论行政规范性文件的监督途径

武　芳

(1.华东政法大学 研究生教育院，上海 200042； 2.武汉市政府法制研究中心，湖北 武汉 430014)

论行政规范性文件的监督途径

武芳1，2

(1.华东政法大学 研究生教育院，上海 200042； 2.武汉市政府法制研究中心，湖北 武汉 430014)

在肯定行政规范性文件存在必要性的同时，对其实施监督具有重要意义。行政规范性文件的内部监督途径是来自于行政系统内实施的监督，外部监督途径是来自于其他国家机关、公民、法人和其他组织实施的监督。我国要建立的行政规范性文件监督体系应当是内、外部监督系统自身运行良好，能发挥各自优势，同时各种监督途径之间又能衔接通畅，弥补各自不足，充分发挥人大监督、行政监督、司法监督和社会监督的监督合力和实效的、科学有效的监督体系。行政规范性文件监督体系可以从制定或者修改有关行政规范性文件监督的法律及其解释、法规、规章和司法解释予以完善。

行政规范性文件；内部监督；外部监督；监督体系；立法完善

第十二届全国人民代表大会常务委员会(以下将“人民代表大会”简称为“人大”，将“常务委员会”简称为“常委会”)第十一次会议通过了《全国人民代表大会常务委员会关于修改〈中华人民共和国行政诉讼法〉的决定》，对自1990年10月1日起已施行24年的现行的《中华人民共和国行政诉讼法》(以下简称《行政诉讼法》)进行了首次修改。其中确立的行政规范性文件附带审查制度是一项全新的制度，赋予了人民法院对于行政规范性文件的司法审查权，强化了人民法院对于行政权力的司法监督职责，是对现行《行政诉讼法》的重大突破，将对我国现有的行政规范性文件监督体系产生重大积极的影响。党的第十八届中央委员会第四次全体会议通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》(以下简称《决定》)中指出，应当“加强备案审查制度和能力建设，把所有规范性文件纳入备案审查范围，依法撤销和纠正违宪违法的规范性文件”，同时指出，应当“强化对行政权力的制约和监督。加强党内监督、人大监督、民主监督、行政监督、司法监督、审计监督、社会监督、舆论监督制度建设，努力形成科学有效的权力运行制约和监督体系，增强监督合力和实效”。《行政诉讼法》修改后，我国行政规范性文件的监督途径包括哪些，其运行过程中存在哪些问题，以及如何从立法上予以完善？本文拟对上述问题进行初步探讨，以期对完善行政规范性文件监督体系，加强对行政权力的制约监督有所裨益。

一、行政规范性文件的概念和对其实施监督的意义

现行的和修改后的《行政诉讼法》中均使用了“规范性文件”的表述。修改后的《行政诉讼法》确立的规范性文件附带审查制度，将国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件确定为适用对象，不含规章。本文使用了“行政规范性文件”的表述，但无论从学界理论研究角度，还是从立法语言文字角度，抑或从政府法制、司法审判工作实践来看，学界和有关国家机关之间并未就此概念形成共识。有学者总结出在理论上有“规范职员。

性文件”、“行政规范性文件”、“其他规范性文件”等名称，立法上有“行政措施”、“决定”、“命令”、“其他规范性文件”、“规定”等名称，“这既给理论研究带来了困难，也有碍于人们之间的沟通和交流”。[1]596本文暂不对行政规范性文件这一概念的含义、特征、范围等内容进行探讨，所称行政规范性文件主要是指行政机关制定的规范性文件，与修改后的《行政诉讼法》相关规定并不冲突。目前，我国现行法律、法规并未对行政规范性文件的含义作出规定。但有学者对行政规范性文件的含义进行了界定，认为“是指行政机关及被授权组织为实施法律和执行政策，在法定权限内制定的除行政法规和规章以外的决定、命令等普遍性行为规则的总称”。[2]由于对行政规范性文件实施监督的目的主要在于监督其制定机关对于行政权力的行使是否合法和适当，因此，了解行政系统内对于行政规范性文件这一概念的认识具有较强的现实意义。目前，已有部分规章对其适用的行政规范性文件的含义作了规定。*如《武汉市行政规范性文件管理规定》(武汉市人民政府令第175号)第二条规定：本规定所称规范性文件，是指政府及其职能部门和法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织，依据法定职权制定的对公民、法人和其他组织具有普遍约束力的文件。又如《农业部规范性文件管理规定》(农业部令2012年第1号)第二条规定：本规定所称规范性文件，是指农业部在履行职责中，为执行法律、行政法规、规章和国务院文件所制定的，直接涉及公民、法人和其他组织的权利、义务，具有普遍约束力并可以反复适用的文件。在政府法制实践工作中，一般认为行政规范性文件是指有制定权的行政主体为执行法律、法规、规章和政策，依据法定职权制定的，涉及公民、法人和其他组织权利、义务，在一定期限内可以反复适用，具有普遍约束力的文件，但不包括规章。

现实生活中，行政机关基于行政管理的需要，制定了数量众多的除行政法规、规章以外的规范性文件。“整整一个时代，规则制定都处于爆炸状态。这种趋势的不可阻挡现已被大家普遍接受，规则制定已被视为现代官僚社会的一个基本特征”。[3]行政规范性文件是行政机关实施法律、法规、规章和国家政策，依据法定职责开展行政管理活动，从制度上制约规范行政权力行使的重要方式。“要求行政政策必须在一个规则之中固定化”，“可能会促进行政机关作出更为谨慎的决定，并有利于公众的和立法的监督”。[4]然而，“行政规范的大量存在可以有效遏制具体行政行为的随意性”，但“行政规范本身的随意性却得以泛滥”。[1]630行政机关制定的规范性文件存在的主要问题包括：制定主体比较混乱、程序缺乏规则、依据不够正当、内容违法较多和越权情况严重。*参见《江凌同志在全国地方规范性文件备案审查示范点工作座谈会结束时的讲话》，http://www.nmfzb.gov.cn/information/fzb5/msg554728390.html。正是行政机关不注重行政规范性文件管理，随意制发涉及行政管理的文件，导致出现饱受社会公众诟病的“红头文件”“乱”和“滥”的现象，*行政法学专家、北京大学教授姜明安认为，规范性文件最为突出的就是“乱”、“滥”二字，制定主体乱、调整范围乱、制定程序乱，总之围绕滥用行政权力打转。具体表现在设定公民义务或剥夺公民权利无依据；擅自设定行政处罚内容或自行规定罚没款的收缴方式；擅自设定行政审批事项或增设审批环节、条件；文件制定不符合技术规范；强调行政管理相对人的义务多，规定管理机关责任和制约的措施少这5大问题上。参见李立：《中国“红头文件”为何不再漫天飞》，http://www.legaldaily.com.cn/zffz/content/2007-11/05/content_732396.htm。侵害了公民、法人和其他组织的合法权益。中国人大网上公布的《关于〈中华人民共和国行政诉讼法修正案(草案)〉的说明》中也指出：“实践中有些具体行政行为侵犯公民、法人或者其他组织的合法权益，是地方政府及其部门制定的规范性文件中越权错位等规定造成的。”[5]

行政规范性文件是行政机关实施法律、法规、规章和国家政策，正确行使公权力，履行行政管理职能的重要途径，也是社会公众了解行政机关开展各项具体行政管理活动的主要途径，事关公民、法人和其他组织的切身利益。因此，在充分肯定行政规范性文件存在必要性的同时，为防止红头文件“乱”和“滥”现象的发生，必须对行政规范性文件从制定到实施的全过程实施管理和监督。及时发现和纠正行政规范性文件中出现的违反宪法、法律、法规、规章的内容，从源头上规范行政管理活动的执行依据，强化对行政权力的监督制约，能够预防和减少不适当甚至违法行政规范性文件侵害行政相对人合法权益的现象发生。这对维护社会主义法制统一，促进依法行政，加强法治政府建设，有效维护公民、法人和其他组织合法权益具有重要意义，也是贯彻实施《决定》的基本要求。

二、行政规范性文件内部监督途径

以监督主体的不同作为划分标准，可以将行政规范性文件的监督分为内部监督和外部监督。其中，行政机关在行政系统内对行政规范性文件实施的监督被称为内部监督。主要包括两个方面：一方面来自制定机关的自我监督，主要侧重于对行政规范性文件制定过程的监督；另一方面则来自于行政系统内部的层级监督，主要依据为我国宪法第八十九条、第一百零八条和《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》(以下简称《组织法》)第五十九条等规定。*宪法第八十九条规定国务院行使的职权包括：改变或者撤销各部、各委员会发布的不适当的命令、指示和规章；改变或者撤销地方各级国家行政机关的不适当的决定和命令。第一百零八条规定：县级以上的地方各级人民政府领导所属各工作部门和下级人民政府的工作，有权改变或者撤销所属各工作部门和下级人民政府的不适当的决定。《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第五十九条规定：县级以上的地方各级人民政府行使的职权包括改变或者撤销所属各工作部门的不适当的命令、指示和下级人民政府的不适当的决定、命令。这种层级监督既包括一级政府对其所属部门制定的行政规范性文件实施的监督，也包括上一级人民政府通过备案审查和行政复议中的附带审查等方式，对下一级人民政府制定的行政规范性文件实施的监督。

对行政规范性文件实施内部监督能有效发挥行政机关实施行政管理活动的专业优势，充分体现行政系统内部自上而下推进行政管理的高效率，并可通过系统内建立的监督检查、受理行政规范性文件合法性审查要求或者建议、行政复议审查等纠错机制来纠正不适当甚至违法的行政规范性文件，对于遏制行政规范性文件的“乱”、“滥”现象有积极的促进作用。目前，行政规范性文件管理已成为政府法制工作的重要内容，“政府法制监督的本质就是在行政系统内部将合法性的问题专门组织起来，以使合法性原则得到专门化、系统化、制度化”[6]。我国行政规范性文件管理的发展历程最早可追溯到1987年，当时主要侧重于建立备案审查制度。“黑龙江、吉林等少数省级人民政府也参照法规规章的备案制度，对本级政府所属工作部门和地市级人民政府制定的规范性文件提出了报送省级人民政府备案的要求，最早在省级政府层面上建立了规范性文件备案制度。”[7]截至目前，大多数具有地方政府规章制定权限的省、市级人民政府都制定出台了有关行政规范性文件管理的地方政府规章。经过各级人民政府近30年的努力，我国行政规范性文件管理领域取得了较大成效，一些地方已经初步形成省、市、县、乡“四级政府、三级备案”的框架，形成了县级以上地方各级人民政府对其所属部门和下级人民政府的行政规范性文件实施备案监督的机制。[8]并逐步建立健全了行政规范性文件的立项、起草、审查、决定、公布等制定程序和备案审查、受理审查要求或者建议、解释、定期清理、统计通报、监督检查、有效期、实施后评估等管理制度，发挥了行政规范性文件保障法制统一、实现政令畅通、优化规则质量、完善内部监督、维护公民和组织的正当权益等作用*文中主要论及的是法规规章和规范性文件备案审查发挥的作用，笔者认为作者归纳的上述方面的作用也同样适用于目前我国整个行政规范性文件管理制度发挥的作用，因此未作特别区分。参见曹康泰主编：《政府法制建设三十年的回顾与展望》，中国法制出版社2008年，第178-179页。。

三、行政规范性文件外部监督途径

行政规范性文件的外部监督主要来自其他国家机关、公民、法人和其他组织对于行政规范性文件实施的监督，一般基于履行国家机关职责和维护公民、法人和其他组织合法权益的需要，并不对行政规范性文件实施具体管理。

1.国家权力机关及其常设机关的监督。根据宪法的规定，国家权力机关及其常设机关包括作为最高国家权力机关的全国人大，其常设机关是全国人大常委会，和作为地方国家权力机关的地方各级人大，其中只有县级以上的地方各级人大才设立常委会。国家权力机关及其常设机关对行政规范性文件实施监督的依据主要为宪法第六十七条、第一百零四条和《组织法》第八条、第四十四条的规定，*宪法第六十七条规定：全国人民代表大会常务委员会行使的职权包括撤销国务院制定的同宪法、法律相抵触的行政法规、决定和命令。第一百零四条规定：县级以上的地方各级人民代表大会常务委员会撤销本级人民政府的不适当的决定和命令。《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第八条规定：县级以上的地方各级人民代表大会行使的职权包括撤销本级人民政府的不适当的决定和命令。第四十四条规定：县级以上的地方各级人民代表大会常务委员会行使的职权包括撤销本级人民政府的不适当的决定和命令。目前主要由各级人大常委会具体承担行政规范性文件的监督审查职责。根据宪法有关规定，各级人大常委会所进行的监督总的来说是两种：一是工作监督，一是法律监督。法律监督是指通过对规范性文件的备案审查，维护社会主义法制的统一，这是人大常委会监督工作的主要内容。[9]各级人大常委会对于行政规范性文件的监督主要侧重于发挥其法律监督职责。

从人大对规范性文件进行备案审查工作的角度看，宪法和法律规定的有关规范性文件可以分为要求备案和不要求备案两类，国务院的决定、命令没有纳入备案审查范围。[10]89-90截至目前，大多数省级人大常委会根据《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》(以下简称《监督法》)第二十九条的授权，*《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》第二十九条规定：县级以上地方各级人民代表大会常务委员会审查、撤销下一级人民代表大会及其常务委员会作出的不适当的决议、决定和本级人民政府发布的不适当的决定、命令的程序，由省、自治区、直辖市的人民代表大会常务委员会参照立法法的有关规定，作出具体规定。针对县级以上人民政府制定的行政规范性文件，制定了对其进行备案审查的地方性法规，这些地方性法规主要从备案审查机构、备案范围、备案时限、备案工作机构、备案审查程序、审查标准、审查处理、公布等方面对行政规范性文件备案审查进行了规定，主要采取的是行政规范性文件公布后要求其接受备案审查的事后监督模式，部分地方性法规也对可以主动审查的情形作了规定。*如《安徽省各级人民代表大会常务委员会实行规范性文件备案审查的规定》第十一条对可以进行主动审查的规范性文件范围作了规定。由于国家权力机关及其常设机关对于政府部门制定的行政规范性文件是否应当进行监督，我国现行法律并没有作出明确规定，其合法性和合理性尚存在争议。我国宪法未明确规定全国人大及其常委会对国务院部门制定的行政规范性文件应当进行监督，但《中华人民共和国全国人民代表大会组织法》第三十七条的规定*《中华人民共和国全国人民代表大会组织法》第三十七条规定：各专门委员会的工作包括审议全国人民代表大会常务委员会交付的被认为同宪法、法律相抵触的国务院的行政法规、决定和命令，国务院各部、各委员会的命令、指示和规章。表明全国人大常委会可以对国务院部门制定的行政规范性文件进行监督。目前，只有少数地方性法规将地方政府部门制定的规范性文件纳入了应接受相应地方人大常委会备案审查的规范性文件范围。*如《福建省各级人民代表大会常务委员会规范性文件备案审查规定》第三条将经县级以上地方人民政府批准以政府组成部门、办事机构、直属机构名义发布的文件纳入所适用的规范性文件范围。又如《上海市人民代表大会常务委员会关于规范性文件备案审查的规定》第三条将本市地方性法规授权市人民政府及其相关工作部门制定的与本市地方性法规相配套的规范性文件纳入所适用的规范性文件范围。

同时，大部分地方性法规还规定县级以上人民政府、人民法院、人民检察院可以向有权对行政规范性文件进行备案审查的本级人大常委会提出审查要求，下一级地方人大常委会可以向有权对行政规范性文件进行备案审查的上一级人大常委会提出审查要求，其他国家机关、社会团体、企业事业组织以及公民可以向有权对行政规范性文件进行备案审查的人大常委会提出审查建议，部分地方性法规对相关处理程序作了具体规定。*如《湖北省各级人民代表大会常务委员会规范性文件备案审查工作条例》第十九条的规定。又如《山东省各级人民代表大会常务委员会规范性文件备案审查规定》第八条、第九条的规定。由于规定篇幅较长，此处不赘述。

2.国家审判机关的监督。行政机关制定的数量众多的作为行政管理依据的行政规范性文件，必然会对行政相对人的权利义务造成影响，其中不适当甚至违法的行政规范性文件会对行政相对人的合法权益造成损害。因此，“法院在行政诉讼中审查具体行政行为的合法性时，不能不涉及作为具体行政行为依据的抽象行政行为，这是行政诉讼运行的必然规律”。[11]然而“法院对抽象行政行为进行审查后作出的判决，其影响十分复杂，将会面对不同利益主体的不同的主张和诉求，构成巨大的社会压力，必然造成人民法院的畏难、犹疑，裁判效果难以预期”[12]。在现行行政诉讼制度下，即《行政诉讼法》未作修改前，在行政审判工作中，为在个案公正和规避社会风险之间寻求平衡，根据相关司法解释和司法文件的规定以及行政审判经验，法官对于行政审判中出现的行政规范性文件主要采取了选择性引用、说理式评述、发出司法建议等方式进行处理。人民法院通过提出审查要求的方式启动地方人大常委会对不合法行政规范性文件进行审查监督的情形并不常见。

修改后的《行政诉讼法》第五十三条规定：公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查。同时，第六十四条规定：人民法院在审理行政案件中，经审查认为本法第五十三条规定的规范性文件不合法的，不作为认定行政行为合法的依据，并向制定机关提出处理建议。修改后的《行政诉讼法》确立了行政规范性文件附带审查制度，从国家立法层面确认了人民法院对行政规范性文件的司法审查权和处分权，赋予人民法院可以对行政规范性文件行使真正意义上的司法权。“真正意义上的司法权应当包括对于其他规范性文件的处分权、形成权，即经过合法性审查认为存在违法、无效、失效、不合理、不适当的，可以判决撤销、变更或者通过法定程序由有权机关废止或者修订。”[13]该制度的确立创设了行政规范性文件的司法监督途径，将对促进依法行政，监督制约行政权力，切实维护行政相对人的合法权益起到积极的推动作用。

3.国家法律监督机关的监督。根据我国宪法规定，人民检察院是国家的法律监督机关。其对于行政规范性文件的监督较之人民法院，因为不直接开展行政审判活动，面对的问题较少，并不是一种常见的监督途径。最高人民检察院制定的司法解释及其他司法文件中关于人民检察院如何对行政规范性文件进行监督的规定较少。如前文所述，部分有关行政规范性文件备案监督的地方性法规规定人民检察院有权向进行备案审查的地方人大常委会提出审查要求。此外，少数有关行政规范性文件监督管理的地方政府规章也直接规定人民检察院有权向行政规范性文件的制定机关、备案审查机关或者政府法制机构等提出行政规范性文件审查建议或者要求。*如《济南市规范性文件管理规定》第三十二条规定国家机关、社会团体、企业事业组织、公民认为规范性文件与法律、法规、规章或者上级规范性文件相抵触的，可以提出书面意见。这里的规范性文件包括政府及其部门制定的规范性文件。由此可见，目前人民检察院只是具有有限的要求对不合法行政规范性文件进行审查的启动权。其中，地方性法规主要针对地方人民政府制定的行政规范性文件，地方政府规章既涉及地方人民政府制定的行政规范性文件，也涉及地方政府部门制定的行政规范性文件。而人民检察院对于国务院各部门制定的行政规范性文件如何进行监督，目前部门规章中并无明确规定。值得注意的是，修改后的《行政诉讼法》第九十三条，强化人民检察院对人民法院审判工作的检察监督，这种监督应当包括对人民法院在审判工作中是否对行政规范性文件依法进行合法性审查的监督。

4.公民、法人和其他组织的监督。宪法第四十一条对公民的监督权作了规定，公民有向国家机关提出批评、建议、申诉、控告或者检举的权利。公民、法人和其他组织对于行政规范性文件的监督主要基于公众参与行政决策和维护自身合法权益的需要。根据我国法律、法规、规章的规定，公民、法人和其他组织可以通过以下途径对行政规范性文件进行监督：

(1)根据有关行政规范性文件管理的规章规定，通过多种方式参与制定行政规范性文件。“将公众参与引入行政过程，分享对行政决策的影响力，已经成为增强行政决策合法性的重要机制”。[14]公民、法人和其他组织可以向行政规范性文件的制定机关提出立项建议，在制定机关向社会公众征求行政规范性文件草案意见时，按照要求通过多种方式表达自己的意见。既可通过参加座谈会、论证会、听证会等形式在行政规范性文件起草制定阶段提出意见，也可直接、主动向制定机关提出起草建议。

(2)根据有关行政规范性文件监管的地方政府规章的规定，对于已公布的行政规范性文件，公民、法人和其他组织认为不符合相关规定的，有权向行政规范性文件的制定机关、备案审查机关或者政府法制机构等提出审查建议或者要求。

(3)根据有关行政规范性文件审查监督的地方性法规规定，公民、法人和其他组织认为行政规范性文件不符合相关规定的，可以向有权进行备案审查的地方人大常委会提出审查建议。

(4)根据《中华人民共和国行政复议法》(以下简称《行政复议法》)第七条和《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十六条的规定*《中华人民共和国行政复议法》第七条规定：公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为所依据的下列规定不合法，在对具体行政行为申请行政复议时，可以一并向行政复议机关提出对该规定的审查申请：(一)国务院部门的规定；(二)县级以上地方各级人民政府及其工作部门的规定；(三)乡、镇人民政府的规定。《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十六条规定：依照行政复议法第七条的规定，申请人认为具体行政行为所依据的规定不合法的，可以在对具体行政行为申请行政复议的同时一并提出对该规定的审查申请；申请人在对具体行政行为提出行政复议申请时尚不知道该具体行政行为所依据的规定的，可以在行政复议机关作出行政复议决定前向行政复议机关提出对该规定的审查申请。，公民、法人或者其他组织申请行政复议时，有权向行政复议机关提出对具体行政行为所依据的行政规范性文件的审查申请。在对具体行政行为提出行政复议申请时尚不知道该行政规范性文件的，有权在行政复议机关作出行政复议决定前向其提出对该行政规范性文件的审查申请。

(5)根据修改后的《行政诉讼法》规定，对于作为行政行为依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的行政规范性文件，公民、法人或者其他组织认为不合法的，在提起诉讼时有权请求对该行政规范性文件进行审查。

四、当前行政规范性文件监督体系存在的问题

从前文所述的行政规范性文件监督途径中可以看出，当前，我国行政规范性文件监督体系主要发挥的是由宪法和法律确定的人大及其常委会对政府，政府对其所属部门和下一级政府的监督职责。新的《行政诉讼法》施行后，将增加人民法院的司法监督职责。在这个监督体系中，根据现行法律、法规和规章的规定，可以对行政规范性文件行使完整意义上的处分权，即可以按照相关程序依法对不合法行政规范性文件进行审查并予以改变(修改或者废止)或者撤销的国家机关，主要集中在人大及其常委会、行政规范性文件的制定机关和有层级监督职责的上一级行政机关；其他国家机关、公民、法人和其他组织只具有有限的要求有权机关对不合法行政规范性文件进行处理的启动权。现有的行政规范性文件监督体系虽然发挥了一定的监督功效，但并未彻底遏制行政规范性文件的“乱”、“滥”现象。造成这种现状的主要原因在于既有的行政规范性文件监督途径在运行过程中还存在较多问题，主要表现在：

在行政规范性文件内部监督方面，建立“五级政府，四级监督”工作体制，实现对规章和规范性文件在内的抽象行政行为全面监督的工作目标，是国务院法制办根据国务院《纲要》规定确立的备案审查工作的方向和目标。*参见《江凌同志在全国地方规范性文件备案审查示范点工作座谈会结束时的讲话》，http://www.hami.gov.cn/10051/10051/00009/2007/44315.htm。“五级政府、四级监督”的备案工作体制，即“从国务院到县级以上地方人民政府，有权对所属部门和下级行政机关的规范性文件实施备案监督”。*参见李立：《五级政府四级监督——我国“红头文件“备案审查新体系呼之欲出》，http://www.legaldaily.com.cn/bm/content/2003-08/27/content_44950.htm。目前，国务院部门和省级人民政府制定的行政规范性文件还未纳入行政规范性文件备案审查的范围。同时，由行政机关主导的基于行政自制的行政规范性文件监管制度，因缺少中立性，并不能据此完全预防、制止因权力过分集中导致的行政权力滥用现象。其他国家机关、公民、法人和其他组织要求或者建议行政机关启动行政规范性文件纠错程序时，部分行政机关过多从维护部门利益或者试图继续维持既有的行政管理秩序考虑，不愿轻易改变(修改或者废止)或者撤销不适当甚至违法的行政规范性文件。而在行政规范性文件公布后的备案审查监督中，由于备案审查属于事后监督模式，是否属于行政规范性文件的判断权首先由制定机关掌握，以其是否决定报送审查为备案前提，因此，制定机关为逃避审查而不按照规定对行政规范性文件进行报备的现象时有发生。

在行政规范性文件的外部监督方面，“地方性法规对备案审查的规范性文件的范围的规定差别较大，各地不统一，也存在较大争议”。“一些地方将监督法没有规定的文件作为备案审查的对象”，包括“将地方政府办公厅(室)制定的文件纳入备案范围”，“将地方政府组成部门制定的文件纳入备案范围”等，[10]92-93其合法性和合理性都是值得探讨的问题。此外，县级以上的地方各级人民政府发布的决定和命令是否等同于行政规范性文件，乡、镇人民政府制定的行政规范性文件是否应纳入备案审查范围等问题都需要予以解决。而地方人大常委会在行政规范性文件备案监督工作中存在的备案审查流于形式、基本无撤销现象，监督力度不强、备案审查情况不按要求公开等现象一直饱受争议。公民、法人和其他组织在现实生活中对行政规范性文件实施监督的效果较差，其合法权益得不到有效保障也是不容忽视的问题。

此外，尽管新《行政诉讼法》确立的行政规范性文件附带审查制度改变了既有的人民法院对行政规范性文件进行合法性审查无法可依的现状，并明确不合法行政规范性文件的处理方式为向制定机关提出处理建议，对完善既有行政规范性文件监督体系，增强监督合力有重大意义，但由于处理建议较有可能以司法建议形式提出，而新《行政诉讼法》并未对有关司法建议的规定作修改，现行《行政诉讼法》“对司法建议的效力规定得比较模糊，‘建议’意味浓厚，法律文书意味淡薄”，“被建议机关对人民法院的建议经常不予反馈，导致司法建议处于虚置和空转的状态”。[15]如果不建立配套的不合法行政规范性文件处理程序规定，修改后的《行政诉讼法》施行后，也可能面临司法建议容易处于虚置和空转状态这一难题。

五、完善行政规范性文件监督体系的立法建议

我国要建立的行政规范性文件监督体系应当是内、外部监督系统自身运行良好，能发挥各自优势，同时各种监督途径之间又能衔接通畅，弥补各自不足，充分发挥人大监督、行政监督、司法监督和社会监督的监督合力和实效的、科学有效的监督体系，为依法撤销和纠正违宪违法的行政规范性文件提供法制保障。完善该监督体系是一个极为复杂的过程，既涉及立法上的完善，也涉及具体监管制度的执行。由于健全行政规范性文件监督体系的相关制度是确保监督措施取得实效的前提，且《行政诉讼法》的修改已为完善行政规范性文件监督体系起到了重要的立法推动作用，因此，本文仅就如何完善行政规范性文件监督体系的相关制度提出一些不成熟的立法建议。

首先，在完善行政规范性文件内部监督方面，应当逐步健全“五级政府，四级监督”的行政系统内部监督体系，将国务院部门和省级人民政府制定的行政规范性文件纳入备案监督范围之内。当前，规章关于行政规范性文件监管制度的规定大体上已较为成熟，可以为国家层面的立法提供经验，政府法制实务界已有观点认为“有必要制定规范性文件备案审查条例，并在全国加强规范性文件的事前事后审查，切实扼杀红头文件对依法行政的消解作用”。[16]因此，在完善行政规范性文件内部监督方面，建议在国家立法层面制定行政法规对行政系统内的行政规范性文件监管制度作出统一规定，明确行政规范性文件的含义、特征、范围、制定主体、制定权限，细化制定、备案审查和纠错程序规定，并对定期清理、监督检查、有效期、实施后评估等制度进行规定，消除行政系统内不同行政机关在行政规范性文件监管工作中存在的差异性认识，强化监管力度和实效。此外，《行政复议法》的修改已纳入十二届全国人大常委会立法规划中条件比较成熟、任期内拟提请审议的法律草案的第一类项目(参见《十二届全国人大常委会立法规划(共68件)》，载《 人民日报 》2013年10月31日第16 版)。如何修改完善其中有关行政规范性文件附带审查制度，与《行政诉讼法》相关规定顺利衔接，也是需要解决的问题。

其次，在加强人大及其常委会对行政规范性文件监督方面，应通过立法重点解决需备案审查行政规范性文件的含义和范围、撤销不适当甚至违法行政规范性文件的程序、公开备案审查情况等问题。可以通过修改《监督法》中有关规范性文件备案审查规定的内容，也可以通过建立健全各级人大及其常委会有关行政规范性文件备案监督的工作规则制度予以完善。

再次，在加强行政规范性文件司法监督方面，应当结合《行政诉讼法》的修改，为行政规范性文件附带审查制度的顺利实施制定配套的法律及其解释或者司法解释，对审查标准、程序、不合法行政规范性文件处理程序、司法建议反馈程序等作出规定，防止其空置和虚化。当前，较为紧迫的是最高人民法院应当根据修改后的《行政诉讼法》相关规定对《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》进行修改。

最后，也是最为重要的是要加强监督合力，注重内、外部监督途径之间的衔接，统一我国法律、法规和规章之间有关行政规范性文件监督管理的规定，逐渐消除不同国家机关之间对于行政规范性文件含义、范围认识上的差异，通过完善行政规范性文件监督体系，为维护公民、法人和其他组织合法权益提供多重保障。

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On the Way to Supervise Administrative Regulatory Documents

Wu Fang1,2

(1.GraduateSchool,EastChinaUniversityofPoliticalScienceandLaw,Shanghai, 200042,China；2.LegalityResearchCenterofWuhanMunicipalPeoplesGovernment,Hubei,Wuhan430014,China)

It is necessary for the existence of administrative regulatory documents, and it is of significance to supervise them. The internal supervision of administrative regulatory documents is the self-supervision in the administrative system itself. The ways of external supervision mainly come from the supervision of other state organs, citizens, legal representatives or other organizations. The supervision system of administrative regulatory documents in China should be based on the super operation of the internal and external supervision system which can give full play to one’ s advantages and cover the shortages through good connections in different supervision ways. This scientific and efficient supervision system should bring into full play the join forces of supervision by the people’ s congress and its standing committee, administrative supervision, judicial supervision and social supervision. This supervision system should be improved by enacting or amending laws, legal interpretations, regulations, rules and judicial interpretations.

administrative regulatory documents; internal supervision; external supervision; supervision system; improvement by legislation

(责任编辑：张晓军)

2014-11-17

华东政法大学研究生教育院优秀学位论文培育项目(20131009)

武芳(1980-)，女，湖北武汉人，华东政法大学研究生教育院博士研究生，武汉市政府法制研究中心

D035

A

2095-4824(2015)01-0096-08