社会组织发展现状及提升对策研究＊——以浙江湖州为例

朱小芳

（湖州师范学院 学生处，浙江 湖州313000）

随着我国社会转型的加快，社会组织迅速发展壮大，已成为公众参与社会管理和服务的重要渠道。截止目前，浙江省湖州市也已拥有1 000多个社会组织，在经济、社会等领域发挥了不可替代的作用。

一、湖州市社会组织发展现状分析

作者分三个步骤对湖州市的社会组织发展进行了调研：一是对社会组织采取分类研究，通过实地走访、个别访谈对社会团体和民办非企业单位的典型代表进行调查；二是对湖州市相关职能部门及群团组织负责人、工作人员进行访谈、咨询；三是通过发放问卷的方式对湖州市民进行调研。本次调研共发放问卷1 000份，回收有效问卷818份，走访、调研社会团体、行业协会、民办非企业单位和草根公益社团40余家，采访市相关市相关职能部门及群团组织负责人5人，参与座谈会1个。

（一）社会组织发展取得的主要成绩

通过调研发现，湖州市社会组织近年来取得了较大的发展，形成了初步的体系。

（1）组织数量稳定增长，资金规模有所扩大。湖州市民间组织管理局提供的资料显示，截至2012年底，全市登记在册的社会组织共计1 480家，近5年年平均增长率10%。其中市本级登记的384家，未在民政部门注册但纳入团市委志愿者体系的草根公益社团40余家。社会组织中，社会团体928家，民办非企业单位552家，基金会1个，涵盖经济、文教卫体等社会生活的各个方面，初步形成了较为完整的体系。

（2）自身建设不断完善，服务效能有效提升。近年来，湖州市涌现出一批机制健全、运行科学、公信力强、美誉度高的社会组织，在促进经济社会发展、参与公共管理、开展公益社会服务、服务群众多样化需求等方面发挥了重要的职能。据统计，2012年湖州市公共管理和社会组织吸纳就业人数约2．81万人。

（3）组织建设日益规范，监管机制有序运行。湖州市相关职能部门在资源有限的基础上较好地做到了监管和规范化建设，严把登记关，社会组织登记合格率达到100%，建立重大活动报告制度，全程参与社会组织换届选举大会，监督重要活动的程序合法性，严格按照规定对所有社会组织进行年检。2008年开始，湖州市开展社会组织评估制度，对参与评估的社会组织进行现场走访、查看、评估，并根据实际业绩评定等级，走在全省前列。

（4）制度管理日渐优化，政策扶持有所创新。湖州相继出台了年检制度、评估制度、项目化运作和直接登记制度等措施，实现了较好的规范化引导。民政部门每年安排一定工作经费对获得3A以上的社会组织进行奖励，并在福彩基金中划拨一部分资金资助社会福利项目，2012年资助金额达到47万。长兴和安吉分别于2011、2012年以县委县政府名义出台扶持社会组织的政策意见，提出了政府部分职能向行业协会转移的要求，并制定了一系列优惠政策。

（二）社会组织建设存在的突出问题

调查发现，湖州社会组织的发展还处在初期阶段，存在诸多问题，应该引起足够的重视。

（1）规模小，数量少，职能作用发挥不到位。根据民政部门的相关统计，湖州市社会组织人均占有率虽然较高，但绝对数量处于全省后列。绝大多数社会组织的从业人员规模在30人以下。一些与政府职能和社会民生保障相关度高的行业协会运作好于其他社会团体，民办非企业单位好于社会团体，但总量相较较低。一些社会组织由于起点低、功能弱、资金少、能力不足，无力完成相关职能，还有一些存在无固定活动、无固定场所、无固定经费等“三无现象”。

（2）收入少，渠道窄，资源获取机会不均等。调查显示，社会组织整体资金规模不大，多数社会团体以会费收入为主，服务性收入、政府拨款、企业赞助为辅，总收入在10万元以下，且近半数少于2万，而民办非企业单位的收入绝大多数来自服务性、经营性收入，多数收入在50万元以下，超过200万的民办非企业单位仅占10%，且多为学校。调查发现，社会团体的资金状况不容乐观，绝大多数社团资金主要是会费收入，服务性收入和赞助收入很少，因此往往采取“有多少钱办多少事”的态度。而与此相反的是，社会组织中一些与党委政府有着千丝万缕联系的社会组织在资源获取上更加容易受到关照。

（3）草根少，成立难，组织类型发展不均衡。“社会组织中59．7%是由政府部门倡导成立的，10．5%是由企业倡导成立的，25．8%是自发成立的”，其中绝大多数是学术性、体育性社团及民办非企业单位。民政部网站公布的数据显示，全国范围内公民自主发起成立的社团主要集中在社会服务类，而湖州社会服务类组织总量还是比较少。目前湖州市自发成立的草根公益类社会团体共有2个，其成立过程相对政府主导成立的组织更为艰难。用著名学者王名的话说是“具有社会责任感的公民个人以种种方式寻求体制内的官方支持……所有参与者都体验到了社会参与的酸甜苦辣”。同时，社会组织的行业发展分布不均，湖州市本级超过半数的民办非企业单位是教育培训类机构，占15%左右，与全国平均水平持平，而社会服务类仅占6%，远远低于全国平均16%的水平。社会服务类社会团体12个，占社会团体的0．13%，而全国社会服务类社会团体占社会团体总数的14．2%，远低于全国平均水平。

（4）人员弱，待遇低，深度发展能力不足。社会组织中许多管理成员来源于政府转移人员和离退休人员，组织的领导人员任免权受业务主管部门或政府部门的影响较大，独立性不够。社团组织的从业人员不仅人数少，而且以兼职人员居多。2012年市本级社会团体从业人员2803人，实际专职人员只有359人，实际提供就业岗位较少 。由于缺乏充分的资金和良好的待遇，优秀人才普遍流向薪资待遇更好的单位。除了拥有国家正式编制的一些社会组织人员可以提供较好的条件以外，其他一般社会组织待遇整体偏低。在草根公益社团和未在民政部门登记但纳入到共青团和慈善总会管理体系的40多个社团的调查中发现，他们普遍存在“三无现象”、层次不高、重复建设、深度发展困难等问题。

二、湖州市社会组织发展的关键制约因素

湖州社会组织发展过程中存在的诸多问题与政府观念滞后、制度设计缺失、社会环境不成熟和自身能力不足是密切相关的。

（一）政府观念相对滞后

有学者认为“我国社会组织自主性、创新性等方面活力不足问题折射出政府与社会组织关系的扭曲，政社关系是比政企关系更为复杂的关系，至少在我国目前的制度环境下是如此”。从政府角度来说，传统的“大政府、小社会”的社会治理模式形成了一元管理模式，政府大包大揽，不愿将工作假手他人，在政府职能转移的过程中往往存在较大困难。对民间组织管理局相关负责人访谈过程中了解到，在湖州市进行的政府部门职能转移项目申报过程中，90%的部门认为不需要转移自身职能。一些政府人员对于社会组织一方面缺乏信任，另一方面想掌控这些社会组织，自觉不自觉地给予行政干预。

（二）制度设计仍存缺失

一是双重管理、行政力量不当约束、登记门槛过高。在国务院最近出台的给予四类社会组织直接登记的制度出台之前，我国对社会组织实行民政部门和业务主管单位双重管理的体制，将社会组织的成立、管理、运行以至解体都纳入政府管理体系，其本意是好的，但实际操作过程中，相当一部分业务主管单位的作用发挥情况不如人意，不能对社会组织的长远发展、深度发展给予可持续的扶持。二是社会组织服务管理力量薄弱。目前湖州的社会管理格局主要是以民间社会组织管理局为主，业务主管单位为辅的体系，在涉及支持社会组织发展的一些优惠措施、法规、政策制度等方面并没有形成合力和共识。由于工作量大，人员有限，仅完成每年的年检、评估等日常工作已经感到困难，在监管的体制建设、措施建设方面存在很多真空。三是政策扶持力度不够，制度环境改变过缓。对于社会组织普遍遇到的资金问题，政府向社会组织购买服务的机制还不完善，相关制度的推进速度较慢，涉及社会组织发展根本问题如资金支持、服务购买、专业社会工作人员的培养等政策制度建设速度相对落后。

（三）公众意识尚较薄弱

目前湖州市社会组织发展机制还不成熟，缺乏公民和社会组织之间的有效沟通机制，普通群众对社会组织往往产生陌生、不信任的心态，这也是社会组织发展中普遍存在的瓶颈问题。同时，文化传统是社会组织发展程度的重要影响因素之一。根据作者的调查数据显示，近40%的受调查者表示不一定接受社会组织提供的免费服务，超过半数的受访者认为做公益事业不应该有金钱的回报，70%的受访者不了解公益性社会组织运作过程中会产生什么费用，并认为收取运作费用是不太合理的，70%的人表示不会捐款给公益性社会组织。因此，草根公益社会组织的发展在相当长一段时间内都会遇到资金和信任的困难。

（四）自身建设总体不力

调查发现，很多社会组织缺乏明确的理念、使命感，即使负责人理念较为先进但也并未形成良好的成员共同意识。一些民办非企业单位不可避免地带有明显的营利色彩，从而带来被动、短视、发展后劲不足等问题。这种情况也出现在尚未在民政部门登记的草根公益团队中，他们往往是因一些个人兴趣爱好而组织起来逐步转型成为社会公益团队，但对于“公益事业、做好事、慈善”等理解还处于朴素阶段，对于组织的发展方向缺乏考量。多数负责人社会筹款能力、项目营销能力有限，也导致社会组织的运营不畅。由于独立性低，发展理念、管理方式相对落后，缺乏专业管理人才，一些志愿服务者缺乏专业知识和技能，其提供的服务“产品”质量、效率不高，也无法吸引政府和社会力量的关注。

三、社会组织发展的提升建议

从大环境来看，社会组织的发展氛围还不是很浓厚，支持、鼓励、保障社会组织发展的体制、机制还没有完全建立起来，因此必须从政府、社会、社会组织自身多方面着手，共同促进社会组织发展，以适应新时期国家治理体制转型的需要。

（一）转变观念，切实加强社会组织提升发展的组织领导

首先，转变政府的社会治理理念。社会组织的出现和发展是市场经济发展的产物，鉴于政府在提供公共产品和服务上的真空和不专业，政府仰赖社会组织协同管理是必然趋势。正如有学者所说，“任何一个缺乏新社会组织或新社会组织不够发达的社会，都将是一个不够完整、不够健全的社会。”树立“小政府、大社会”的理念，建立党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局只是时间问题，社会组织的产生和运作可以使政府在更高层次上实行宏观管理，实现政府管理精简高效。如民政部调查显示江苏南京将“行业调研、行业统计等基础性管理工作、劳动保障、医疗卫生、社会救济等领域的100多项职能转移给行业协会，将8项具体事务转移或委托给社会组织，南京、无锡、苏州等接受政府授权委托事项的行业协会达455家”。因此，建议在3到5年内逐步将部分公共服务职能转移给具备一定承接能力的社会组织。

其次，建立以政府购买服务为主要方式的政社合作模式。近期国务院发出的《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》加快了地方政府推进此项措施的进程。从湖州市现有的社会团体和非营利性组织发展现状来说，建立公共服务购买机制，需要创造有利于非营利组织参与公共服务购买的政策环境，在此借鉴贾西津等人在《中国政府购买公共服务研究终期报告》中的观点，建议从以下四个方面对现有政策进行改进：第一，将公共服务购买纳入政府采购范围，将社会组织纳入采购对象主体，将采购法中的“服务”从行政机构接受的服务扩展到公共服务领域。第二，为社会组织参与公共服务购买竞争提供更加倾斜政策，为后者提供更公平的政策环境。第三，将最低价格、服务质量和参与性结合起来评估公共服务提供者的能力和水平。第四，在推进购买服务的同时支持社会组织能力发展。除了购买资金外，设立资助资金，专门支持社会组织的能力建设，为长远的服务提供做准备。

（二）创新政策，不断强化社会组织提升发展的科学引领

首先，建立以税收为杠杆的刺激扶持政策。在国家出台对四类社会组织进行直接登记政策的基础上，利用税收优惠刺激社会组织的发展，但免税组织是政府监管的重中之重，需要设立专门的机构进行监管。其次，构建多元监管格局。无论哪个国家，对社会组织的监管所涉及的不是一个部门的事情，需要主体多元的监管体系。建议建立以登记部门为主体，税务、审计、司法等部门联合的多元监管格局，如民政部门负责登记、日常监管、评估、验收、行政处罚等，税务机关通过财务报告、信息公开、财务抽查等途径对社会组织的免税或税收优惠进行认定、更新，并根据情况采取罚款、取消资格等措施，审计部门负责对社会组织年检过程中的财务状况进行审计、监督，司法部门负责对违法违规组织进行处理等。再次，坚持分类管理、以用为先的原则。针对不同类别的社会组织要进行分类发展和分类管理，对于工商经济、公益慈善类、社会服务类、基层社会组织要优先发展、重点发展，作用发挥不明显的通过评估、督导、培训等提高服务能力，将有限的资源放在重点建设部位。基层社区类、医护类社会组织服务群众数量大，服务内容与群众的需求密切相关，应该予以大力发展。

（三）优化服务，努力完善社会组织提升发展的公共服务

首先，建立公益服务类社会组织的孵化器。公益服务类社会组织是当前湖州市社会组织行业分布中的弱项。缺资金、缺人才、缺场地、缺经验、缺制度、进门难是当前许多团队的窘境，建立孵化器就是将培育中小企业的成功模式运用到社会组织的培育之中，通过3年左右的时间，将他们打造成为可以承接政府项目或职能，社会反映良好的社会组织。一是选择条件相对成熟的初创期的草根公益组织提供包括资金资助、提供免费办公场地和办公设备、领袖培育、能力建设、筹资培训、财务托管、注册协助等多方位的支持。二是建立完善的志愿者服务管理体系。建议与高校紧密联系，形成网络状的服务群体，把高校的专业教师以及学生都纳入社会组织的服务体系，解决社会组织在开展社会服务工作中人力资源匮乏的问题。同时可以与团市委、慈善总会等合作，将社会志愿者、公益资源整合起来，建立完善的志愿者管理、评价、激励机制，并将从事志愿服务纳入到司法、教育管理体系中。

其次，搭建资源共享平台。社会组织的培育需要政府、企业、基金会、支持型社会组织的帮助，更需要普通公民的支持和参与。一是建立财务公开制度、评估反馈制度、美誉度调查制度、义工制度等，让民众、企业增加对社会组织的信任度和参与度，为社会组织的发展提供更多的资金支持和人力资源。二是整合各方资源，利用好政府拨款、福利彩票基金、企业赞助、公民捐款等多方资源，为社会组织争取更多的项目支持。如江苏南京2012年一次性划拨500万福彩公益金开创社区公益服务创投实验，设计了134个公益项目。社会组织在发展过程中往往存在资源分散、重复建设、信息不对称等问题，主管部门可为他们提供相应的信息服务，如举办社会服务项目集中展销会、洽谈会等。

（四）激活主体，锐意提高社会组织提升发展的内生动力

首先，加强社会组织自身建设。自身能力建设的加强和内部治理结构的完善是社会组织发展的内在条件。著名管理学大师德鲁克认为NPO使命为先，没有理念就没有NPO。独立性、非营利性是社会组织的最大特点，也是得到公众支持和认可的前提，必须强化这一宗旨和使命。社会组织要发展，人才是关键，要选择专业的社会工作人员，加强人员培训，提供专业的社会服务，使组织发展具备良好的基础。同时要转变“等、靠、要”的惯性思维，树立市场化运作、竞争性发展的理念，增加自身资金运作、项目设计、项目营销、自我宣传、资源整合的能力，提升服务质量，拓宽发展渠道。

其次，注重培育公民意识，拓宽参与渠道。社会组织的发展很大程度上依赖于一定社会环境中公民的意识和观念。公民意识主要是培养人本性的文明化，把人按照一个独立的个体，有自主性、公共精神的人去培育，这样的公民不仅关注自身，也关注他人，愿意积极主动地为他人提供帮助，这是社会组织发展的文化基础。政府可以依托社会组织的项目化运作扩大影响，如社会服务项目的设立、评审、策划、实施团队等除了专家评审外，均交由公众自主选择，项目的征集、招标、评估、督导、验收也交由公众来抉择。对于服务成效明显，运作成熟，特色鲜明的项目加大宣传，扩大社会影响，逐步树立起公民参与社会组织的长效机制。二是引导公众树立正确的观念。如非营利不代表不盈利，组织的生存和发展离不开资金和人才的运作，良好的资金流动是社会组织发展的根本。调查显示，美国、英国和香港地区的社会组织提供的人员薪资待遇往往是一般公务员或事业单位人员的1．5倍，从事社会工作是一项非常受人尊重的职业。因此，要引导公众树立起先进的慈善意识、公益意识，逐步建立良好的沟通、参与机制。

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