黄河流域水资源保护规划工作的实践与思考

石岳峰 江 红 陈 平

(黄河流域水资源保护局， 河南 郑州 450004)

黄河流域水资源保护规划工作的实践与思考

石岳峰 江 红 陈 平

(黄河流域水资源保护局， 河南 郑州 450004)

黄河流域水资源保护事业已经过40年探索与实践，在此过程中流域水资源保护规划的思路、原则和内容等不断得到调整、丰富和完善，为各时期流域水资源保护的职能履行和事业发展提供了坚实的基础。本文介绍了不同时期组织开展的黄河流域水资源保护典型规划，并针对新时期我国水资源保护面临的形势要求，结合黄河流域水资源保护规划编制工作实践，分析已有规划工作存在的问题，提出了创新水资源保护规划技术标准、完善水资源保护规划工程体系、开展水资源保护重大关键技术研究、强化水资源保护规划管理和实施力度等建议。

黄河； 水资源保护规划； 实践

水资源是事关国计民生的基础性天然资源和战略性经济资源，也是生态环境的控制性要素，流域水资源保护规划是流域水资源保护与管理的基础和依据。自黄河流域水资源保护事业诞生之时起，流域水资源保护有关规划的编制工作就受到国家有关部委、流域机构和各省(区)人民政府的高度重视。结合不同时期经济社会管理和发展理念，流域水资源保护规划的思路和原则从最初的单纯以水质目标为主，发展到水质、水生态双重性保护，再发展到水质、水量、水生态“三位一体”和地表、地下统筹兼顾的现代水资源保护规划体系。不同时期的水资源保护规划，以其理念的先导、目标和实施路径的确定以及保障措施的筹备，为各个时期流域水资源保护的职能履行和事业发展提供了基础保障。

1 不同时期规划工作情况

根据不同时期的经济社会发展特点与要求，黄河流域水资源保护规划可以划分为1976—2000年的起步发展阶段和“十五”以来的创新完善阶段，在规划的指导下，黄河流域水资源保护工作思路不断调整、丰富和完善，对黄河流域水资源保护起到了重要指导作用。

1.1 1976—2000年间的水资源保护规划

黄河流域水资源保护规划在1976年流域水资源保护机构成立之初至2000年期间，先后完成了3次黄河干流和重要支流水污染防治或水资源保护规划编制工作(见表1)，对流域水污染防治及水资源保护起到了重要指导作用。

表1 1976—2000年间水资源保护规划主要成果一览

a.黄河污染治理长远规划。1976年，根据“国务院环境保护领导小组”《关于编制环境保护长远规划的通知》要求，黄河水源保护办公室牵头组织流域8省(区)环保部门，与北京大学等高校合作，对流域内8个重点城市的大中型工矿企业和污染严重的小型企业的废污水量、污染物进行调查研究，以此为基础开展规划工作，研究制定规划目标，确定黄河干流以兰州、包头两河段为治理重点，支流以湟水、汾河、渭河、洛河和大汶河为治理重点，治理方面要集中力量治理重点污染源，并确定190个工矿企业为治理重点，治理经费“五五”期间需投入4.4亿元，并从1977年起纳入国民经济长远规划和年度计划。

b.黄河水资源保护规划。黄河水资源保护规划，是经国务院批准并由国家计委下达的《修订黄河治理开发规划任务书》所确定的重要内容。规划主要任务是：调查黄河干、支流各区段水质污染现状，查明主要污染源，并根据各地区经济发展规划，预测黄河水质可能发生的变化，研究拟订了防止水质污染的措施并制订进一步加强水质监测的计划。对黄河治理开发可能引起的环境影响进行了评价，并提出相应的环境保护对策。此次规划编制历时三年半，于1988年6月完成，规划成果主要包括总论、水质污染现状调查评价、污染预测、水污染综合防治规划方案、有待深入研究的问题及规划后续工作。

c.黄河水资源保护规划初步报告。2001年，依据国家有关资源和环境保护法律法规及水利部“三定”职责，在水利部的统一部署下，编制完成《黄河流域水资源保护规划初步报告(2000—2001年制定)》。此次规划以水功能区划为基础，以水质保护为目标，在搜集、整理和分析黄河流域社会经济、自然环境、水资源开发利用现状与发展基础上，按照水质、水量并重，河流上下游、左右岸兼顾，流域、区域相结合的原则编制。规划工作突出了水资源与水环境承载能力的优化配置内容，规划的重点是审定水体纳污能力和制定污染物入河总量控制方案。

1.2 “十五”的水资源保护规划

“十五”以来黄河流域经济社会快速发展，水资源开发、利用与配置、保护间的矛盾日趋尖锐，经济社会可持续发展对流域水资源保护规划提出了新要求，推动规划进入了创新完善阶段。在此期间，黄河流域水资源保护局先后编制了黄河流域(片)水资源综合规划中的水资源保护内容、黄河流域综合规划中水资源和水生态保护部分内容、黄河流域(片)水资源保护规划、重要支流综合规划的水资源和水生态保护部分等规划成果(见表2)。上述水资源保护规划在规划理念、规划原则和规划内容等方面均有重要创新与突破，在指导思想上，坚持人水和谐的治水理念，坚持贯彻以水资源可持续利用保障经济社会可持续发展的战略思想。在规划原则上，坚持保护优先、预防为主、综合治理，坚持水量、水质和水生态并重，坚持工程措施与非工程措施相结合等。在规划内容上，包括规划目标和总体布局、污染物限排总量方案、水生态保护与修复、地下水水质保护和水位控制等。同时，有关规划还同步开展了规划环境影响评价工作。

表2 “十五”以来水资源保护规划主要成果一览

a. 《黄河流域(片)水资源综合规划(2010—2030年)》中的水资源保护部分。2002年3月，国家计委和水利部联合发出通知，决定在全国范围内开展水资源综合规划编制工作，按照通知要求，2002年8月黄河流域水资源保护局全面启动了黄河流域水资源综合规划编制工作。在大量汇总协调的基础上，提出了黄河流域水资源综合规划报告，于2008年9月通过水规总院审查。

此次规划在系统分析水环境现状的基础上，根据经济社会发展的需要，合理划分流域(片)水功能区，研究制定水资源保护目标，提出规划总体布局。此外，还提出保障河道内自净水量。采用生态处理和修复技术，减少污染物入河量，改善水域水质。以城市生活水源区保护为重点，调整和规范入河排污口设置。调整产业结构和优化工业布局，推进流域循环经济和清洁生产技术，加强面源入河控制，加快水质监测站网建设等规划方案内容。该规划成果以水功能区为基础，提出了水功能区水质控制目标，为科学管理黄河流域水资源保护工作提供了重要依据。

b. 《黄河流域综合规划(2012—2030年)》中水资源和水生态保护规划部分。2007年6月，国务院办公厅转发水利部《关于开展流域综合规划修编工作的意见》(国办发〔2007〕44号)，要求各流域开展新一轮综合规划修编工作。据此，黄河流域水资源保护局开始了《黄河流域综合规划(2012—2030年)》中水资源和水生态部分的修编工作。2013年3月国务院批复了《黄河流域综合规划(2012—2030年)》(国函〔2013〕34号)，水资源和水生态保护体系作为黄河流域治理开发与保护的六大体系之一，明确了黄河流域水资源保护整体框架。

此次规划的水资源和水生态保护部分以加强流域水资源保护、修复河流生态系统功能，作为保障流域及相关地区的供水安全、维持黄河健康生命的重要任务。其中，地表水资源保护以水功能区划为基础，分析水功能区现状纳污能力及承载状况，提出水功能区限制排污总量意见和水环境综合治理意见。在地下水资源保护在分析现状问题的基础上，研究制定了地下水资源功能区划和保护目标，提出地下水保护工程、地下水修复工程、完善地下水监测体系、加强地下水管理制度建设等工程和非工程措施内容。水生态保护与修复以维持河流健康为目标，以确保防洪安全为前提，以干流为主线，以源区和河口为重点区域，以湿地和鱼类为重点保护对象，以黄河可供水量为约束条件，妥善处理开发与保护之间的关系，基本保障断面生态流量和河道外生态用水，促进流域生态系统良性循环。

此外，此次规划中提出的黄河主要断面关键期生态需水要求和开展的规划环境影响评价，实现了流域水资源保护规划内容的创新与突破，该规划成果是当前和今后相当长时期内黄河流域水资源保护的基础与依据。

c.黄河流域(片)水资源保护规划(2012—2030年)。此次规划是全国水资源保护规划的重要组成部分，是落实国务院批复的全国水资源综合规划的重要专项规划之一，也是国家新一轮水资源保护顶层设计的重要内容。按照水利部要求，2012年10月黄河流域水资源保护局正式启动规划编制工作，至今，已形成初步成果。

规划思路是按照“保护优先，预防为主，源头控制，系统治理，强化监管”的方针，构建完善的水功能区限制纳污体系、水生态保护与修复体系、地下水保护体系和综合管理体系，以黄河干流为主线，统筹协调上、中、下游经济社会发展与水资源保护的关系，控制入河污染物总量、保障生态环境基流、维持地下水超采区采补平衡，实现流域水生态系统良性循环。

规划以构建流域水资源保护与河湖健康保障体系为目标，对流域水资源保护的战略布局进行规划，采取技术、经济、法律、行政等措施，促进水量、水质、水生态功能与资源属性的维护，防止水源枯竭、水污染和水生态系统的恶化。规划主要任务包括：地表水功能区划复核；完善浅层地下水功能区；结合分区功能定位，统筹考虑水量、水质、水生态，提出规划方案整体设计和各类保护措施总体布局；建立水资源保护工程和非工程措施体系；提出规划实施意见和保障措施。

此次规划，系统体现了“水十条”、“一带一路”等国家最新战略要求，按照实行最严格水资源管理制度和水生态文明建设的要求，强化水资源统一调度与保护，坚持水质安全、生态安全和水量保障相统一，充分发挥水资源对经济社会发展的支撑功能和对水生态安全的保障作用。规划的编制实施对落实最严格水资源管理制度，保障饮水安全和流域水生态安全，实现水资源可持续利用，具有重要意义。

2 思考与启示

黄河流域水资源保护规划起步于20世纪70年代中期，在40年的发展过程中，经历了起步发展和创新完善阶段，规划对流域水资源保护工作的开展起到了重要指导作用。纵观“十五”以来，水资源保护规划地位和作用大幅增强，在社会需求迫切和公共服务功能显著增强的背景下，规划标准要求不断提高，规划内容更加丰富全面。但从新形势下国家对水资源保护提出的新要求角度来审视，黄河流域水资源保护规划编制和实施工作还存在诸多问题，应予以系统梳理和思考，使新时期水资源保护规划工作得到不断完善和提升。

2.1 创新水资源保护规划技术标准

新形势下，黄河流域水资源保护规划不仅有水质保护要求，还有维持河湖生态良性循环的生态水量要求；不仅要完善常规的理化指标，还要创新性地提出生态指标，形成流域水资源保护的系统指标体系；不仅要强调水资源的使用功能，还要站在全流域的高度，综合考虑流域生态系统的整体功能维持。因此，不断创新和完善黄河流域水资源保护规划技术要求和规定，对于提升流域水资源保护规划编制水平，落实规划措施内容，具有重要基础作用。

2.2 完善水资源保护规划工程体系

现代水资源保护规划是以保障流域水资源与水生态良性循环为基础，以实现水资源功能持续发挥为目标，为满足黄河流域经济社会发展和水资源保护发展的需要，今后的水资源保护规划要着力构建并完善水质、水量、水生态“三位一体”，地表水和地下水保护统筹的水资源保护工程措施体系，要将单一的污染治理工程措施提升为水资源、水生态全面保护的工程体系，即要将入河排污口布局与整治工程、水生态保护与修复工程、饮用水源地保护工程、面源与内源控制工程、地下水资源保护工程等措施系统纳入规划。逐步形成分类保护工程与综合系统工程有机结合、单项治理与综合效益有机衔接的发展模式。同时，进一步加大水资源保护规划实施力度，积极推进规划工程建设进度和建设规模，加快建立和完善流域水资源保护工程体系。

2.3 开展水资源保护重大关键技术研究

为支撑黄河流域水资源保护规划编制工作，做好规划实施的技术服务，提高规划科技含量，亟需在以下方面开展重大关键技术研究：多沙河流污染物及湖库污染物输移扩散规律、黄河水环境承载能力优化配置技术、河道及河口生态系统演变规律、环境流实施及监测评估、河湖健康评估体系及河湖健康保障关键技术、河流及河口生态系统保护与修复关键技术及试点、生态价值评估、生态补偿机制、水利工程对河流生态环境的影响、黄河入海泥沙减少对河口和近海生态环境的影响等。

2.4 做好水资源保护规划与相关部门规划的衔接

黄河流域水资源保护管理十分复杂，涉及水利、环保、城建、国土、农业、林业等多部门。在编制和实施流域水资源保护规划过程中，要明确规划工作除由水利部门主要负责外，还应有环保、城建、农业、林业等管理部门与水资源保护部门的通力协作，要积极征求吸纳各方意见建议；要合理界定流域水资源保护规划与有关行业制定的重点流域水污染防治规划、湿地保护工程规划、水产种质资源保护区规划等的关系，做好不同行业间规划的衔接，避免规划措施内容的交叉重叠，保障流域水资源保护规划取得实效。

2.5 强化水资源保护规划管理和实施力度

流域水资源保护规划是实施规划保护措施的依据，要使规划真正成为黄河流域水资源保护事业发展的顶层设计，必须加强规划管理工作，落实规划应有的法律地位，使规划成为各级政府、行业部门在工作中自觉执行的基本依据。《中华人民共和国水法》规定，开发、利用、节约、保护水资源和防治水害，应当按照流域、区域统一制定规划，规划一经批准，必须严格执行。要建立完善的对规划实施情况的跟踪评价机制，分析规划实施效果和规划目标可达性，及时修正规划。要加强规划的公众参与和宣传工作，在规划编制过程中推行全过程、全方位、多途径的公众参与，使社会各界了解规划内容、支持规划落实。

Practice and thinking of water resources protection planning work in Yellow River basin

SHI Yuefeng, JIANG Hong, CHEN Ping

(YellowRiverBasinWaterResourcesProtectionBureau,Zhengzhou450004,China)

Water resources protection of Yellow River basin has been explored and practiced for 40 years. Basin water resources protection planning ideas, principles, content, etc. are constantly adjusted, enriched and perfected in the process. Solid foundation is provided for functions performing and career developing of basin water resources protection in all stages. In the paper, typical plan of Yellow River basin water resources protection organized and developed at different stages are introduce. Work practice of Yellow River basin water resources protection plan preparation is combined for analyzing problems in existing plan work. Suggestions of innovating water resources protection plan technical standards, perfecting water resources protection plan engineering system, implementing important and key technical research of water resources, strengthening water resources protection planning management and implementation effort, etc. are proposed.

Yellow River; water resources protection plan; practice

10.16616/j.cnki.10-1326/TV.2015.03.003

TV213.4

A

1005-4774(2015)03-0013-05