农村公共危机治理问题浅析

王维琳 黄建强

(湖南农业大学公共管理与法学学院，湖南长沙410128)

当前中国农村公共危机事件频发，表现形式复杂化，致使农村社会越来越复杂，问题越积越多。

一、农村公共危机的表现形式

当前我国农村公共危机的表现主要集中于以下几个方面:

(一)生存环境多变性危机

近几年，社会环境一直在发生变化，农民的生存环境也随之变化，第一，农民耕地数量逐年减少。许多农村地区放弃了耕种，农民纷纷外出打工，务农者越来越少，较多土地荒弃，再加上洪水泛滥等自然灾害，也导致农村耕地逐年减少。第二，现有耕地的质量下降。正是由于农村耕地被荒弃，导致较多耕地已无法耕作，即使能耕作，其产出也不如以前理想。由于我国农业科学技术在世界农业领域还处于低下水平，农民习惯于急功近利，他们总希望用最快的速度去获取最高的收益，比如说耕作时，总认为过多的使用化肥、农药、塑膜等辅助材料就一定能快速促进作物生长，能尽快得到收成，而这些超量使用的物品大多遗留在土地中，导致土地原有的质量下降。第三，农村地区原有的自然资源过度开发。这是导致我国土体沙漠化、水土流失的主要原因。自新农村建设以来，农民对发展农村经济的重大意义有了较为全面的认识，为了响应国家发展农业科技经济的相关政策，各级政府纷纷开始与企业合作，或直接引进外资和企业。但这些企业的引入给村庄造成了严重污染，污水、工业废渣是企业制造的最大污染源。许多农村原有的潺潺小溪现已成为垃圾池，各种养殖等废水、废物、粪便充斥着村庄，流入小河，农村原有的迷人面貌被改变，这种生存环境的突变给农民的生活带来了困扰，甚至造成农民生存危机与恐慌。

(二)公共资源分配危机

学者从经济学角度分析了当前农村公共危机产生的根本原因，他们认为，农村公共危机的原因就是公共物品的供给不足或者不到位。当前，我国农村公共资源分布严重失衡，一方面，与城市相比，国家在教育、卫生、公共设施等基础建设上严重失衡。如在中小学生人均教育经费总投入问题上，城市是农村的2倍以上;国家财政性教育支出中，城镇为农村人均的1.5倍。［1］在公共卫生、失业保险、社会保障等方面，城乡差距更为明显。另一方面，我国农村地域之间的差异大。东部及部分沿海地区经济发展较好，与西部山区相比，无论是教育、卫生还是基础建设，均存在天壤之别，这种公共资源分配不均所产生的公共危机在当前农村普遍存在。

(三)文化与管理冲突危机

自从税收大变革之后，我国农民基本费用有了保障，农民的生活水平提高了，但绝大多数乡镇的主要财政问题较多，特别是地方政府很容易受经费的制约，经常因经费问题长期处于无作为或不作为状态。他们在政治上的话语权丧失、经济利益空缺、户籍问题难以逾越，这些问题的存在随时都有可能暴发并产生无法预估的危害。在经济的发展过程中，农村文化也开始繁荣起来，并日益丰富，但农民始终无法摆脱基本素质低的历史现状，较多农民无法抵制低俗文化的入侵，文化的随意性使得赌、黑等社会丑恶现象滋生。这些现实状况的存在，若得不到重视和解决，农村公共危机自然而来。

(四)自然灾害危机

农村公共危机主要存在于两个方面，一是人事危机，第二就是自然灾害危机。我国是世界上自然灾害种类最多、发生频率最高的国家之一，近十年内，各地水旱、地震、地质、病害、森林火灾等各种灾害愈来愈频繁。其中以洪灾见多，地震也不少，特别是洪涝的灾害几乎是毁灭性的，我国洪泛灾区近100万平方公里，全国范围内约40%的人口、35%的耕地、600多座城市受到过洪涝的困扰与侵害，主要铁路、公路、油田等工矿企业也不同程度地受过洪涝灾害的威胁。［2］

二、农村公共危机事件频发的原因

目前我国农村公共危机治理存在一定的问题:比如在公共危机预警、公共危机处理以及危机过后的恢复上均存在不同程度的问题。

(一)危机预警机制欠缺

公共危机的各种因素及其所呈现出的危机信号而言，在整个危机管理过程中，对其进行控制和预测的必要性相当大，这一阶段的特殊性在于，危机现象出现的数量大而危机出现前的预警机制欠缺。到目前为止，我国农村仍未形成应对危机管理的专门机构。自非典事件发生以来，还先后经历了禽流感、H1N1、地震、雪灾及大旱等危机事件，正是因为接二连三的公共危机事件发生，使得农村公共危机管理被逐步得到各级政府的重视。相关的法规文件也相继出台，但文件仅仅停留在针对某一事件的处理和应对方面，而针对整个农村社会公共危机进行预警的机制设置却未提及。

(二)农民自身危机感弱

近几年来，我国自然灾害频发，人为事故也同样如此，农村人口数量众多，我国农民在危机意识方面整体较差。这种危机感弱主要体现在:一是我国农村基层组织危机意识缺乏，特别是村民自治委员危机会意识缺乏。二是相对于市民，农民整体危机感知能力很弱，其应对危机的能力更弱，承受危机的能力更是欠缺。我国农村以分散居住为特征，他们没有机会接受危机常识培训，给农民正确识别危机带来了障碍。再加上我国一直存在着“各人自扫门前雪休管他人瓦上霜”的传统陋俗，这是人们应对危机最大弊端。

(三)社会支持体系薄弱

我国农村的法律、教育、卫生、财政、管理机构等资源还相当匮乏，当危机发生时，农村地级政府在有限的资源内基本上无力应付，往往在等待救援物资到达之前，大多失去了处理危机的最佳时间。我国农村公共卫生条件差，近几年，各地农村时常暴露出落后农村社会存在的问题，如因饮水源污染而导致传染疾病、艾滋病蔓延，贫困地区的地方病死灰复燃等。尽管新型农村合作医疗制度慢慢开始产生效益，很大程度上解决了我国农村公共卫生问题，但在合作医疗实施阶段，还有许多特殊的问题需要去化解。在我国农村公共危机管理中，我国政府危机管理体制和机制尚不完善，现有的基层政府没有多余的金额来支持应对危机的管理成本。

三、农村公共危机的治理对策

(一)构建农村公共危机治理相关制度

制度是一个社会的游戏规则，这个规则的涵盖面广，有政治、经济、文化、技术等层面，也包括道德、意识形态等范畴。农村公共危机治理需要政府采取一定的措施进行管理与调控，明确农村公共危机治理的主体，以及能够控制农村地区公共危机发生率、降低危机产生的危害程度，在危机到来前提前防范、在危机中实时应对、危机后续处理的全过程中发挥着决策与指导、协调与监督功能的组织或个人，尽快制度农村公共危机处置方案。加强农村公共危机的应变机制建设，明确政府在农村公共危机治理中的责任，将危机治理纳入国家公共危机治理战略的具体规划中，立足于城乡一体化发展，整合农村医疗、教育、社会保障等，建立动态的治理机制。

(二)弘扬法治之道

农村公共危机管理所依据的法律体系必须立足于两个标准，一是法律内容要广泛，且要具体到每个细节。［3］同样要从国家安全、经济发展、交通运输、社会保障、新闻媒体等多个领域综合考虑。二是各法律体系统一协调，关于公共危机治理，需要以公共利益为核心建立法律体系，达到治本的目的。在制定法律体系时，不能带有任何利益思想，仅能赋予国家紧急治理权力，包括农村各个领域，阶层等，统一规划、整体合作协调管制。迅速建立应对农村公共危机的地方性法规。这是从根本上解决农村公共危机治理之道，是农村公共危机的法治之道。

(三)建设农村公共危机治理问责机制

在SARS病毒的入侵之后，我国农村地区在其中吸取了教训，并基本上形成了县、乡镇、村、村小组等级的农村公共危机管理层级式组织体系。当公共危机来临之时，这个危机治理体系会在较大程度上对有关部门进行协调和安排，并能及时组建危机管理小组，分工协作、组织应急小组、按时常制定的应急预案进行救治，应急组织体系在农村公共危机的即时性治理中作用重大。问责制的建立在很大程度上能够警示部分地区行政领导在危机来临之时避免消极行为。

(四)建立农村公共危机事件信息预警机制

农村公共危机的预警机制建设对治理农村公共危机事件有着预见性作用，也可起到防范作用，政府应拓展危机信息的公布渠道，充分利用网络技术、媒体特别是自媒体等中介，主动公开社会共享空间，收集提供宏观和微观信息，根据现实需要，不断加工信息，提供其质量，形成开放的公共空间。分步推进农村公共危机治理的法律制度建设，使农村公共危机治理全过程公开透明，信息预警准确到位。

［1］ 阮博.危机情态下公共政策执行的困境及其破解［J］.东北大学学报(社会科学版)，2013(3):167－169.

［2］ 陈安，马建华.现代应急管理应用与实践［M］.北京:科学出版社，2010(2):45.

［3］ 余玉花.公共决策防范危机的科学性探讨［J］.毛泽东邓小平理论研究，2011(10):24－25.