对破解农村宅基地退出难题的思考

□文/魏晓华

（重庆工商大学融智学院 重庆）

据有关资料显示，重庆市到2020年城镇化率要提高到63%（据统计，2012年底重庆市城镇化率为56.98%），主城区常住人口将达1，200万人（据有关统计，截至2010年，重庆主城区人口为730万人）。其中，渝东北生态涵养发展区，要通过引导人口相对聚集和超载人口梯度转移，引导转移人口130万人，常住人口减少700万人，确保50%以上森林覆盖率；渝东南生态发展区，通过引导人口聚集和有序梯度转移，引导转移人口80万人，常住人口减少200万人，森林覆盖率达到50%以上。从以上规划中我们可以看到，到2020年重庆市的人口城镇化率要大幅提高，生态涵养区和发展区的森林覆盖率要大幅提高，这都需要大量农村人口转户或集中居住，并将宅基地进行有质量的退出和复垦来实现。然而，重庆市在农村宅基地退出工作中却碰到了较大的困难。

一、重庆农村宅基地退出的困惑

（一）户籍制度改革中宅基地退出少，转户人员结构背离改革初衷。重庆市自2010年8月启动涉及1，000万农村人口的户籍改革以来，据官方统计，截至2011年6月，已有170余万农村居民转为市民，但据重庆市国土局统计，截至5月底，却只有132户、278人转为城镇居民后自愿申请退出宅基地，退出面积仅为31.24亩，占总转移人口的0.16‰。也就是说，只有极少数农村居民在农转非后愿意退出自家宅基地。此外，重庆前期户改存在一个突出的矛盾是，退地及农转城人员中来自远郊区县的居多。据官方统计，在重庆170万转城人员中，主城占14%，远郊区县占18%，乡镇占68%。由于户改的主要对象是在主城工作、经商的农民工及新生代，但现在只占了1/3，转户农民多数属于乡镇就地转户，这会导致乡镇财政压力过度增加，户籍改革专户人员结构背离了改革初衷。

（二）地票交易没能很好地激起农户参与宅基地退出的意愿。重庆市作为城乡统筹综改示范区，在整个大重庆区域实行城乡的土地增减挂钩，所以偏远地区的宅基地退出指标可以作为城市的建设用地指标。为了促进农户退出不需要的宅基地，缓解城市的用地紧张，并使农户在退地后能得到较好的经济收益，重庆市设计了一套针对退地农户的系统的交易制度，即地票交易制度，退地人员通过将宅基地复垦，从而获得地票，将该地票用于市场交易，以交易价格对退地和复垦人员进行补偿。即便是这样，重庆市的农村宅基地退出依然很少。

针对农户参与宅基地退出的意愿不高、参与程度偏低的问题，黄贻芳等多位学者收集了农户的实地调查数据，通过建立模型进行了分析。分析认为，农户拥有的宅基地数量、农户对宅基地政策的了解程度和对退地收益的认知等多因素影响了农户退地的积极性。除了农户的这些原因以外，其他非农户原因恐怕也很重要，特别是地票制度本身的完善与否问题。

自2008年12月4日以来，重庆地票交易促进了重庆农村土地使用权的流转，促进了城乡一体化，增加了农民的土地收益，对新农村建设和耕地的保护起到了一定的作用，但是地票交易也面临着诸多的制约瓶颈。据有关调查和研究显示，重庆市地票交易面临的制约瓶颈主要是退出宅基地复垦的落实问题、复垦宅基地的溢价分配问题，以及地票持有者的权利保护问题。其中，后两者涉及到地票的供需两方，直接影响到地票交易市场，影响到农户以地票交易为平台参与宅基地退出的意愿和地票交易这条宅基地退出渠道的有效性。当前存在的主要问题是:

1、复垦宅基地的溢价分配问题。对于复垦宅基地的溢价分配，《重庆市农村土地交易所管理暂行办法》是这样规定的:先支付复垦成本，然后支付给农村集体类组织类似于土地出让金的价款，再支付给区县政府耕地保护基金，最后剩下的才归属于退地农户。由此可见，农户在参与宅基地的退出中，实际得到的利益很少，这样的溢价分配制度大大降低了农户以地票交易为平台参与宅基地退出的意愿。

2、地票持有者权利保护问题。《暂行办法》只赋予了地票持有者选择地块的权利，没有给予土地使用权出让时的优先权，地票持有者是与其他竞争者平等的参与土地的招拍挂的。此外，在参与出让土地的招拍挂中，地票持有者如果拍到该地块使用权，地票的价格便计入招拍挂价格中。如果拍不到地块，政府则从拍卖价中扣除地票价格，返还给地票持有人，但是只返还本金，利息损失的风险由地票持有人承担。可见，尽管地票被称之为“买地VIP卡”，但实际其并不具有“优先权”的意义，参与地票买卖的企业因而积极性并不高。地票的需求不旺，供给自然也最终不会旺盛，这也会从另一方面间接降低农户通过地票交易平台参与宅基地退出的意愿。

从以上问题可以看出，户籍制度改革在解决转户数量上有一定的成果，但转户结构偏离改革初衷，在宅基地退出问题上更是收效甚微。当前的地票交易制度，由于没能切实保护好退地农户的利益，致使农户通过地票交易平台参与退地的意愿不高；由于没能使地票持有者的权利得到保护，致使地票需求方参与积极性不高。因此，应用地票交易激起农户参与宅基地退出的意愿，还需要进行更进一步的改革。

任何问题的解决，都不是靠单一的设计某个制度就可以一劳永逸的，必须多方位配合，多角度考虑。对于农村宅基地退出的问题，在持续进行户籍改革和地票交易制度改革下，需要设计其他更多的策略来助推农村宅基地的退出。

二、以“对多占宅基地实施有偿使用”来破解农村宅基地退出难题

（一）农村宅基地当前占用状况。中国科学院地理科学与资源研究所2012年3月发布的一份报告称，农村宅基地废弃等因素造成的村庄土地闲置面积达到1亿多亩，占全国总耕地1/18，目前中国农村宅基地15%是闲置的，浙江省部分农村宅基地闲置率甚至高达60%。另据国土资源部调查显示，农村闲置宅基地、空置住宅占地、村内空闲地距城市越远空置率越高。此外，据一些地方的调查，北京市郊区某镇农民户均宅基地1.2亩、1.15个宅院，占地超标59%；湖南20%～25%的村民一户多宅，90%的村民住宅超过省定住宅用地标准；山东省2005～2012年，农村人口减少507万人，但农村居住用地却增加270万亩，人均居住用地从199平方米增至249平方米；重庆市1997～2013年，农村户籍人口减少434万人，人均村庄建设用地从149平方米增至176平方米；广东省2000～2012年间，城镇化率上升了20.9%，农村居民点建设用地却以每年1.9%的速度增长。

（二）农村宅基地多占现象原因分析。笔者通过对农村的观察走访认为造成农村宅基地普遍超标多占的现象主要是由以下原因引起的:

1、较长时期以来，大批农民工有的奔走于城乡之间，用打工积蓄在农村盖房，建新却不拆旧；有的虽举家进城，却没有放弃农村宅基地，致使农村宅基地一户多宅、面积超标、人减地增和闲置现象普遍存在。

2、我国规定允许农村宅基地在农村集体成员之间流转。农户由于另建新宅或者搬迁进城，往往会将旧宅转让他人，致使购房者宅基地使用面积超标，这种现象在一些农村集中居住村庄比较明显。村民通过购买他人旧宅来扩大自己的宅基地使用面积，即便宅基地使用面积超标，也不会受到任何惩罚，也不需要得到基层政府的批复和同意，这使得农户间宅基地的流转成为农户扩大其宅基地使用面积的主要途径之一。

3、基层地方政府对宅基地的用地批复申请没有严格执行标准，存在随意或者讲关系现象。

4、农村乱搭乱建现象严重。村民可以随意将自己的房前屋后的承包地圈起来，修上围墙，建鸡舍鸭棚，养羊养牛等，或者修晒坝，而无需通过基层政府同意，也不需要缴纳任何费用。基层政府也没有下到农村进行调查，制止该类乱建乱搭现象。在无人监督检查、无人过问管理的情况下，大量的宅基地被随意地占用了。

总之，造成农村宅基地多占现象的原因，一方面是因为农民因无需支付多占宅基地的使用成本而对宅基地有过多的需求，他们通过多种方式多占宅基地；另一方面是基层政府对村民宅基地的申请和使用疏于严格管理。对宅基地的用地申请批复不严格，对相关政策的执行不到位，对宅基地的多占乱像不调查、不制止，更没有有效措施加以防控，这是政策和基层执行力的双重缺失。

（三）解决宅基地退出难题，从解决农户多占宅基地现象入手。从上述宅基地的占用状况可以看出，我国农村村民宅基地占用超标现象是普遍的和严重的，宅基地的使用也是粗放的，这必然不符合我国经济发展对土地的需求和利用方式，特别是在我国人多地少的情况下，在我国新型城镇化进程中建设用地资源稀缺的情况下，这种多占宅基地的现象一定要得到制止。因此，解决宅基地的退出问题，我们应首先从解决闲置、空置等多占用宅基地的现象入手。宅基地是国家给予农村人口的一项居住福利，无偿给农户使用，但是这个福利是有标准的。针对各地方情况不同，全国各地制定了不同的宅基地使用标准。如果严格按照标准给农户使用宅基地，那么我们的宅基地占用面积将会比目前减少很多。李克强说，要保证全国人民有所居。把那些多占的宅基地面积退出来用于满足其他地方的建设用地需求，一方面退地农民的居所没有遭到破坏，有保证；另一方面还能让更多的人有所居。从这个角度讲，通过解决农户多占宅基地问题来解决宅基地退出难题，是一件为全社会造福的事情，有很好的现实意义。

（四）以“对多占宅基地实施有偿使用”来破解宅基地退出难题。管理学原理告诉我们，任何有效的管理都应该是赏罚分明的。如果只对好的行为进行奖励，对违规行为不加以惩罚，那么当违规可以带来比获得奖励更大的好处时，人们就会更多的选择违规，这不利于对违规行为的控制；相反，如果只有惩罚，没有奖励，那么就不利于人们做出更好的表现。根据这样的理论，我们在处理农村宅基地的退出问题上，一方面我们应建立健全地票交易制度，让退地农户真正得到满意的退地收益，保护退地农户利益；另一方面我们应该从政策层面针对农户多占宅基地无需支付成本的心理加以约束，对超标占用宅基地农户通过征收使用费等方式进行惩罚，从而在一定程度上控制村民任意多占宅基地现象。

此外，技术经济学的原理也告诉我们，当我们要做出一项投资决策时，我们会考虑投资及运营成本与未来的收益孰高来进行决策。当投资及运营成本高于未来的收益时，便不会进行该项投资；相反，当未来的收益大于投资及运营成本时，则会决定做该项投资。将该理论用于农户对宅基地的使用上，对农户多占的宅基地征收使用费，则会促使农户对多占宅基地进行理性思考，将占用宅基地的花费与宅基地的获益和产出进行对比，如此一来，一些闲置的多占的宅基地将会首先退出，一户多宅现象有望消灭；一些乱建乱搭的不产生多少经济效益的宅基地的占用也会大大减少和退出；一些贪大贪多的购置农房的行为也会大大减少，农房在农户间的流转和交易将回归理性。另一方面农户将多占的宅基地退出复垦，达标后可以获得较高的地票流转收益，这样双管齐下，农户会做出退出多占宅基地的经济性选择。

（五）“对多占宅基地实施有偿使用”的建议

1、宅基地是我国农村人口的居住用地，确保全国人民有所居是改革的最终目标，所以在对多占宅基地实施有偿使用之前，一定要根据各地特点，重新科学核定农村宅基地的用地标准，使给农户的宅基地用地面积标准确实能满足农户的正常生产需求，确保农户的正当用地权利和利益。

2、改革退地收益的分配模式，让农户能享受到更多的退地收益，激发农户参与退出多占宅基地的积极性。

3、各地农村要做好政策宣传讲解工作，不但要宣讲对多占宅基地的有偿使用，还要宣讲获取退地收益的办法，使广大农户了解政策实施的目的和意义，从一定程度上制止新的多占宅基地现象的发生。

4、按照多步骤，稳步推进的办法，首先从清理闲置宅基地入手，再对超标准农户按照超出程度进行使用费的征收。建议先在一些省份进行试点，积累经验再向全国推广。

5、建议制定累计有偿使用费率制度，将超标准按严重程度划分不同的档次，每个档次适用不同的使用费费率，对超标较轻的，从轻征收使用费，对超标严重的，从重征收。

6、严格监管政策的制定和执行，严防政府有关部门和有关人员利用该政策徇私舞弊、滥用职权，确保农户的正当权利和利益不受损害，确保农村的和谐与安定。

三、总结

重庆市的城镇化目标需要大量农户的转移搬迁和宅基地的退出复垦才能实现，本文通过分析重庆市在农户宅基地退出工作上面临的实际状况和难题，比对农村农户占用宅基地普遍超标的现状，发现要解决农村宅基地的退出问题，必须先从解决多占宅基地问题入手。通过运用管理学和技术经济学的理论，分析认为对农户多占的宅基地实施有偿使用能够促使农户退出多占的宅基地。研究还认为，在城乡土地施行增减挂钩的情形下，配合地票制度改革，还可以促进农户对多占宅基地进行有质量的复垦，在保证宅基地退出质量的同时，还能为农户增加收益，这也可以促进农户将多占宅基地退出。

［1］重庆市五大功能区定位大扫描.重庆市政府网，2013.9.16.

［2］重庆户改试验“宅基地退出”.21世纪网——21世纪经济报道，2011.6.15.

［3］黄贻芳.农户参与宅基地退出的影响因素分析——以重庆市梁平县为例.华中农业大学学报（社会科学版），2013.3.

［4］重庆模式:地票制度.豆瓣社区，2013.9.17.

［5］郑淯心.宅基地退出试点全国悄然推开.经济观察网-经济观察报，2015.1.31.

［6］韩启德.探索进城落户农民宅基地有偿退出机制.人民网——人民论坛，2015.2.16.