农村“互助幸福院”可持续发展研究

□文/刘亚丽　周梦冉

（河北行政学院河北·石家庄）

农村“互助幸福院”可持续发展研究

□文/刘亚丽周梦冉

（河北行政学院河北·石家庄）

［提要］“互助幸福院”在解决农村养老问题方面呈现极大优势，但在推行过程中却面临难以持续发展的困局，资金保障不足、法律法规缺位、服务内容单一等是表面的障碍因素，根源在于“互助幸福院”的定位不清和政府推行方式的强制。本文对此提出相应建议。

农村；互助幸福院；可持续发展

收录日期：2015年10月8日

我国65%以上的老年人生活在农村，农村留守老人已近5，000万，占农村老年人口的37%，农村老年人失能率超过20%。随着工业化、城镇化和农业现代化快速推进，农村传统养老模式面临严重冲击，农村公共养老体系建设尚处于起步阶段，敬老院、光荣院主要面向五保户和军烈属，社会养老机构因价格不菲让不少家庭望而却步，如何破解农村养老困局成为一个社会难题。

邯郸市肥乡县前屯村从2008年开始，创造性地建立了农村互助幸福院，开辟了一条符合农村实际、具有当地特色的低成本养老之路。民政部李立国对这一模式极为肯定，认为“邯郸肥乡之光有可能亮遍全国”。河北省将这种模式确定为农村养老“幸福工程”，从2011年3月开始向全省推广，并确立了“十二五”末全省实现农村互助幸福院基本覆盖的目标。但在推行过程中发现，虽然互助幸福院的覆盖率越来越高，但运行并不理想，相当部分的幸福院存在着徒有其表、重建轻管、甚至无人入住的现象。毋庸置疑互助幸福院有其优势所在，但“星星之火”为何出了肥乡就无法成“燎原之势”？农村互助幸福院的可持续发展之路遇到了哪些障碍，如何进一步完善，本文将对此进行探讨。

一、农村“互助幸福院”的特点和优势

农村互助幸福院是介于社会化养老和家庭养老之间的一种新型养老模式，它以“村级主办、互助服务、群众参与、政府支持”为原则，以“集体建院、集中居住、自我保障、互助服务”为模式，离家不离村、离亲不离情，帮助老人实现低成本的“抱团养老”。

与其他养老方式相比，互助幸福院的优势比较明显：一是“群众住得起”，老年人入住幸福院，只需从家中带米面油，幸福院免费提供水、电、暖等设备，降低了老人的养老成本；二是“村集体办得起”，幸福院主要利用村集体闲置住房或场所改建而成，投资较小，大多数村集体能够承受运行成本；三是“政府支持得起”，县财政除在互助幸福院建设资金上给予一定支持外，给老年人每人每年350元生活补贴，全年开支不到200万元，现有财力能够支撑。这三点优势体现了农村互助幸福院的强大生命力，以较低的成本保障了基本的农村养老需求，也正因为如此，该模式受到政府的大力推崇，不仅河北省政府在极力推广，2011年之后全国12个省（自治区）、31个市、93个县3，600多人曾先后来肥乡县调研学习。

二、农村“互助幸福院”可持续发展的瓶颈

农村互助幸福院虽然有较强的优势，但正如上文所说，在推行过程中并未呈现持续发展的良好势头，一些研究者对此有所关注，认为制约瓶颈集中在以下几个方面：

第一，资金保障不足，影响长远发展。目前互助幸福院的建设及运行资金主要来源于村集体经济，国家层面的支持还未出台，省市政府的财政支持只是发挥辅助作用，而社会力量对农村老年人的养老问题关注度较低，提供乏力。随着老年人数增加，互助养老需求增大，还需要更多资金支持，而注资主体的不稳定性必然会影响互助幸福院的可持续发展。

第二，法律法规缺位，存在风险隐患。目前尚没有针对农村互助幸福院的法律法规，相关责任划分、后果承担并不明确，如互助幸福院发生意外的责任问题。目前对此的解决办法是，老人入院前需签订协议，同意由老人和其子女完全承担意外伤害的责任。在实际操作中，对于能够明确责任的意外问题自然可依据协议自行解决，但对于责任主体不明确的伤害如何认定则是难题。责任风险的存在，一定程度上会打击村集体推行互助院的积极性。

第三，服务内容单一，无法满足多样化需求。目前农村互助幸福院建设还处于粗放型扩张状态，重点是基础设施建设，还顾不上多元化的安排；只是关注了农村老人简单的生活照料需求，对精神生活和心理问题的关注还处于空白状态。老人难以在更广泛的领域内获取更多帮助，满意度上的边际效益会逐渐降低，失去对互助幸福院的关注和兴趣，而一旦失去群众基础，其生命力自然难以持久。

另外，还有一些研究者从互助养老良性循环隐忧、社会认同度不够、群众参与不足等方面探究阻碍农村互助幸福院可持续发展的因素。笔者认为这些固然是制约瓶颈，但更偏向于表征，其根本问题在于互助幸福院的定位不清和政府推行方式的强制。

首先，关于定位问题，互助幸福院是仅满足基本养老需求的低成本的过渡型养老机构？还是承担更多功能的规范性制度化养老机构？在早期的互助幸福院建设中，肥乡一直主张因陋就简、因地制宜，在简陋的条件下将老人集中起来，以此适应集体收入薄弱、没能力建设更好养老场所的农村现实。在此理念指导下，肥乡的互助幸福院发展很快，且运行良好，村集体投资和政府的财政支持能够满足幸福院的成本支出，可以称得上是“群众住得起、村集体办得起、政府支持得起”的养老模式。但在后期推行中，政府、学者和媒体都希望赋予互助幸福院更多的功能，但这种定位的转变并未得到制度层面的跟进，也就是说幸福院承担了更多，但政策方面并未给予相应支持，由此产生了资金短缺、法律缺位和服务内容单一等一系列问题。因此，当务之急是对互助幸福院进行定位，由定位决定相应的政策制度安排，其他问题才能迎刃而解。

其次，关于政府强制推行问题，互助幸福院虽产生于乡村的自发实践，但推广的主导者是具有压力型特征的政府，河北省要求2015年实现幸福互助院全覆盖，并将此列入地方干部政绩考核指标体系，实行一票否决制。这种来自上级的强制性供给模式令人潜意识认为，发展农村互助幸福院是绝对正确的，是所有农村养老迫切需要的，但实际证明，农村养老的具体情况千差万别，在一些可就地解决就业的地区，比如廊坊，留守老人和空巢老人较少，互助养老的需求很低，若为完成指标任务而建设幸福院，只会造成建设数字不断飙升，而没有形成实际的养老供给。由此，互助幸福院的存在必要性会让人质疑，更难谈可持续发展。

三、农村“互助幸福院”可持续发展建议

为了促进农村互助幸福院可持续发展，提出以下建议：

第一，以农民养老需求为导向，构建服务型政府。在目前阶段，并不是每个农村都需要互助幸福院，农民需要什么样的养老模式，他们最有发言权。在推行幸福院之前，政府需要先进行调研，了解农民实际养老需求，同时必须改变压力型体制，更新政府行政理念，建设服务型政府，因地制宜发展幸福互助院。

第二，明确定位，制定相应政策支持体系。现在各地互助幸福院“村级主办、互助服务、群众参与、政府支持”的工作原则，有必要调整为“政府支持、村级主办、互助服务、群众参与”。各级政府应该发挥指导农村互助幸福院发展建设的作用，制定相应的政策，规范农村互助养老的发展模式，在服务资源、资金和制度供给上有所作为，从而形成一个正常有序、可持续发展的长效机制。

第三，开拓多元筹资渠道，促进可持续运转。为互助幸福院设立专项资金，并列入政府年度预算，形成财政、民政和乡镇等多部门、多层次投入机制。争取企事业单位的资金扶持，引导慈善基金和社会捐助，多元化拓展资金来源渠道。

第四，加快法规建设，促进互助幸福院规范化。国家应明确农村互助幸福院相关立法，依法确立互助幸福院养老模式在国家社会经济生活中的地位，制定互助养老的日常活动管理制度，规范互助养老合同条款，丰富互助养老合同纠纷的解决方式，以此推动农村互助幸福院养老模式的前行，保障老年人养老的基本权益。

主要参考文献：

［1］赵志强.农村互助养老模式的发展困境与策略［J］.河北大学学报（哲学社会科学版），2015.1.

［2］刘芳.互助养老——农村留守老人养老的新路径［J］.天中学刊，2014.4.

［3］孟令君等.中国农村互助养老实践与政策创新［J］.社会福利，2014.

C913.7

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本文为2015年全国行政学院科研合作基金课题（课题编号：15HZKT023）研究成果之一