中美地震应急避难场所比较研究＊

李红梅 刘 宁 魏艳旭 王恬恬

1）河北省地震局，石家庄050021

2）河北传媒学院，石家庄050071

（作者电子信箱，李红梅：lhm＠eq－he.ac.cn）

引言

地震应急避难场所可在震时临时安置受灾人员，使震区群众及时避难避险，有效抵御余震危害，是行之有效的非工程性震害防御措施之一。本研究在调研美国地震应急避难场所情况的基础上，从地震应急避难场所的管理主体、分类、配套设施等方面比较与我国的异同，分析美国在地震应急避难场所建设方面的可资借鉴之处，提出对我国地震应急避难场所建设的启示。

1 美国的地震应急避难场所

在美国，应急避难场所建设是各级应急规划的重要组成部分，各种类型、大小的应急避难场所分布在全国各地，在防范飓风、雪暴、火灾、地震、化学污染、恐怖袭击等灾害方面发挥着重要作用［1］。但是，与飓风、火灾等灾害相比，地震属于较小概率灾害，美国很少有地震专用的应急避难场所，多数避难场所是针对风暴等气象灾害而设并兼用作地震应急避难场所。尽管如此，不论应对何种自然灾害，美国各类应急避难场所都是为给灾民提供临时居所而设，其建设、管理、维护和启用都会遵从一些基本规范，从而表现出一些共性特征。因此，本研究将介绍美国应急避难场所建设的共性特征，而不仅仅局限于地震应急避难场所。

1.1 管理

美国应急避难场所相关工作主要在郡、县等地方级层面，主要由当地非政府组织管理，如红十字会，并且和当地政府在规划、基础设施建设方面密切配合，以满足当地需求。如果需要的话，还可以得到州政府乃至联邦政府的支持［2］。

1.1.1 非政府组织

非政府组织，包括红十字会、地方社区、企业、学校、宗教部门等，在提供应急避难服务方面担当重要角色。应急避难场所一般由专业人员负责管理，包括受过良好训练的避难场所管理人员和经验丰富的志愿者，他们一起为受灾者提供儿童和老年人看护、开展娱乐活动、提供精神和情感支持，以及药物、衣物、毛毯和个人卫生用品等服务。

如2006年红十字会宾夕法尼亚分会就启动了一项社区避难场所项目。该项目由红十字会领导，并从美国钢铁基金会获取了8万美元的资金支持。该项目为社区志愿者提供了救灾工具，并提供开放和维护避难场所等相关技能的培训。该项目购置有5辆拖车，每辆都配备有足够为100人提供避难场所需用的设备，可以覆盖5个社区。

1.1.2 政府机构

政府机构，主要是各级应急管理部门，其主要职责是为避难场所的运作和管理提供指导，保证避难场所具有足够大的容量，并且妥善安排相关程序，以确保灾时各机构间密切协作。

联邦政府在应急避难场所管理方面的作用主要表现在两方面：一是通过公共保健、紧急救助、住房、人力资源等服务，为支持创建地方和州级避难场所提供政策、指导和资源［3］；二是当总统宣布有重大灾难发生时，联邦紧急事务管理署通过自身的公共支持项目，为避难场所建设和医疗救护提供资金支持，尤其在某些重大灾难导致避难场所的需求超过了州级承受力时，联邦政府必须做好准备提供支持。

1.2 功能

简言之，美国对应急避难场所的功能定位是提供短期避难场所和满足基本生存需要的服务。具体来说，应急避难场所除用作临时居所之外，还具有多种功能［4］：为家庭成员灾后重新汇合提供场所；获取灾害救助的报名点；获取最新灾情、人员伤亡、应急反应和恢复重建等相关信息的地点；当进入灾后救援和恢复重建阶段时，避难场所为灾民提供满足当前需求的相关服务。

1.3 类型

美国应急避难场多数建在学校、教堂、公共活动中心、军械库等满足特殊建筑需要或其他要求的场所。从其针对的人群来看，主要可分为3类［5］：

（1）普通大众避难所（General Population Shelters）。此类避难所主要考虑满足一般大众的避难需求，多数都经过当地红十字会检测达到一定标准，配备有水、电、食品、洗漱设施等生活必备用品，有至少满足最小需求的管理人员。

（2）特需避难所（Special Needs Shelters）。在考虑到一般大众避难需求的基础上，针对一些有特殊需求的人士，如老年人、残疾人、宠物饲养者等，设置有满足特殊需求的特需避难所。

（3）临时避难所（Shelters of Last Resort）。当遇到大型灾难造成应急避难场所紧张时，可能需要临时增设一些避难所，如临时征用游艇、帐篷、空置建筑物、军营、学生宿舍等。这些避难所通常没有预先配置好的管理人员，也缺乏配套生活设施，只是提供临时躲避场地。

2 中国的地震应急避难场所建设

我国对应急避难场所的建设起步较晚，从2003年起，开始推进地震应急避难场所建设，并于2003年10月建成全国第一个应急避难场所——北京元大都城垣遗址公园应急避难场所。2004年9月国务院下发的《关于加强防震减灾工作的通知》（国发［2004］25号）明确指出，“要结合城市广场、绿地、公园等建设，规划设置必需的应急疏散通道和避险场所，配置必要的避险逃生设施”。按照此要求，中国地震局发布了《关于推进地震应急避难场所的意见》，积极推动省会城市和百万人口以上城市灾害应急避难场所的规划设计，对应急避难场所的规划原则、建设思路、管理要求等提出了建议，并要求各省、自治区、直辖市地震局要加强与各地政府的沟通，先在有条件的城市完成建设试点工作，随后在辖区范围内推进。从此，应急避难场所建设在全国逐步展开。截至2011 年底，全国各地已建成应急避难场所5 771个，总面积36 734多万平方米，预计可容纳人口11 159万人。

尽管如此，我国地震应急避难场所的数量和配套设施仍离现实需求有较大差距。这些避难场所的设施普遍不够完善，饮水、如厕等基本生活服务难以保障。

3 比较

3.1 管理主体

为受灾者提供避难场所是一项复杂的工作，需要各机构间的计划协调、及时部署以及包括非政府组织、私营部门、各级政府在实施阶段的相互配合。在我国，地震应急避难场所平时基本上是由政府机关管理，在震时才会发动和联系社会力量协助提供医疗卫生、心理救援等服务。而美国应急避难场所则无论震时还是平时，都主要由红十字会等非政府组织来管理，各级政府机构包括应急管理部门在内，只是辅助管理，提供业务指导和工作协调［6］。

3.2 分布范围

美国的应急避难场所起步较早，早在2008年，国家避难场所系统的统计数据就显示，美国至少有3 800多个应急避难场所。且这些避难场所多归郡、县等地的基础机构管理，这表明美国应急避难场所的分布较为密集，且无论是在大中型城市，还是在郡县级地区，都有较为广泛的分布［5］。相比而言，我国由于此项工作起步较晚，目前应急避难场所的设置在数量上还远远不能满足需求，与美国相距甚远。且我国相关部门建设应急避难场所的思路是先在大中型城市试点，然后再逐步推广，这造成目前我国应急避难场所在空间上分布不均，集中分布在较为发达的大中型城市，而小城市乃至乡、镇等地区则几乎没有。

3.3 配套设施

美国的应急避难场所十分重视相关配套设置的建设，几乎每个应急避难场所都有经过培训的有经验人员参与管理和维护，相关生活设施包括水、电、卫生、食品等物资配备也比较齐全［7］。在我国，尽管已经出台《地震应急避难场所场址及配套设施（GB 21734—2008）》［8］这一国家标准，提出了较为细化的应急避难场所配套设施建设标准，但由于我国目前应急避难场所建设还正处于推进阶段，很多避难场所的配套设施建设还很不完善，远远不能达到国家要求。但可喜的是，避难场所建设正在逐步规范化，如北京的元大都城垣遗址公园作为我国第一个地震应急避难场所，其各方面配套设施已较为健全，目前可提供11 种应急避险功能，有13种150多块应急避难场所标志和39处避难疏散区，应急供电、供水、物资储备、卫生防疫等设施配备齐全。

4 对我国地震应急避难场所建设的启示

4.1 充分发挥社会力量参与地震应急避难场所的管理和运作

美国应急避难场所的管理以非政府组织为主，像红十字会、宗教组织、企业、学校、社区等社会力量，在确保应急避难场所发挥救灾功能方面起着举足轻重的作用。例如，红十字会协助检查场所设置是否符合救灾标准并提供医疗服务；宗教组织提供人道主义无偿志愿服务；企业等提供资金及设备援助；等等［9］。目前我国应急避难场所的管理主要还是依靠政府部门，并未充分发挥社会力量参与其中，尽管在震时也有红十字会等相关社会团体参与提供服务，但就整体的管理和运作而言仍是辅助性质。建议我国平时在应急避难场所的管理工作中，加强与相关社会团体的沟通联系，听取他们关于此项工作的合理建议，必要时还可联合这些社会团体建立管理委员会，充分发挥其在各自领域的优势和主动提供服务的积极性。

4.2 充分考虑特殊社会群体对地震应急避难场所的需求

特殊群体如少儿、老人、残疾人等，往往较之常人对地震应急避难场所有更多的需求，如需要护理人员、需要无障碍设施、需要准备一些专用药品等。因而，在避难场所建设时，不仅需要考虑一般人的基本生活需求，还应照顾到这些特殊人群的需求。美国的应急避难场所在此方面工作比较细致，建立有针对特殊群体的特需避难场所［1］。我国目前尚没有专门针对特殊社会群体单独设立避难场所，但在国家标准《地震应急避难场所场址及配套设施（GB 21734—2008）》［8］中，已对避难场所的“无障碍设施”建设有明确规定。但在具体实施中仍未对特殊群体的特殊需求做到足够的重视，目前的避难场所多是主要针对普通社会群体的基本生活需要而设，今后需要在服务特殊社会群体方面加强工作。

［1］U.S.Department of Energy.Natural Phenomena Hazards Design and Evaluation Criteria for Department of Energy Facilities.DOE－STD－1020－2002.Washington，DC.January，2002.［2014－08－19］.http：∥energy.gov／sites／prod／files／2013／07／f2／STD－10202002.pdf

［2］The National Governors Association.Governors’s Guide to Mass Evalucation 2014.［2014－08－19］.http：∥www.nga.org／files／live／sites／NGA／files／pdf／GovGuideMassEvacuation.pdf

［3］Federal Emergency Management Agency.Taking Shelter From the Storm：Building a Safe Room Inside Your House.FEMA 320.Second Edition.March，2004.［2014－08－19］.http：∥www.rhinovault.com／fema320.pdf

［4］Federal Emergency Management Agency.Design and Construction Guidance for Community Safe Rooms.FEMA 361，Second Edition.August 2008.［2014－08－19］.http：∥www.fema.gov／media－library－data／20130726－1508－20490－8283／fema＿p＿361.pdf

［5］Federal Emergency Management Agency.Emergency Food ＆Shelter Program.April，2014.［2014－08－19］.http：∥www.fema.gov／media－library－data／1400100226157－9d8929bd1ac8d465c643da765d89020c／Fact%20Sheet－Emerg%20Food%20Shelter%20Prog－April%202014＿clean.pdf

［6］Federal Emergency Management Agency.National Disaster Housing Strategy.Janarary 16，2009.［2014－08－19］.https：∥www.fema.gov／pdf／emergency／disasterhousing／NDHS－core.pdf

［7］Federal Emergency Management Agency.National Shelter System Fact Sheet.May 1，2014.［2014－08－19］.http：∥www.fema.gov／media－library－data／1400184377690－5678e11babf8eadb5ba56e751c975f2f／Fact%20Sheet－National%20Shelter%20System－April%202014.pdf

［8］中华人民共和国国家质量监督检验检疫总局，中国国家标准化管理委员会.GB 21734—2008 地震应急避难场所 场 址及 配 套 设 施.（2008－05－07）［2014－08－19］.http：∥a.9001.net.cn：5533／upload／2009／9／200991764278001.pdf

［9］Federal Emergency Management Agency.Design and Construction Guidance for Community Shelters.FEMA 361.July，2000.［2014－08－19］.http：∥www.rhinovault.com／fema361.htm