火灾隐患排查整治与消防行政执法的关联

喻卫刚/文

火灾隐患排查整治与消防行政执法的关联

喻卫刚/文

飞机涡轮发动机的发明者、德国人帕布斯·海恩曾从飞机飞行安全事故的角度进行深入剖析后，提出了著名的“海恩法则”，即：安全事故的发生都是安全隐患量的积累，好的技术和严密制度都是靠人来执行。所以，再好的技术再严密的制度都不能替代人的素质和责任感。该法则还阐述了一般意义上的安全事故都是可以预防的这一原理。它给我们的启示是一个重大事故的背后都有先兆和隐患，在处理事故当中必须加大对事故的先兆和隐患的排查，总结出规律加以严格执行，才能把同类的事故消灭在萌芽状态。海恩法则告诉我们一个比例1:29:300，就是每一个重大的安全事故背后有29个造成轻微后果的小安全事故的发生，还有300多个未造成后果的相关联的安全隐患。上海平均每月发生500多起火灾，一年约有6000起，根据海恩法则逻辑推理1:300的关系，那一年全市应该约有180万个火灾隐患。

火灾隐患有一个量的积累到质的飞跃的变化过程，质的变化往往以火灾发生这种形态来表现，并通过火灾和火灾隐患排查整治来消化火灾隐患的积累和存量，又通过新产生的火灾隐患增量叠加原有的火灾隐患存量，在各种因素的作用下产生火灾，从而形成新的循环，这也符合人类能量守衡定律。所以，任何火灾都有事前的预兆、形态的爆发和灾后延续的过程，因此我们必须要认识火灾发生的内在规律，将火灾隐患排查整治与消防行政执法工作相结合。

一、火灾隐患与行政执法的逻辑分析

行政执法中，也有一个比例适当和处罚得当法则，要求消防行政执法应当根据隐患的严重程度和造成的危害后果分别给予不同的处理，体现公平、公正的内在执法准则。对于轻微的隐患要扼杀在萌芽状态，执法可以以现场提示、教育和现场整改为主；对于存在违法行为的一般火灾隐患在责令改正的同时要进行立案处理；对于造成火灾事故的隐患及违法行为，要以“四不放过”的原则进行分析和处理。因此，消防行政执法要落实事前、事中、事后的监管措施，从而达到纠正违法行为和消除火灾隐患的根本目的。

对一般隐患的处罚以及跟踪督办大家都很能理解，但是对于发生火灾后处罚可能就有点疑惑了，总认为人家已经酿成了很大损失，再实施处罚于情于理讲不过去。对火灾的处罚要进行理性分析，火灾发生必然有一个过程和量的积累，另外，火灾发生后若不采取措施还会再次发生同样的火灾。在消防监督执法中，对发现的一般火灾隐患和违法行为进行处罚，但若发生火灾之后不处罚从法理上讲也是行不通的，火灾的发生往往是火灾隐患或违法行为到了最恶劣的程度之后导致形态的变化，若对引发火灾的违法行为不予处罚，而对没有引发火灾的一般隐患处罚，那么于情于理于法更是不符的。在实际执法中，如何使用法律依据、违法案由对发生火灾的单位进行处罚呢？目前现有法律依据仅针对个人，处罚的力度不够。需要强调的是，发生火灾的单位中肯定存在引发火灾的隐患和致灾因素，火灾是该隐患造成的严重后果，应该根据相关规定对存在该火灾隐患的违法行为从重处罚。通过对该火灾的处理，要让单位和社会面起到举一反三的作用，以点带面，形成执法的威慑力、辐射力以及综合效果。

二、火灾隐患监督执法存在的困难分析

（一）有关部门消防安全工作责任落实不到位、不作为，消防部门“保姆式”监管，导致火灾隐患排查整治面不够广、不够深。

尽管相关法律法规及各级政府文件均明确了各相关部门、行业系统的职责，但各部门还一贯地认为消防工作是消防部门的事，对政府下发各类消防工作的文件态度消极，应付了事，有的甚至认为这些工作给他们增加了额外工作量，存在逆反心理，对消防工作的主动性和积极性仍然不高，消防工作由消防部门“唱独角戏”的局面还不同程度地存在。由于消防安全排查整治工作涉及面广、工作量大，仅仅依靠消防部门难以完成，加上过多采用行政干预手段，忽视经济、技术、法律、宣传、信用等措施，导致消防安全排查整治的触及面不够广，效果不够明显。

（二）单位和公民消防安全意识不强导致火灾隐患和消防安全违法行为屡禁屡犯，而行政执法只能针对具体违法行为，无法触及人的意识、单位的软件管理等深层次决定因素。

一方面，多数单位消防安全主体责任不强，消防安全管理能力薄弱，对单位自身存在的火灾隐患不会自查自改，出现火灾隐患或消防安全违法行为屡禁屡犯的现象。有些单位为了减少消防安全经费投入，消防基础安全设施和人员配备不齐，有的甚至在消防行政许可过程中或整改火灾隐患时，通过地方或部队内部的各种关系给监督人员施加压力，给消防安全排查整治工作带来极大的阻力。另一方面，广大民众消防安全意识淡薄，对自身的消防安全违法行为浑然不知，对身边存在的火灾隐患视若无睹，导致消防疏散通道堵塞、常闭式防火门开启等常见问题屡禁不止。全国多起重特大火灾事故分析与其说是灾害，更准确地讲应是人祸，而行政执法只能“就事论事”，针对消防意识淡薄、麻木不仁却“无能为力”。

（三）消防警力不足、消防监督人员错误的观念、运动式执法致使“警力无法跟着警情走”，反而削弱单位、社会的“四个能力”，火灾隐患存量减少有限，新的增量层出不穷。

一方面，警力不足与监管的社会单位过多的矛盾已日益突出，造成对单位的漏管、失控，对责任区情况了解不够、不全，甚至是不了解、不熟悉。另一方面，经济社会的快速发展对消防工作的要求和标准越来越高，工作量越来越大，人少事多的局面难以扭转，身兼数职，超时、超量、超负荷地工作，使得工作质量不高，有限的警力无法放到刀刃上，工作效能偏低。由于近几年出现了不少因消防监督人员监督不到位被追究相关责任的事故案例，导致一些监督人员检查注重量，不注重质；只整改难度轻的，疑难杂症绕着走，以避免惹祸上身，导致火灾隐患排查不全面、不彻底。另外，一个现象值得重视，近几年的专项行动的开展，强力整治火灾隐患，让许多社会单位产生了依赖政府、消防部门心理，而我们在监督执法过程中又只注重表象的火灾隐患整治，不注重指导、培育社会单位“四个能力”建设，不注重发挥社会力量参与消防工作的积极性，使得消防行政执法陷入越是加大执法力度，社会单位火灾隐患自排自整的能力越低的尴尬境地。

三、强化消防行政执法，完善火灾隐患排查整治

“政府统一领导，部门依法监管，单位全面负责，公民积极参与”是法定的科学消防安全责任体系，只有将消防工作社会化，让全社会共同参与防控火灾事故，构建“政府、部门、单位、公民”四位一体的格局，才能确保火灾形势稳定。

（一）强化联合监督执法力度。首先，要推动部门开展系统、行业内部消防安全隐患排查整治工作，提高所辖单位消防安全管理能力。其次，要建立完善联合监管机制，充分利用抄告、联动等机制来带动行业系统对消防工作的重视。建设、规划、房管、工商、消防等部门要建立建设工程消防监督联合管理制度，完善信息沟通协调机制，从源头上严把建设工程消防行政许可关；安监、工商、文化、治安、消防、电力等部门要建立消防安全联合执法制度，组织开展联合检查，对排查出的火灾隐患以联合执法的形式给予严厉整治;工商、质监、消防等部门要建立、完善消防产品联合执法和信息公告制度，从生产、销售、使用领域共同围剿消防产品违法行为。通过健全消防工作部门信息沟通和联合执法机制，形成部门协同、责任共担的沟通协调机制和督导推进的强大合力。再次，要强化基层管理组织消防工作力量。充分发挥基层派出所、乡镇安办等基层组织点多、线长、面广的优势，在开展治安巡逻和安全检查等工作的同时，对辖区内的小歌舞厅、小网吧等公共娱乐场所、小旅馆、小洗浴场所、私营企业、小作坊、三合一场所、九小场所等的消防安全进行全面的火灾隐患检查，努力消除火灾隐患。

（二）注重执法过程的完整。一是执法过程中对被检查单位开具的法律文书一定要全面、准确，要涵盖立案、调查、强制措施、告知、听证、决定、送达、执行整改过程，并要强化执法后的督查、结果分析、案卷归档工作；二是对动态火灾隐患或违法行为可以进行循环执法，防止执法对象存有“以罚代改”的侥幸，降低火灾隐患量的积累；三是对一些难以整改的火灾隐患和违法行为，危害公共安全的，应及时报告当地政府，或抄告相关职能部门，督促落实整改，并进行跟踪问效。

（三）注重执法质量的提升。一是办案人员对案件定性、执法程序等方面存在疑惑或违法事实、情节与拟作出的处罚决定差别较大时，应提请进行集体讨论，记录在案，并存档；二是强化证据的固定，尽可能通过采样、录音、摄像、拍照等多种证据方式充分反映火灾隐患或违法行为的具体情形和细节，询问笔录要围绕违法事实的时间、地点、具体情节、动机、危害后果等方面展开，并注重逻辑关系紧密关联，对火灾隐患违法行为、动机、目的、手段及相关联的人事物、自由裁量的情形进行固定，还应告知违法嫌疑人火灾的危险性以及违法行为火灾隐患与火灾的关联性，与当事人沟通，要求当事人继续做好整改火灾隐患和其他消防工作，使其在接受处罚时要受到教育；三是法核人员要对整个案件内容是否详实准确、描述是否全面详尽、用语是否规范扼要、记录是否客观公正进行严格把关，尤其是要对本区内的量罚幅度做到基本统一，对监督员承办的不同案件质量做到基本稳定（法治的一个最大的要求是“同样的案件同等对待”）。

（四）注重执法处罚与隐患整治的关联。消防执法的落脚点和处罚点是围绕着火灾防控开展的，一是要加大对火灾形势的研判，大视野、多角度、深层次发现问题，找出火灾隐患，提取证据，锁定事实；二是消防行政执法要紧紧围绕火灾隐患来开展，不能以处罚案卷数量及处罚金额作为执法的动机和动力；三是要深入对火灾规律进行研究，围绕万人火灾发生率、万人火灾伤亡率找准火灾隐患排查整治重点，对发生的火灾，要利用个案，举一反三，将执法工作延伸到整个辖区，进行全面监管，做好火灾预防工作。

(本文作者为上海公安消防总队奉贤支队副支队长。)