韩国公职人员财产申报制度的确立及对我国的启示

张 琪

(首都师范大学管理学院，北京 100048)

韩国在经济社会的转型过程中，由于高层领导忽视甚至纵容腐败的蔓延，使得腐败问题愈演愈烈，严重阻碍了政治、经济和社会的健康发展。为彻底解决腐败问题，韩国从20世纪60年代开始推行一系列的反腐措施，其中最重要的组成部分就是公职人员财产申报制度。公职人员财产申报制度等反腐战略的完善和实施，使得困扰韩国多年的腐败问题得到有效遏制，据透明国际发布的2014年清廉指数排名，韩国在被调查的177个国家中排在21位，①属于比较廉洁的国家。目前，我国也面临着腐败的困扰，党和国家中央领导集体提出要把反腐败斗争当作主要任务来抓，公职人员财产申报制度是重要的制度工具之一。[1]同时，韩国与中国同属东亚发展中国家，有类似的发展历史和相似的历史文化背景，因此，考察韩国公职人员财产申报制度的构建历程及其遇到的阻力，对我国公职人员财产申报制度的建立具有一定的借鉴作用。

一、韩国公职人员财产申报制度的发展历程

韩国公职人员财产申报制度从1960年正式提出到现在基本成熟历经了半个多世纪，通过对相关文献的考察和分析，韩国公职人员财产申报制度的发展大体可以分为以下三个阶段。[2]

(一)初步探索阶段(1960－1979)

李承晚政府的统治使得独立后的韩国产生了严重的腐败问题，且由于李承晚政府并无意开展真正的反腐工作，导致腐败日益猖獗，引发公众的强烈不满。1960年，韩国爆发“4·19革命”，李承晚政府倒台。新上任的张勉政府吸取李承晚政权覆灭的教训，着手开展反腐工作，采取了一系列肃贪反腐措施，其中最具深远意义的就是1960年民主党向国会提交的《公务员财产登记法案》。该法案要求行政部门二级以上公务员和教育、军队、司法、国企等部门一定级别以上的公职人员自愿申报本人、配偶以及同一户籍内直系亲属的财产，且申报内容不予公开。由于当时并不具备实施财产申报制度的主客观条件，该法案最终未能通过。

1961年，朴正熙执政，他在大力发展经济的同时也不断加强反腐败工作，力图塑造廉洁的政府和公务员形象。1964年7月，朴正熙政府出台了《关于公务员财产申报的国务总理指示》，该指示所规定的申报义务主体较1960年的提案有所扩大，要求行政部门三级以上公务员和相当级别的公务员、四级行政机关长等自愿申报财产，申报结果不公开。由于缺乏法律支持以及制度本身存在的缺陷，此次公职人员财产申报制度只实施了一次便中断。

虽然这一阶段的公职人员财产申报制度均以失败告终，但它为以后韩国财产申报制度的建立奠定了制度基础，同时，也使社会公众加深了对公职人员财产申报制度的了解和认可。

(二)基本确立阶段(1980－1992)

朴正熙之后，全斗焕执政，并发动声势浩大的“社会净化运动”，以证明其政权的合法性和正当性。在此阶段，韩国公职人员财产申报制度有了突破性的进展。1981年底，国会通过了《公职人员伦理法》，对财产登记的主体、内容、种类、审查机构等做了明确的规定，标志着韩国正式建立了公职人员财产申报法律制度。该法案于1983年1月1日正式生效，为减少制度实施时的阻力，《公职人员伦理法》施行令规定采用分阶段实施的原则。第一阶段(1983)要求副部级以上的官员和市、道警察局长、地方国税厅长、韩国银行总裁等登记财产;第二阶段(1985)将登记义务主体扩大，要求部分三级和四级以上的公职人员也必须登记财产。[3]虽然此阶段的财产申报制度较之前有很大的进步，但遗憾的是，财产申报制度中最为核心的财产公开制度被排除在外，使财产申报制度的实施效果大打折扣。

《公职人员伦理法》实施后，卢泰愚政府分别于 1987、1988、1991 年三次对其进行修订，[4]将申报主体的范围扩大到四级以上的公职人员和部分处于重要职位的五六级公职人员。此外，卢泰愚总统还于1988年率先公开自己的财产，为后期财产公开制度的确立奠定了基础。

(三)健全完善阶段(1993至今)

1993年，金泳三执政后对《公职人员伦理法》做了全面修订，第一次以法律的形式确定了财产公开的原则，并将财产登记义务主体的范围由原来的三级扩大到九级，增加了财产申报制度的覆盖范围。此外，金泳三政府还推行了金融实名制等一系列的配套措施，为财产申报制度的顺利实施创造了有利的外部条件。这次大范围的修订使得韩国公职人员财产申报制度基本健全。之后，金泳三政府虽多次对《公职人员伦理法》进行修订，但修订的内容仅限于细节上的更正或补充，并没有太大的变动。

继金泳三之后，金大中将反腐的重点放在预防上，通过了一系列的防腐措施。2001年，韩国通过了《防止腐败法》，进一步完善了财产申报制度的配套制度。金大中在任期内将可能滋生腐败的部门所属公务员登记范围由原来的四级扩展到七级，还将原有登记到九级的公务员部分上调到七级，使财产登记主体的范围更加合理。之后，金泳三的后继者们根据韩国的实际情况继续对财产申报制度进行修订和完善，使得公职人员财产申报制度在韩国基本成熟，并在预防腐败方面发挥着重要的作用。

二、韩国公职人员财产申报制度确立的阻碍

韩国是亚洲地区较早开始实行公职人员财产申报制度的国家，经过五十多年的酝酿、修订和完善，目前已经形成比较成熟和健全的制度。但韩国公职人员财产申报制度的建立并不是一帆风顺的，期间也经历了重重的阻碍。

(一)利益集团的阻挠和破坏

任何新制度的实施都会损害一部分利益集团的利益，并遭到他们的强烈反对。公职人员财产申报制度要求一定级别以上的公职人员申报私人财产，并接受相关机构的审查和监督，该制度一旦执行，部分贪污腐败的公职人员的不法财产很可能会暴露，其腐败行为也会随之曝光。因此，既得利益集团会极力阻止该制度的制定和实施。1960年，民主党向国会提交《公务员财产登记法案》时，国会就以现有法令完全足以处罚有不正当行为的公职人员，没有另立他法必要为由，将其搁置。[5]在此之后，利益集团也多次阻挠财产申报制度的立法进程，直到1983年国会才正式通过《公职人员伦理法》，历经二十多年。

(二)社会公众的参与度低

韩国建国后，李承晚政府和朴正熙政府先后将重点放在国内权力斗争和经济发展上，忽视了国内的民主政治建设，导致国内腐败蔓延，权钱交易成为常态。由于政府偏好以专制的方式统治民众，致使公众的政治参与渠道缺乏，且公众普遍对政治比较冷漠。公众并不关心财产申报制度的发展状况，也没有意愿和意识要求公职人员申报财产。朴正熙在当政期间，在国内塑造威权主义的国家体制，禁止一切政党和社团活动，使得公众的政治参与度迅速下降，公职人员财产申报制度在这十几年间并没有较大的发展，基本处于停滞状态。

(三)财产公开环节缺失

韩国于1960年正式提出公职人员财产登记制度，但直到1993年，才正式将财产公开制度纳入其中，在此之前，财产登记的内容一直处于保密的状态。财产公开环节的缺失不仅为公职人员不实申报、瞒报私人财产创造了条件，增加了相关机构对申报内容进行审查的难度，还无法发挥大众媒体、社会公众、民间团体等的舆论监督力量，使财产申报制度无法发挥其应有的预防腐败的作用。同时，财产公开制度的缺乏还大大降低了公众对制度的认同感，进一步削弱了公众对财产申报制度的参与热情。

三、韩国公职人员财产申报制度对我国的启示

我国于1994年就将公职人员财产申报制度纳入立法规划，但直到现在仍未建立相关的法律制度，公职人员财产申报制度的实践仍停留在政策规定的层面上，很难发挥其预防腐败的作用。韩国与中国具有相似的政治文化背景，同样受到儒家文化的影响，也经历过中国目前正在经历的“社会转型期”，因此，可以从韩国公职人员财产申报制度确立的过程中吸取有益的经验和启示。

(一)加快财产申报制度的立法进程

1983年之前，韩国公职人员财产申报制度是以行政指令的形式发挥作用的，但由于缺乏法律的权威性、强制性和刚性，在二十多年间只实施了一次便宣告中断，基本处于废置的状态。1983年《公职人员伦理法》生效后，韩国公职人员财产申报制度才得到迅速发展，大批登记义务者按照要求申报财产并接受相关机构的监督。目前，我国也面临着同样的问题，由于政策性规定的执行力有限，这就为公职人员隐报、瞒报私人财产提供了弹性空间。因此，我国急需将财产申报制度由政策性规定上升到法律的层面，制定统一的《公职人员财产申报法》，以强制性的法律确保公职人员财产申报制度的顺利有效实施。

(二)合理扩大财产申报主体的范围

韩国财产登记义务主体的范围是逐渐扩大的，且随着国内政治经济的发展和腐败情况的变化而不断修改。韩国登记义务主体的范围经历了由原则上的二级扩展到九级，而后又上调到七级的变化，并根据腐败发生的潜在可能性适时增加或减少需要申报的部门人员，具有很强的灵活性和针对性。我国应借鉴韩国的经验，合理扩大申报义务主体的范围，不可急于求成的将所有公职人员均纳入财产申报的主体范围，应根据我国的政治经济特点和文化传统，设置合理的申报义务主体范围。

(三)分阶段逐步完善财产申报制度

韩国在执行《公职人员伦理法》时，采用了分阶段实施的原则，先副部级后三级和部分四级公务员申报财产，逐步扩大需要申报的义务主体范围。且韩国在制定财产公开制度时也遵循了循序渐进、分步实施的原则，一开始并没有将财产公开纳入财产申报中，直到1993年才要求申报财产公开，将制度变革的阻力降到了最小。由于我国比韩国面临更加复杂的政治局面，国内各方主体利益交错，因此，我国在制定和实施财产申报制度时更应全盘考虑，分阶段实施，逐步完善，不可急于求成。我国可以先在地方试点，然后以法律的形式在全国推行;可以先县处级以上干部申报，然后基层干部申报;申报内容可以先部分公开，然后完全公开。

(四)制定财产公开制度

财产公开是财产申报制度的核心环节，是确保财产申报制度有效实施的关键。虽然财产公开可能会使公众将关注点放在官员财产的数量上，而非合法性上，对官员的工作积极性产生一定的负面影响，但其积极作用是毋庸置疑的。财产公开一方面使官员的财产暴露在阳光下，增加了官员腐败的成本，可以抑制官员腐败的动机;另一方面还能发挥公众和媒体的监督力量，对官员财产的合法性进行监督。韩国在1994年实施财产公开制度后，部分腐败官员迫于压力，自动离开职位，这反映了财产公开所拥有的巨大力量。[6]因此，我国在制定公职人员财产申报制度时一定要突出财产公开的环节，使其发挥应有的作用。

(五)完善相关配套制度

公职人员财产申报制度是众多反腐工具的重要组成部分，其作用的发挥需要其他配套制度的支持。金泳三政府在执行《公职人员伦理法》时推行了金融实名制等配套措施，以防止官员隐匿财产，为财产申报制度的实施创造了有利的外部条件。之后，卢武贤、李明博等政府又相继出台了金融交易信息事先查询制度、不动产信息事先查询制度等一系列配套制度，使财产申报制度更加完善。目前，我国财产申报制度相关的配套措施十分缺乏，应尽快建立金融实名制、个人信用制、不动产信息查询制等相关制度，并将财产申报制度和刑法、反腐败法等衔接起来，使制度更加完整。

注释:①参见网址 http://www.transparency.org/cpi2014/results。

[1]王越芬，马姝悦.习近平加强党的纯洁性建设思想及其现实价值[J].哈尔滨学院学报，2015，(4).

[2]董瑞.韩国公务员财产申报制度的构建路径及对我国的启示[J].安徽行政学院学报，2012，(1).

[3]曹玮.金泳三政府改革公职人员财产登记与公开制度研究[D].复旦大学，2012.

[4]孔凡河.韩国官员财产申报制度的路径变迁及启示[J].行政论坛，2010，(6).

[5]王伟，等.中国韩国行政伦理与廉政建设研究[M].北京:国家行政学院出版社，1998.

[6]周金恋.韩国公职人员财产登记制度的演变及其启示[J].河南社会科学，2006，(6).