院首期投资最少每张床位5万元，之后每个床位每月至少补贴250元。假设我国采取以政府兜底的形式兴建福利化养老院对全部老人进行养老，以2013年2.02亿老人计算，扣除现有的509.8万个床位，则还需要兴建19690.2万个床位，按照每个床位投资5万元，不计算床位建成后的补贴费用，国家则最少需要投入近9.8万亿元，而2013年我国公共财政收入仅为12.9万亿元。这意味着如果完全依靠国家投入进行养老，既不现实也不可行。同时，机构养老费用远远高于居家养老费用，美国老年人居家护理年花费占养老院年花费的26%，日本仅占20%。

在数千年儒家文化的影响下，我国长期以来实行以家庭养老为主的传统养老模式，即由家庭子女为老人提供生活、精神、经济方面的照顾。随着家庭规模日趋小型化，家庭养老功能不断弱化，家庭对社会化养老服务需求日益增长。但受“养儿防老”传统文化的影响，养老院是孤寡老人，或是儿女不孝顺的老人才会去的地方，大多数老年人更喜欢在家养老或选择社区居家养老。浙江省的一项调查显示，愿意去养老机构养老的老人仅占6%。与此同时，居家养老却是世界各国养老服务发展的主流趋势。美国、荷兰和日本居家养老比例分别为 95%、91.14% 和96.19%。而目前，我国养老服务“福利性事业”和“市场化产业”的边界不清，政府没有明确“兜底”保障的服务对象及相应标准，致使各地较多关注养老服务“福利化”、“公益性”，相对忽视其“产业化”，这表现为大多数地区重视机构养老服务，轻视社区养老服务和居家养老，造成目前我国养老服务供给主要以公办机构养老为主的格局。2013年全国近4万个养老机构中，公办养老机构数约占72%。同时，尽管国家在土地、税收等方面提出了一系列优惠扶持政策，但有关部门认识不到位，加上一些政策可操作性不强，民间资本进入养老服务业的积极性不高，进展缓慢。因此，借助市场化途径，大力推动民办养老机构发展，构筑社会化居家养老和社区养老服务模式，不仅是适应老人及其家庭需求的客观要求，更是我国养老服务产业发展和促进社会稳定的必然选择。

二、市场化养老服务模式探索

（一）居家养老服务

信息化养老模式。克拉玛依、福州等地发挥信息化服务管理平台作用，线上线下结合，整合养老服务资源，拓展养老服务内容，完善养老服务功能，将分散的居家养老服务资源整合成为组织化、实体化的为老服务链。

管家服务养老模式。哈尔滨、大连等地老年服务中心为空巢老人配备“管家” 登门服务，负责老人日常生活照料等，开展生活用品代购配送。

“三级”居家养老社会化服务新模式。克拉玛依市政府建设全市老年活动场所370多个，街道建设居家养老日托中心，社区建居家养老服务站，形成“市、街道和社区三级”居家养老社会化服务新体系，并将公益服务平台进行市场化运营管理。

（二）社区养老服务

日托养老模式。上海、鄂尔多斯等地社区设立托老所、老人日间照料中心等，老人“朝至夕归”， 既得到很好的社区服务照料，又满足了居家需求。

老年专业社区模式。上海亲和源老年公寓提供全方位终生照料服务的高品质、专业化、现代化、多功能的养老生活社区。老人以户为单位入住社区，居家养老温馨舒适和机构养老专业化服务两者兼收；宜老化的建筑设计使得老人活动“无障碍”。

政企合作社区养老服务中心模式。北京市海淀区打破政府部门界限建设社区养老服务中心：街道提供场地；区残联提供康复器材；区民政局政策指导，并为部分失能、困难老人出资购买服务；区卫生局提供社区医院、家庭医生服务；居委会负责社区宣传和监督；市商委资助养老信息系统开发；养老企业提供专业化养老服务。

（三）机构养老服务

小型家庭养老院模式。大连市首创，养老护理员利用自家闲置住房，在照料自家老人同时，招收社区老人养老。床位6—15张，业主与老人同吃住，服务亲情化。

医养结合模式。如护理院，通常是半医疗性质的、比较专业的老人护理康复机构，入住费用比医院低廉。北京医养结合养老机构兼任投资理财顾问，老人将一定金额养老金一次性存入养老机构，入住后无需缴纳养老服务费，离开养老机构时全额取回养老金。

异地互动养老模式。大连市首创，老年人每年可在全国不同城市的“连锁养老机构”中享受养老服务，低成本异地旅游。

生态养老（田园养老、乡村休闲养老）模式。浙江省城仙居连锁项目选址于千岛湖、黄山等秀美风景区，农民将部分富余房屋使用权出租，老人花费5.5万元，可获40平方米套房30年使用权。甲地城仙居房屋某时段使用权可以交换乙地城仙居相等时段使用权，享受乙地免费住宿的旅游。

三、发展原则和目标

我国养老服务产业市场化发展的三项基本原则：一是市场运作，政府引导。充分发挥市场在资源配置中的基础性作用，政府营造平等参与、公平竞争的市场环境，逐步使社会力量成为发展养老服务业的主体。“谁受益、谁买单”，家庭、个人承担应尽责任。二是体制创新，合力推进。加快转变政府职能，创新体制机制，加大政策支持和引导力度，激发各类服务主体活力。商务、民政、发展改革委、财政、卫生、劳动、人行、税务等多部门形成合力，搞好养老服务业涉及的土地、社保、医保、金融、财政税收等政策的衔接。三是试点先行，重点突破。国家选择部分省份开展市场化养老服务试点工作，推动试点地区率先建成功能完善、规模适度、覆盖城乡的养老服务产业化发展模式，形成各具特色的典型经验、先进做法和可持续、可复制的政策措施及体制机制创新成果，继而向全国复制推广。

我国养老服务业市场化发展的近期目标：2014—2016年，国家市场化发展养老服务业试点期，养老服务产业业态初步明晰，产业主管部门明确，行业组织逐步健全，养老服务企业数达10万家以上，从业人员数达300万人以上，养老服务业产值达600亿元以上。

到2020年，全国建成以居家为基础、社区为依托、机构为支撑的，功能完善、规模适度、覆盖城乡的养老服务产业。养老服务企业数达50万家以上，从业人员数达1500万人以上，养老服务业产值达3000亿—5000亿元以上。

四、发展战略路径

（一）探索中国特色养老服务业发展新机制

基于我国未富先老、财力有限的国情，必须找准政府定位，厘清政府与市场的边界，用改革创新的精神加快推动养老服务业市场化发展。在发展布局上，要从偏重发展养老服务事业向偏重养老产业方向转变；在保障对象上，要从单纯保障城镇“三无”和农村五保老年人向为全社会老年人提供养老服务转变；在机构养老上，要从偏重培育非营利性养老机构向偏重营利性养老机构并重发展转变；在服务提供上，要从政府直接办服务向政府重点购买服务转变；在工作推动上，要从单纯培育发展向建管并重转变，深化养老服务管理体制和运行机制改革。

明确养老服务“事业”与“产业”的边界。养老服务事业是社会福利事业的组成部分，是政府责任的体现，依靠财政完成，由民政部门负责；养老服务产业是将原来由政府包办的养老服务事业的部分责任回归市场，依靠社会资金和力量满足老年人对服务的需求，采取市场化手段，由商务部门负责。

优化养老服务管理体制机制。打造公益服务平台和市场化管理平台，政事分开、管办分离，政府保基本、社会增加供给、市场保需求，政府政策扶持、财政补贴、购买服务，养老服务市场采取委托管理、公建民营、民办公助等多种运营形式，建立社会化养老服务体系。

（二）构建中国特色养老服务发展格局

一是养老服务的“福利性事业”与“市场化产业”协调发展格局：政府责无旁贷要推动养老服务事业发展，履行统筹规划、政策引导、资金投入、典型示范、监督管理等职责。公办养老机构重点做好为“三无”老人和失能、半失能等生活困难老年人提供无偿或低收费的供养、护理服务。推进养老服务市场化，要让民间资本成为养老服务市场主角，建成投资主体多元化、运作机制市场化、服务对象公众化、服务内容多样化、服务队伍专业化、服务价格市场化、监督管理规范化的养老服务体系。二是多种养老服务方式并存的市场格局：建立“9073”的养老格局，90%的老人依靠居家养老、7%的老人依靠社区养老、3%的老人依靠机构养老。建成以居家为基础、社区为依托、机构为支撑的养老服务体系。三是多层次养老服务协调发展的格局：以大众化养老服务为主，兼顾发展高档养老服务。

（三）培育社会化养老服务市场主体

着力打造多种所有制并存、大中小企业共生发展的养老服务产业集群。政府通过公建民营、民办公助、项目委托、购买服务和以奖代补等形式，鼓励社会资本参与养老服务。鼓励社会力量举办品牌化、规模化、连锁化的养老机构。重点支持有实力且运作规范的家政服务企业承担居家养老服务。

（四）打造完整的养老服务产业链

保障日常生活服务（老年生活照料、购物、家政、家庭理财等）；提供医疗保健服务（疾病防治、康复护理、心理卫生、健康教育、应急救助、体育健身等）；提供老年文体娱乐服务（精神慰籍、学习娱乐等）；开展法律咨询服务；开发养老服务产品和拓展服务形式（老年宜居住宅，老年理财、信贷、保险等）；拓展养老服务上下游产业（教育培训、物流配送等产业）。

（五）繁荣养老服务消费市场

编制养老服务业发展指导目录。鼓励和引导相关行业积极拓展适合老年人特点的生活照料、文化娱乐、法律援助、老年住宅、老年用品等服务，加强残障老年人专业化服务。政府购买服务实行透明监管，个人消费行为遵循市场机制，保险支付注重产品创新，政策引导社会资助。

（六）放开养老服务业外资准入限制

鼓励境外资本开设养老服务组织和机构。积极借鉴外资养老企业的经验，引入其成熟管理经验和丰富的专业人才。借鉴日本、韩国、英国、美国等发达国家养老服务业发展经验，充分搭建友好交流平台，更好应对老龄化形势。

（七）加强养老服务队伍建设

加强养老服务产业人才培养，特别是职业经理人的培养。引导和整合大专院校，加快培养老年服务管理、医疗保健、护理康复、营养调配、心理咨询等专业人才。研究制定全国居家养老服务培训大纲，选定培训教材，完善培训流程，加强培训管理，培养合格的养老服务人员。要加强管理人员培训，提高企业管理水平。

（八）完善养老服务产业政策

一是完善投融资政策。设立支持养老服务业发展的投资引导基金，发挥杠杆放大效应，撬动更多社会资本。探索老年人住房反向抵押养老保险。二是完善土地和用房供应政策。新建小区按照规划新建一些养老服务设施；在老旧居民区可由政府出资购买部分用房交社区使用；对于社会资本投入养老服务设施建设予以优惠。三是完善税费优惠政策。养老机构用电水气热可按居民生活类价格执行。四是完善补贴支持政策。推行政府、养老服务机构和入住老人按照5∶3∶2的保费比例投保养老机构责任保险，其中政府投入的部分由养老基金中财政资金部分列支。

（九）加强养老服务市场监管

探索建立养老服务业市场化定价机制，规范养老服务收费行为。强化责任追究制度和风险防控制度，保障老年人消费权益。完善统计制度，建立需求评估体系。建立健全行业组织，发挥其在行业自律、监督评估、沟通协调、服务中介、风险分担等方面的作用。量化养老服务业发展目标，建立绩效考核机制。

五、把握试点工作重点

2014年8月，财政部、商务部开展了以市场化方式发展养老服务产业的试点，通过采取中央财政资金引导，地方政府、银行、企业共同出资设立基金平台，按市场化运作的方式，支持发展面向基层大众的养老服务产业。试点地区应锐意改革，大胆创新，探索各具特色的市场化发展养老服务业的新途径。

一是培育养老服务龙头企业。支持大型养老服务企业应用现代科技手段和信息技术，建立服务人员供应保障基地，发展连锁经营，开展国际质量管理体系认证，加强商标、专利注册保护工作，争取上市融资。

二是丰富养老服务内容。保障老年人日常生活服务，提供医疗保健服务，丰富精神生活服务，开展法律咨询、援助服务，开发养老服务产品和拓展服务形式。

三是创新养老服务模式。开展订单服务、限时服务。发展远程医疗保健、养老护理服务。养老服务信息平台功能综合化，提供紧急呼叫、家政预约、健康咨询、物品代购、服务缴费等服务项目。

四是强化养老服务质量。从硬件设施、服务标准、服务功能、软件系统、互联互通等方面制定网点建设标准和从业人员服务标准；加强培训工作并与职业技能鉴定相结合。搞好跟踪回访，加强服务质量监管，切实提高老年人的满意度。