土地财政的经济影响与转型路径分析

赵 珂

(福建师范大学经济学院，福建 福州 350108)

土地财政的经济影响与转型路径分析

赵 珂

(福建师范大学经济学院，福建 福州 350108)

分税制改革以来，土地财政模式缓解了地方政府的财政压力，增加了政府对基础设施建设的投资，在我国经济发展中发挥了积极作用。土地财政作为地方政府在特定经济发展背景下的一种选择，具有合理性，但也存在负面影响。从经济增长和经济结构两方面入手分析可知，土地财政可以在短期内促进经济增长，长期内对经济增长的影响具有不确定性，且对经济结构存在扭曲效应，具有不可持续性。因此，土地财政必须从具体政策和配套措施方面转型。

土地财政；经济增长；经济结构；转型路径

1994年实行分税制改革以来，中央和地方的财政收支状况有了明显的变化，中央财政收入占国家财政总收入的比重增加，但中央财政支出占国家财政总支出的比重降低；相反，地方政府财政收入占比减少，财政支出占比增加。中央和地方财政收入不平衡的状况使得地方政府开始寻找新的财税增长点，土地出让收入等收益在地方政府财政收入中所占的比重越来越大，由此引发了土地财政问题。

土地财政是指地方政府的财政收入越来越依赖土地出让收入及相关税费的一种财政模式，这并不单单是一个财政问题，它反映的是在经济高速增长，城镇化进程不断加快的过程中，土地所带来的收益如何在政府、房地产开发商和失地农民等各个经济主体间进行分配、各方之间如何进行博弈以及由此带来的种种经济社会问题。1994年至今，我国经济保持高度增长，房地产等产业保持良好的增长状态，更出现了财政收入增速超过GDP增长速度的状况。然而，高增长的背后也隐藏了一定的隐患。土地相关收入占地方财政收入比重的日益加大导致我国地方政府财政收入结构脆弱，房价增长过快，经济结构失衡；土地衍生问题如土地腐败、土地违法案件增多，耕地流失严重等[1]。这些问题虽然没有反应在GDP中，甚至被隐匿在经济快速增长的表象中，但长远来看，土地财政的负面影响将随着GDP和财政收入的快速增长累积，阻碍整个国民经济体系的健康发展。因此，土地财政模式具有不可持续性，必须转型。

一、 现阶段我国土地财政的构成与特征

(一)土地财政的构成

张晓洁(2004)认为，土地税收和非税收收入、隐形财政收入共同构成了土地财政收入[2]；张双长、李稻葵(2010)从狭义和广义两个层面来认识土地财政，狭义的土地财政单指地方政府作为政府财政收入重要补充来源的土地出让金收入，广义的土地财政指地方政府通过土地和房地产业所征收和获取的一切收入[3]。本文对土地财政的界定采用程瑶(2009)指出的，土地财政是“地方政府利用土地所有权和管理权获取收益进行的财政收支活动和利益分配关系”[4]，故土地财政收入不仅包括政府作为土地管理者依法强制征收、作为公共服务财力来源之一的土地有偿使用收入，还包括政府在代理行使土地所有权过程中所形成的各项权益性收入，即土地相关税收收入、土地相关其它收入。

1.土地有偿使用收入

我国土地实行公有制，土地所有权归国家所有，政府的土地有偿使用收入为政府出让土地使用权所得，本质上为地租性收入。就城镇土地而言，现阶段我国住宅用地、工业用地、商业用地这三类土地的出让使用年限分别为70年、50年和40年。从理论上来讲，土地出让收入应该等于今后若干年土地出让收入的现值之和，但是在实际操作中，土地出让金是由地方政府根据土地供给情况，通过“招拍挂”的市场方式和划拨出让、协议出让的非市场方式来实现的。在现行的“一次性收取，当期使用”运作机制情况下，由于缺乏土地出让收入的代际公平安排，地方政府“杀鸡取卵”式的冲动卖地行为盛行。国土资源部2014年4月公布的数据显示，在2013年国有建设用地73.05万公顷的供应总量中，“招拍挂”方式出让的房地产用地占27.8%，划拨形式出让的基础设施用地占43.4%，协议出让的工矿仓储用地约占28.8%①。由于划拨和协议出让土地的交易过程不透明，其收入规模的透明性要弱于“招拍挂”方式。

2.土地相关税收收入

土地相关税收收入指的是在土地转让和使用过程中需要给政府缴纳的税费，主要包括城镇土地使用税、耕地占用税、土地增值税、房产税和契税五个税种以及建筑业营业税和房地产业营业税两个涉及营业税的税目。这些税种在分税制改革后主要归地方政府所有，其中营业税是地方税收收入占比最大的一项，其他五种税种占比相对较小。

3.土地相关其他收入

主要有两类。第一，中央和地方政府批准的行政事业性收费和政府基金项目收费，如土地复垦费、土地登记费、征地管理费、耕地开垦费、新增城镇建设用地有偿使用费、土地出让业务费等；第二，土地相关出租、转让等过程的经营服务性收费，如监理费、测绘费、咨询费等。

(二)现阶段我国土地财政的特征

1.土地财政规模呈快速扩张趋势

一般来说，土地财政规模包括土地财政收入规模和土地规模两个方面。对于土地财政收入规模，根据前述土地财政构成，鉴于数据的可获得性，本文用土地出让收入和契税、房产税、土地增值税、耕地占用税和城镇土地使用税五种税收对地方政府土地财政的规模进行估算。如表1所示，自2007年以来，地方政府土地财政收入规模除2008年和2012年出现短暂下跌外，整体呈快速增长趋势。对于土地财政涉及的土地规模，本文选取土地出让面积作为代表。如表2所示，2002-2009年的土地出让面积波动较大，2004、2005年出让面积呈下降趋势，在2006年出让面积突然上升后又有小幅下降趋势，但是每一次下降趋势后的上升都会超过下降前的水平，所以土地财政的土地规模整体上还是呈上升趋势的。

表1 2007-2012地方本级土地财政收入及其构成(亿元)

数据来源：根据《中国统计年鉴》、《中国国土资源年鉴》和《中国财政年鉴》整理计算得到

表2 土地出让招拍挂比例及相应的收入占比

数据来源：根据2002-2013中国国土资源公报相关数据整理得

2.土地出让收入是土地财政的主体

由表1可以看出，土地出让收入是土地财政的主体。2007-2012年，土地出让收入在地方土地财政收入中一直占很高比重，2007年甚至达到了81.26%，随后虽然有小幅下降，但2012年土地出让收入占比仍然达到了73.28%。可以判断，我国的土地财政模式是以土地出让为主导的，土地出让收入是地方政府财政收入的重要来源。

3.土地出让逐渐向市场化方式过渡

地方政府出让国有土地使用权主要有四种方式：协议、招标、拍卖和挂牌。其中“招拍挂”属于市场化出让方式，协议出让属于非市场化出让方式。如表2所示，2002年招拍挂面积占土地出让总面积的14.6%，招拍挂收入占土地出让收入的40.1%，到2013年招拍挂面积占土地出让总面积的92.3%，招拍挂收入占土地出让收入的96.2%，这两个比例的逐年递增体现了土地出让方式由非市场化方式向市场化方式过渡。

二、土地财政对经济的影响

(一)土地财政对经济增长的影响

1.短期内土地财政的波动会影响经济稳定增长

我国GDP十多年来一直维持高增长的态势，土地财政在其中发挥的作用不可忽视。土地财政主要通过两个方面来促进经济增长。一是政府将通过“招拍挂”等方式出让土地获得的土地出让收入和其他收入用于本地区的基础设施建设、改善公共服务，吸引更多的劳动者进入，从而拉动消费，促进经济增长。二是土地使用权的获得者把土地用于房地产开发和产业投资，有利于本地区和相关行业的经济发展，增加就业，提高劳动者工资收入和消费水平。如图1所示，受国家出台的土地政策的影响，2005年土地出让收入骤降；2008年，受国际金融危机的影响，GDP出现大幅波动。除这两年外，2003-2013年间，土地出让收入和GDP增长率之间保持了相同的波动方向，这表明土地财政的波动会对经济增长产生影响，同时土地财政的波动除了受经济影响外，还受国家土地、住房政策的影响，使其波动更加剧烈。李永刚、高波等(2013)[5]、邹秀清等(2013)[6]基于省际面板数据的研究也证实，无论在全国层面还是区域层面，短期内土地财政对经济增长的影响显著为正。

图1 土地出让收入与GDP增长率波动图

数据来源：由国家统计局网站和2002-2013国土资源公报数据整理计算所得

2.长期内土地财政对经济增长的影响具有不确定性

土地财政的本质是土地价格的剪刀差，即地方政府把土地未来的收益用于当期的政府财政支出，土地财政收入主要用于城镇基础设施建设，因此对土地财政对经济增长的长期效应进行分析时，可以把土地财政收入近似等价于政府公共支出。邹恒甫等(1996)将政府公共支出分为生产性政府支出和非生产性政府支出两类，利用内生增长模型来分析两种支出对经济增长的长期影响。土地财政已内生于经济增长，且土地财政收入主要用于基础设施建设，故这一模型得到了学术界的一致认同。通过分析，邹恒甫等认为，在既定的生产技术水平和政府支出总额下，每种政府支出存在最优的支出水平。若低于这个水平，增加该种支出会提高经济增长率；若高于这个水平，则会降低经济增长率。因此，只有当土地财政规模处于一定水平时，才会对长期的经济增长产生促进作用。孙长清等(2004)对改革开放以来经济增长与财政支出关系进行了实证分析，发现生产性和非生产性财政支出都能促进经济增长，但我国的财政投资已经超过最优规模[7]。严成樑、龚六堂(2009)利用1997-2007年31个省份的面板数据分析了生产性公共支出对经济增长的影响，认为生产性公共支出并非一定总能促进经济增长[8]。这些研究均证实了长期内土地财政对经济增长的影响具有不确定性。

(二)土地财政对经济结构的影响

经过十多年的发展，土地财政已经内生于经济增长，在其融入现行体制的过程中，由于具有易波动、不规范、不可持续等特点，必然会对经济结构产生一定的负面影响。这些影响主要体现在对财富再分配的影响、对产业结构的影响和对房地产市场供求关系的影响等方面。

1.对财富再分配的影响。土地财政对财富再分配的影响主要体现在两个方面。一是在征地过程中的财富再分配。由于我国实行城乡二元的土地制度，城镇土地所有权归国家所有，农村土地所有权归集体所有，土地的二元性决定了在农用地转非农用地的过程中，政府可以从农民手中低价征地后高价出让给土地使用者，从中可以获取高额的剪刀差。这一过程相当于农民把自己终身财富的一部分以土地出让金的形式交给政府，由政府进行基础设施投入，完成财富再分配。二是在地价、房价上升的过程中形成的财富再分配。这一过程相当于在地价、房价上升的过程中，购房者把自己未来财富的一部分以土地出让金的形式交给政府，政府通过基础设施投资增进全体居民的福利，完成财富再分配。土地财政过程中的财富再分配效应，一方面导致城乡之间、已购房居民和新购房居民之间的贫富差距加大，制约了社会经济的平衡发展，另一方面有违社会公平原则，易激化社会矛盾。

2.对产业结构的影响。首先，政府获取的土地财政收入，大多投向了城镇基础设施建设，带动建筑业和房地产业的繁荣发展的同时，也带动了如建材、五金等相关上下游产业的发展，部分产业的过快发展会产生供过于求现象，造成产能过剩、资源浪费。其次，征地过程中的土地价格上涨，增加了其他产业的生产成本和资本成本，造成企业收益下降甚至出现亏损，持续的盈利下降或亏损会导致劳动力和资本退出该产业，以致产业萎缩，失去竞争力。土地财政所带来的建筑业等繁荣发展、其他行业萎缩的状况会造成产业结构扭曲，不利于我国经济的长期发展和经济转型的顺利进行。

3.对房地产业供求关系的影响。在房地产供给上，土地财政会诱使房地产开发企业减少房屋供给。随着地价的上涨，房地产开发企业意识到土地价格的上涨可以成为其资产增值的方式，因而不少企业开始“囤地”，这种“囤地”行为并不是真正的进行房地产开发，而是为资产增值所做的投资。一方面导致土地供应日益紧张，地价进一步上涨；另一方面，住房供给并没有增加，房价继续上涨。作为建立在土地资源上的消费品，大中城市的房屋供应远远满足不了消费者的需求，且随着城镇化进程的加快房价也处于上涨态势，消费者为了避免在未来支付更多的购房成本，有能力的消费者往往倾向于在当前房价相对较低的时期购买。同时，房屋除了一般消费品所具有的消费功能外，还具有投资功能，因而人们在购买时往往会考虑以后的价格走向。“买涨不买跌”是购房者在消费过程中的典型表现，房价的不断上升更是激发了消费者的投资欲望。因此，土地财政导致开发商基于土地资源有限、地价上涨而“囤地”，减少房屋的供给；居民由于消费和投资动机而增加对房地产的需求，进一步加剧了房地产市场的供求不平衡，不利于房地产业持续健康发展。

虽然土地财政在短期内促进了经济增长，但在长期内不但对经济增长的影响有着不确定性，而且对我国经济结构存在诸多负面影响。这些负面影响会制约我国经济的长期持续发展，必须进行转型，控制土地财政，寻找新的财税增长点。

三、土地财政的转型路径与对策建议

我国实行的是土地公有制和土地用途管理制度，政府作为土地管理者，兼负土地的规划、审批、执行和使用等多重职责，对于土地资源的调控具有强势的垄断地位。在我国正处于利用城镇化进行产业转型升级时期，政府依靠土地财政收入进行经济建设，“以地生财”的手段有合理之处，但是因为其存在弊端，有损整个经济体系的健康发展，所以正确的态度应当是对土地财政进行转型升级，使其在今后一段时期继续发挥积极作用。

(一)土地财政转型的具体措施

第一，改革土地征收补偿制度，重构利益分配机制。我国《土地管理法》规定：“国家为公共利益的需要，可以依法对集体所有的土地实行征用。”土地征收的强制性容易导致政府滥用职权，合理界定征地权限是英国等市场经济国家的普遍做法。将政府征地权限控制在合理的范围内，在此基础上完善土地征收补偿制度，经营性用地由供地者与用地者直接交易，土地价格由市场决定，政府只起到土地规划和用途管制的作用，实现土地交易由政府管理型到双方谈判型的转变。在土地收益的分配顺序上，土地出让收入实行中央、省、市(县)政府三级共享，并严格界定国有土地出让收入的支出范围；从土地出让收入中预留一部分建立国有土地收益基金，对中央、省、市(县)政府分账管理，对当期政府使用基金的比例加以控制，以防止地方政府过度追求短期土地收益，促进土地财政的可持续性。第二，完善土地税收体系。优化土地税收结构，建立以房产税为主的地方税收体系，实现土地财政模式转型。在短期内，可以对基本住房需求免征房产税，超出基本住房需求的部分征收累进房产税；长期来讲，房产税过渡到普遍征收模式，对除公共、宗教等以外的房产均征收房产税，使之成为地方政府稳定、充足的财政收入来源。

(二)土地财政转型的配套措施

第一，改革以GDP为导向的政绩考核机制。将教育、医疗、社会福利等民生指标引入官员的政绩考核体系，使官员更多地关注人民群众的生活质量，从根本上改变政府的行为模式。第二，完善现行财税体制。合理调整中央和地方在财权和事权上的不匹配现象，调整中央和地方的税收分配制度和财政支出结构，减轻地方政府的财政压力。第三，继续推动地方债试点，增加地方政府的收入来源。当地方财政收入不能满足其履行财政职能的需要时，允许地方政府发行债券，为基础设施建设等公共需要筹集资金。同时，应尽快制定出台《公债法》，适度放宽政府债的发行，缓解地方财政缺口。第四，提高对地方政府的监督和约束，提高财政支出透明度。第五，转变经济增长方式。摆脱经济对房地产业和建筑业的过度依赖，提高对土地的节约和集约利用，从而促进土地财政模式的转型。

注释：

①中华人民共和国国土资源部.2013中国国土资源公报[EB/OL].(2014-04-22)[2014-09-15].http://www.ml r.gov.cn/xwdt/jrxw/201404/t20140422_1313354.htm

[1]陈志勇，陈莉莉.“土地财政”：缘由与出路[J].财政研究，2010,(1)：29～34.

[2]张晓洁.天津市土地资源的公共财政调控[D].天津：天津大学，2004.

[3]张双长，李稻葵.“二次房改”的财政基础分析—基于土地财政与房地产价格关系的视角[J].财政研究，2010，(7)：5～11.

[4] 程瑶.制度经济学视角下的土地财政[J].经济体制改革，2009，(1)：31～34.

[5]李勇刚，高波，许春招.晋升激励、土地财政与经济增长的区域差异—基于面板数据联立方程的估计[J].产业经济研究，2013，(1)：100～110.

[6]邹秀清.中国土地财政与经济增长的关系研究—土地财政库兹涅兹曲线假说的提出与面板数据检验[J].中国土地科学，2013，(5)：14～19.

[7]孙长清，赵桂芝等.长期经济增长与中国财政支出结构优化研究[J].财经问题研究，2004，(12)：62～67.

[8]严成樑、龚六堂.财政支出、税收与长期经济增长[J].经济研究，2009，(6)：4～15.

(责任编辑：杨成平)

A Study of Economic Impact and Transition Path of Land Finance

ZHAO Ke

(College of Economics, Fujian Normal University, Fuzhou 350108, China)

Since the tax reform, land finance decreases financial pressure for the local government and increases government’s investment in infrastructure. As local government’s option in specific economy, land finance is rational but has a negative impact on economy. This paper analyzes economic growth and economic structure, draws a conclusion that land finance can promote the economic growth in the short term, but in the long term its effect is uncertain, and has a distorting effect on economic structure. Therefore, land finance should make transition in the aspect of specific policy and supporting measures.

land finance; economic growth; economic structure; transition path

2015-03-05

赵珂(1990-),女，河南南阳人，研究生。研究方向：产业发展。

F062.9

A

1008-4940(2015)02-0010-07