图书馆法人治理结构中的公共关系构建

易向军

(安徽省图书馆，合肥 230001)

图书馆法人治理结构中的公共关系构建

易向军

(安徽省图书馆，合肥 230001)

公共图书馆建立法人治理结构包括外部治理结构和内部治理结构两方面，其中由政府、社会(服务对象)、自律组织(行业协会)与图书馆之间形成的相互协调与相互制衡关系，构成了外部治理结构，也就是图书馆法人治理结构中的外部公共关系。构建法人治理结构的核心问题归根到底是要处理好公共图书馆法人与政府的关系问题，以及图书馆理事会与外部相关方的关系问题。

公共图书馆;法人治理结构;公共关系;图书馆管理体制;图书馆法人

十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确提出:“推动公办事业单位与主管部门理顺关系和去行政化，建立事业单位法人治理结构;推动公共图书馆、博物馆、文化馆、科技馆等组建理事会，吸纳有关方面代表、专业人士、各界群众参与管理”。公共图书馆建立法人治理结构包括外部治理结构和内部治理结构两方面，其中外部治理结构是指由政府、社会(服务对象)、自律组织(行业协会)与图书馆之间形成的相互协调与相互制衡关系，而内部治理结构则是指由决策层、执行层和监督层三方面形成的图书馆权力制衡与运行机制。法人治理结构的核心问题在于公共图书馆法人与政府的关系问题，以及图书馆理事会与外部相关方的关系问题。因此，本文阐述的是公共图书馆的外部治理结构问题，即图书馆的公共关系构建问题，这是转变政府职能、落实公共图书馆法人自主权、激发图书馆活力的制度保障。

1 理顺政事关系，落实公共图书馆法人自主权

1.1 当前我国公共图书馆的管理体制

长期以来，我国公共图书馆都是由国家(政府)出资举办，政府对公共图书馆的机构设置、人事管理、经费供给、事业发展等方面行使直接行政控制。从管理体制看，我国的公共图书馆是由国家包办、各行政部门分管、资金由财政供给、事业的发展和运作直接受制于政府部门，是作为政府机关的附属，而不是独立的社会组织机构，政事之间构成了官僚层级结构以及由此形成的单向的权力控制体系。

1.2 公共图书馆建立法人治理结构的基本路径

转变政府职能、建立事业单位法人治理结构是当前我国推进事业单位管理体制创新改革的基本方向。公共图书馆管理体制的创新改革，就是要使图书馆法人治理结构成为国家政治体制和行政体制的一个不可或缺的组成部分，让政府部门切实转变职能，让理事会真正成为决策和管理机构，让图书馆能够充分焕发活力、发挥公益属性。

设置公益性事业单位，是中国的一个独特现象。因此，公共图书馆建立法人治理结构必须在事业单位治理的框架内进行，首先要理顺政府与图书馆的关系，实现政事分开、管办分离，使图书馆成为真正独立的法人。一方面，公共图书馆需要实现法人自主权。这就要求政府转变职能，做到所有权与管理权的真正分离，即建立公共图书馆法人治理结构，由公共图书馆来行使管理权。另一方面，作为全民所有代表的政府需要为公众提供必要的公共物品和公共服务。这就要求公共图书馆必须接受政府的监管，即公共图书馆履行政府委托，提供公共物品和公共服务的职责。

因此，建立和实行法人治理结构并不能取消政府主管部门对公共图书馆的监管，只是将原来的直接、微观管理改为间接、宏观管理，进而落实公共图书馆的法人自主权。

1.3 公共图书馆建立法人治理结构中的政事关系

图书馆法人治理结构作为推进政府转变职能、公共图书馆体制机制创新的重要途径，必须要理顺政事关系，明确相互权责。其中从政府转变职能来说，就是要政府对公共图书馆的管理从直接管理转向间接管理，从微观管理转向宏观管理，从行政管理转向依法管理，保证图书馆的独立法人地位。政府对图书馆的监管可通过多种途径来实现，如任命理事会的理事长和理事人选，批准图书馆的基本制度和重要政策，参与图书馆重大事项的决策与监督等，都可以实现政府的意志。

从公共图书馆体制创新来说，就是要落实理事会作为公共图书馆的决策和监督机构，能够切实负责本单位的发展规划、财务预决算、重大业务等决策事项，按照有关规定履行人事管理方面的职责，并监督本单位的运行。这就要求政府将人事、财务、资产和事权等具体决策权交给理事会，不再干预具体事务，体现公共图书馆独立的法人地位。如可将公共图书馆的财务预决算由二级预算单位转变为一级预算单位，使公共图书馆能够自主行使权利，独立承担民事责任，从而保障公共图书馆灵活处理事务，寻求多元发展机会，适应社会发展需要，满足社会公众需求，不断提升公共服务水平。

2 选任理事长，实现公共图书馆法人治理善治

2.1 理事会是构建法人治理结构的根本标志

根据国务院办公厅《关于建立和完善事业单位法人治理结构的意见》(以下简称《意见》)，理事会作为事业单位的决策和监督机构，依照法律法规、国家有关政策和本单位章程开展工作，接受政府监管和社会监督。因此，在构建图书馆法人治理结构的过程中，组建理事会是实现法人自治的关键和根本标志。图书馆理事会作为公共图书馆法人治理结构的核心，其意义有二:一是由理事会来行使图书馆事务的决策与监督权力，而不是由政府来直接控制图书馆事务;二是由理事会来推动图书馆法人治理结构的实际运行，也就是说图书馆法人治理结构能否实现“善治”目标，主要取决于理事会的决策质量。从这个意义上说，所谓的公共图书馆法人治理结构，其核心要素在于实施理事会决策制度的图书馆管理模式。

2.2 选任理事长是推动理事会良好运作的关键

在组建理事会的过程中，最需要注意的问题是选人问题，即选用什么样的人担任理事会成员。《意见》对选任理事会成员做出了原则性的要求，包括相关方代表的理事组成和产生方式，但对如何选任理事长并没有做出具体规定。作为领导理事会实际运作的理事长，既要对内负责图书馆的决策与运作，也要对外代表图书馆协调各种社会关系，其对推动理事会的良好运作起着非常关键的作用。因此，应该选任热心图书馆事业，能够为图书馆发展勇于献计献策，为人正直自律、学识渊博的社会贤达人士担任图书馆理事会的理事长，以促进和完善法人治理结构的运作。

(1)社会贤达人士担任理事长可以实现管办分离。理事长如果由政府部门委任的代表担任，在实际操作中就会出现一个问题:在一个文化主管部门下会有公共图书馆等多家文化事业单位都要组建理事会，这些机构的举办单位都是政府，政府的主管部门又往往都是一家，这就是说政府主管部门的主管领导需要同时出任众多文化事业单位理事会的理事长。在这种情况下，政府部门代表就很难保证有足够的时间和精力去履行职责，也不能保证正确处理好与理事会之间的关系。理事长由社会贤达人士担任可以落实图书馆独立法人的地位，实现管办分离的委托代理关系，理事会按照章程行使图书馆管理的决策权，同时也接受行政主管部门的监督、考核以及管理，这样就会使所有者与经营者之间形成一个有效的分权制衡机制。

(2)社会贤达人士担任理事长可以实现决策和执行的有效分离。理事会如果由事业单位行政负责人担任，在实际操作中就会出现一个问题:在法人治理结构中会形成决策和执行的集中，不利于明确决策层和管理层的职责权限和运行规则。理事长由社会贤达人士担任既有利于理事会根据公共图书馆的发展目标进行事业规划和重要决策，也有利于推动管理层切实贯彻理事会的各项决策。同时，理事会通过对执行层进行任期目标责任制考核，可以形成图书馆内部决策权和执行权力的相互制衡，从而提高公共文化服务的能力，提升内部运行机制的效率。

2.3 选任理事长是推动图书馆社会化的重要途径

随着市场经济的发展、政府职能的转变和公共文化服务的发展，应改变国家作为公共图书馆单一投资主体的现状，逐步实现公共图书馆投资主体的多元化。寻求资源配置与利用的社会化，要求公共图书馆的理事长不仅要有广泛的社会活动能力，还要具备深厚的专业知识与享誉业界的影响力，才能与社会各界建立广泛的联系，为公共图书馆的发展汲取更多的社会资源。因此，公共图书馆的理事长由社会贤达人士担任，更有利于以社会效益为中心，谋划国家、社会、个人共同建设图书馆事业的投资体制，促使人力、物力资源配置社会化、市场化，从而保障公共图书馆事业的长远发展。

3 组建图书馆行业协会，实行行业自治与自律

3.1 组建图书馆行业协会的意义

行业协会是指由团体会员和个人会员参加的，旨在通过行业管理来实现行业的共同利益和发展目标的一种非营利性的、非政府性的、自律性的社团法人组织。随着经济社会发展形势的变化和政府职能转变步伐的进一步加快，行业协会作为同一行业组织，成为市场经济体制下开展行业服务和协调，实现行业自身管理和约束的重要中介组织，也是切实转变政府管理职能，实现公共图书馆创新发展的重要举措。

为了进一步促进图书馆行业的健康发展，发挥图书馆行业在社会经济协调发展与和谐社会构建中的作用，根据中央关于文化体制改革的精神，可以成立由各级公共图书馆、高等院校图书馆、科研机构图书馆等各类图书馆自愿组成，实行行业服务和自律管理的跨部门、跨系统的非营利图书馆行业协会。目前，我国尚未建立国家层面的图书馆行业管理组织——中国图书馆协会，这也是在我国尚无法真正实施图书馆行业管理的体制性缺陷之一。全国首家图书馆协会——上海市图书馆行业协会已于2005年12月20日宣告成立。

3.2 图书馆行业协会是实行法人治理结构的有效途径

图书馆行业协会通过法律法规授权、政府委托，承担图书馆行业资格认定、专业技术职务资格评审、业务评估工作实施、行业统计、行业调查、发布行业信息、提供公信证明等职责;通过制定图书馆的行业规范，促进行业规范管理;通过与政府、社会、企事业间的联系和协调，谋求图书馆事业的发展。建立图书馆行业协会，实行行业管理，可以实现行业协会统一规划、协调、指导和沟通图书馆行业的活动，促进行业发展，使行业协会对图书馆行业事务具有自主管理权。因此，图书馆行业协会自治可以推动政府职能转变，让政府对图书馆行业事务不直接干预，而是由行业协会与政府之间保持紧密的沟通与合作关系。这为实施法人治理结构，实现行业自治和自律，提供了重要的组织保障和有效途径。

4 健全参与机制，取得第三方机构与服务对象支持

4.1 健全法人治理结构的公共利益代表机制

法人治理结构需要建立科学的公共利益代表机制，如让社区代表、公众代表、职工代表、第三方机构代表等群体进入理事会或监事会机制，这就需要健全理事会或监事会的参与机制，制定严格的选拔、公示和管理制度，使代表具有广泛性。通过吸收图书馆外部人员参加决策和监督，有利于进一步规范图书馆的行为，确保公益目标的实现，并可将原先由政府单方面考核所承担的部分职责和管理任务委托第三方来执行，充公发挥非政府评价在公共服务考核中的作用，这样更容易得到社会公众的信任和支持。同时可以建立公共利益联系机制，参考人大代表提案制度，要求理事定期不定期到图书馆、社会各界去征求意见，畅通信息沟通渠道，以方便全社会全面参与对图书馆事业的监督和管理。

4.2 公开涉及社会公众利益的重要信息

图书馆应当严格按照法律法规和本单位章程的有关规定，真实、完整、及时地公开本单位章程、法人登记事项、主要业务活动情况等应公开的重要信息，接受社会监督。其中涉及社会公众切身利益的重大业务事项，还应按有关规定进行社会公示或者举行听证。社会公众则主要通过图书馆定期公开的财务报表、年度报告等文件，对其工作成效进行监督，并且可通过直接给理事长及其他主要管理人员写信、网络留言等方式行使监督权力。同时，理事会的会议除某些涉及保密事宜的特殊会议之外，社会公众可根据图书馆公布的会议时间及地点，到会议现场参与会议的讨论。

5 健全配套政策法规，推进图书馆法人治理实施

5.1 尽快出台《图书馆法》，保障图书馆法人治理实施

目前，我国仍没有出台《图书馆法》，现行的法律、法规及规章也没有公共图书馆法人治理结构的明确界定，只有中央和地方的政策性规定，这就使得公共图书馆建立健全法人治理结构缺乏有力的法律依据。为此，应尽快出台《图书馆法》，准确界定公共图书馆的功能和性质。明确规定公共图书馆是为了社会公益目的，由政府举办的，依法享有民事权利，独立承担民事责任，自主从事非营利性公共文化服务活动的社会组织;明确界定公共图书馆与政府的关系，并规定政府对提供公共文化应实行管办分离，不再直接干预公共图书馆具体管理活动，政府通过出资人代表而不是政府部门行使所有者职能;明确规定公共图书馆实行法人治理结构，并规定理事会是公共图书馆决策与监督机构，以及理事会的人员组成、互相关系、议事规则、法律地位等;明确规定图书馆协会的职责任务。通过制定完善的《图书馆法》，使公共图书馆实施法人治理结构做到有法可依。

5.2 出台相关配套政策，推进图书馆法人治理结构实施

出台社会保障、收入分配、人事管理、事业资产管理等相关配套政策，也是推进图书馆法人治理实施的重要保障。重点需要明确以下问题:一是人事的管理与权限问题。需要建立充满生机活力、公平公正的人事管理制度，以适应公共图书馆建立法人治理结构、保证管理者用人权的落实。此外，还要完善公共图书馆法定代表人的激励和约束机制，进一步健全社会保障制度，建立公共图书馆职工合理流动的社会保障衔接制度。二是财政的放权和接轨问题。需要建立较为独立的财务预决算体制，以保障理事会进行发展规划、重大业务等问题的决策能够顺利展开。三是事权的下放和行使问题。理事会需要拥有图书馆事业发展的决策权，以推进政事分开、管办分离，落实图书馆法人自主权。

图书馆法人治理结构虽然只是政事改革的一个措施，却关系着政府职能的转变、国家治理理念的创新，因此图书馆法人治理结构的建立需要文化体制改革的整体推进，需要处理好图书馆外部公共关系。只有理顺图书馆与政府部门、社会、自律组织等多方面之间的职责和关系，图书馆法人治理结构才能推进公共图书馆的管理体制改革与创新，落实公共图书馆的法人自主权，提升公共图书馆的文化服务能力。

［1］蒋永福.论公共图书馆法人治理结构［J］.图书馆学研究，2011，(1):40-45.

［2］吴海燕.法人治理结构改革中的政事关系:从官僚层级关系到交易关系［J］.深圳大学学报(人文社会科学版)，2013，30(1):114-119.

［3］李国新.公共图书馆法人治理:结构·现状·问题·前瞻［J］.图书与情报，2014，(2):1-6.

［4］肖容梅.我国公共图书馆法人治理结构建设现状与分析［J］.国家图书馆学刊，2014，(3):22-28.

(责任编辑:王靖雯)

The structure of public relations in library corporate governance

YI Xiang-jun
(Anhui Provincial Library，Hefei 230001，China)

Corporate governance structure in public library consists of two parts，oneis the outer，the other is the inner.The outer governance structure refers to the interacting and coordinating relationships between the library and the government，society(target group)，self-regulating organizations(professional associations，etc).In the final analysis，the core issue comes to correctly handling and maintaining the good relationships among library，government，library board and all units concerned.

public library;corporate governance;public relations

G251

A

1006-1525(2015)06-0005-04

易向军，男，研究馆员，馆长。

2015-07-20