经济转型期政府在市场决定资源配置中的角色定位

苏发金

(中共宜昌市委党校，湖北宜昌443000)

经济转型期政府在市场决定资源配置中的角色定位

苏发金

(中共宜昌市委党校，湖北宜昌443000)

我国在经历高速快速经济增长之后，目前正处于经济转型期。纵观改革开放历史，我国政府与市场的关系不断调整变化，政府主导、市场被动的格局一直没变。我国经济改革的巨大成就恰好来自于市场的建立健全与不断完善，解决当前积累的大量经济问题迫切需要发挥市场在资源配置中的决定性作用，政府应准确定位自身角色，在市场决定资源配置中当好管理员、裁判员、安全员和服务员。

经济转型期;政府与市场;角色定位

一、引言

当我国经济经历快速高速发展以后，积累的问题也越来越多。资源严重消耗，科技含量不高，环境遭受破坏，污染大行其道，经济发展不可持续性呈现出来。经济增长明显，但居民财富增加有限，人们的幸福感不但没有增加反而减少。经济增长的机会成本太高，盲目投资，重复建设，乱拆乱建，求大求全的城镇化，呈现一种“破坏性”增长态势。我国经济正处于转型期、调整期和换挡期，必须反思并改进以往发展模式，促进我国经济可持续发展。我国经济发展中的一系列问题，与政府对经济活动干预过多息息相关。行政许可审批制度太多，政府权力过大，造成市场与政府的边界不清，腐败寻租泛滥成灾，严重束缚市场主体的活力。政府对经济管控严格，市场主体权利受到制约，严重束缚其释放内在潜力，抑制了市场优化配置资源的能力。全面深化改革，摆正市场与政府的关系成为当前经济转型发展的关键，必须遵循市场决定资源配置的基本经济规律，促进国家治理现代化，有效发挥政府作用，建设有为政府和有效市场。十八届三中全会出台的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出，“使市场在资源配置中起决定作用和更好发挥政府作用，处理好政府和市场的关系，发挥经济体制改革的牵引作用，带动其它领域的深化改革。”这一精神正好切中当前经济发展中的要害。十八届三中全会还明确强调以经济体制改革为深化改革的重点，政府与市场的关系问题是经济体制改革的核心问题［1］。因此，在我国经济转型的重要时期，政府与市场的关系成为一个必须重新审视、适时调整和正确把握的焦点问题。

对政府与市场关系的研究已有大量文献。米尔顿·弗里德曼认为政府制定法律法规太多，政府管制和行政机构过多，会增加国家财政预算，侵蚀和削弱居民的自由和财富，政府干预经济往往导致良好的愿望落空，扩展自由、增进财富应是政府的正确选择［2］。张旭认为政府和市场的关系遵循政府对市场经济“直接促进－直接管制－适度分权－利用法律”的历史逻辑，市场与政府关系的理论逻辑在于政府与市场孰大孰小无关紧要，政府有效、市场有效及政府市场双有效才是应有之义［3］，转变政府职能是正确处理政府与市场关系的关键。王玉柱认为中国三十多年经济的高速增长不是政府干预的成果，而是不断健全和完善市场机制的结果，政府应该重新定位自身的经济角色，通过规制与激励，促进创新的有效实现，从而推动发展方式的转变［4］。杜人淮认为在市场决定资源配置中政府要转变角色，做职能得当的政府、机构精干的政府、服务高效的政府和法治约束的政府，矫正经济社会运行中的政府职能［5］。刘国光认为市场在资源配置中起决定作用，不是不要国家在宏观层面上的调控与计划，而是要发挥市场在微观层次上对资源配置的决定性作用［6］。钱津认为政府是市场不可或缺的主体，在市场经济条件下，政府作为市场主体运用市场化手段支配资源，作为社会管理者参与资源配置过程［7］。文献梳理发现，对政府在市场与政府关系演变中角色定位的研究还不是很多，特别是对当前我国经济转型期政府在市场决定资源配置中的职能或角色定位进行研究的文献更少，因此，本文选题具有极强的针对性。

二、我国政府在“政府与市场关系”中的角色演化及其缺陷

1.我国政府在“政府与市场关系”中的角色演化

“在现代社会经济制度体系或制度结构中，政府与市场是两种最基本的制度安排”［8］，任何一个社会的经济发展都伴随着政府与市场两种力量的博弈。建国以后，我国政府从革命战争转向经济建设。由于经验缺乏，经济建设处于探索之中，苏联模式成为学习模板。苏联模式的本质就是法令性的计划经济、绝对的公有制、平均主义等，在这种经济模式中，政府处于绝对领导地位，几乎没有市场的存在。在这样的政府与市场的关系中，国家经济畸形发展，经济整体发展水平很低。虽然国家工业体系基本建立，生产得以恢复，但居民收入水平极其低下，经济福利水平极其落后［9］。从建国到改革开放，政府是经济生活的唯一主宰，几乎不见市场的踪影。

十一届三中全会以后，我国开启改革开放的历史序幕，党的工作重心转移到经济建设上来，经济体制改革成为改革的重点。在20世纪80年代至90年代初，如何处理政府与市场的关系，一直无法从政策层面给予准确定位。但开始接受商品经济，从计划经济为主、市场调节为辅到有计划的市场，市场的观念和实践尝试开始贯穿于我国经济体制改革之中。1992年邓小平的“南巡讲话”奠定了我国社会主义市场经济体制建设的基础，中共十四大明确提出建立社会主义市场经济体制为我国经济体制改革的目标，要使市场在社会主义国家宏观调控下对资源配置起基础性作用。1997年中共十五大提出坚持和完善社会主义市场经济体制，使市场在国家宏观调控下对资源配置起基础性作用，强调要充分发挥市场机制作用。2002年中共十六大提出在更大程度上发挥市场在资源配置中的基础性作用，健全现代市场体系。2007年，中共十七大提出，从制度上更好发挥市场在资源配置中的基础性作用。2012年中共十八大提出，要加快完善社会主义市场经济体制，更大程度更广范围发挥市场在资源配置中的基础性作用。由上述可知，我国对市场的基础性认识是在逐渐加深。2013年中共十八届三中全会首次提出市场在资源配置中起决定性作用。

从上述对市场认识的演变说明，改革开放至今，对市场的认识在加深，而政府主导的经济改革的事实却不能改变。最初农村家庭承包制度的建立，赋予农民部分的土地产权，政府对经济严格把控，实行有计划的商品经济，但只要农民获得一丁点儿的主动权，经济主体也即市场的活力就得以充分显现，改革开放导致农村潜力得以极大发挥，生产率水平大幅度上升，几年之间农村发生了巨大变化。1984年我国改革由农村向城市推进，城市经济的条条框框被打破，政府减少对经济的控制，给市场主体参与经济活动的权利。从此，我国城镇化浪潮兴起，工业突飞猛进地向前发展。1992年启动市场化改革，逐步引入市场机制，并加以健全和完善。2001年我国加入WTO，国家经济融入国际化浪潮，参与国际竞争。2008的金融危机后，我国政府充分把握政府主导经济发展的优势，引领一度低迷的经济快速走出金融危机的干扰，国内GDP快速跃居世界第二。回首过去，我国经济发展能取得举世瞩目的成就，居民生活水平大幅提高，究其根本原因在于，政府与市场不断调整二者之间的关系，政府释放权利，为市场主体松绑，增加市场的活力，努力发挥市场在引导资源配置中的作用。

2.我国政府在“政府与市场关系”中的角色缺陷

资本主义发达国家的政府与市场关系调整经历了三百多年的时间，不断进行着改革与探索，取得了成功，也仍存在问题。而我国市场的引入只有二十多年时间，政府与市场的关系有一个不断调整、不断完整、不断耦合的过程。就当前我国政府在政府与市场关系中的角色来看，存在如下一些问题:

一是政府与市场的关系不清楚。政府权力一直以来太大，强调大政府、强政府，一些不该管的事情它也在管，比如审批权过于宽泛，公权力边界不清楚，经常侵犯私人权利，这就是所谓的越位。在GDP挂帅的治理理念下，形成“投资饥饿症”、重复建设与产能过剩、权力寻租等。再者就是政府监管不到位，该由政府来管的事情看不到政府的身影。

二是政府强势导致市场体系不健全。因为市场引入我国经济的时间较短，加上政府过于强势，市场在经济发展的调控作用处于弱势。商品和服务已经市场化了，但诸如土地、资金、知识和人力资本，还有信息的商品化、市场化都急需相应制度安排，生产要素市场化的道路还很漫长。市场环境、市场机制、市场规则等还需从无到有，不断构建，不断完善。

三是政府不能有效营造支持政府与市场有效运行的环境。政府和市场的行为都需要在有序的轨道上展开，这就需要建设法制经济、信用经济、合作经济等。而我国的法治不健全，信用缺乏，合作精神不强。还有社会治理结构单一，行业规则缺乏，中介组织与行业组织不健全等，都使得我国社会经济缺乏第三方力量来进行约束，从而导致政府干预经济的力度过大，使市场处于弱势地位。

三、经济转型期政府在市场决定资源配置中的角色定位

我国当前处于经济转型期，这一时期政府的角色定位一定要适应经济转型的需要，而促进转型的关键是要充分发挥市场决定资源配置的作用。因此，政府在这一时期的角色定位必须充分满足和适应市场决定资源配置作用发挥的需要，准确的政府角色定位能让政府产生有为的行为，推动市场更加有效地配置资源，从而实现资源利用的最优化。

1.政府在市场决定资源配置中要当好管理员

经济活动客观要求政府成为管理员。1876年亚当·斯密出版《国富论》，提出“看不见的手”的原理，阐明了市场在资源配置中的决定性地位，古典经济学占据上风。1929－1933年的大危机说明只强调市场而忽视政府的管理职能会带来经济灾难，凯恩斯主义由此应运而生，相机抉择政策成为熨平经济周期的重要法宝，政府有必要作为管理员对经济进行宏观干预。1970年的石油危机宣告了凯恩期主义独占鳌头时代的终结，新古典主义成为经济学的理论前沿，它强调政府要重视供给管理，充分发挥市场的基础性作用。经济理论与实践的发展史告诉我们，经济发展过程中市场与政府不可或缺，在不同的发展阶段，市场和政府的地位有可能相对重要性不同。处理好二者关系非常重要，市场决定是基础，政府干预应适时而为。从国际发展经验看，1960年全世界属于中等收入的国家和地区共有101个，到目前只有13个经济体进入高收入行列。大多数经济体之所以掉入中等收入陷阱，原因在于政府与市场关系处理不当，政府作为管理员的作用发挥得不好，有的过分依赖政府忽视市场作用，有的则只重视市场忽视政府作用。

发挥市场决定资源配置作用需要政府做有为的管理员。我国在1993年十四届三中全会提出构建社会主义市场经济体制，市场化程度日益加强。但是不得不承认在这个转化过程中，政府对经济的作用仍然十分强大，直到今天我国经济发展的所有成果大多由政府主导所取得。这种政府主导的发展模式在由落后的、计划经济模式向市场经济转轨的初期有它内在的合理性，比如大型的基础设施建设、经济发展基本框架的构建等都具有一定公共产品属性，应由政府主导完成起步阶段的经济基础设施建设，但是当经济发展到一定的水平之后，政府就要逐步退出微观经济领域，退出与民竞争的领域，以至淡出不涉及国计民生的经济活动，专事宏观经济管理。当前我国经济总量全球第二，人均经济水平大幅提高，经济转型发展迫在眉睫。挖掘经济主体的潜力，发挥改革与知识红利，方可实现经济可持续发展。微观主体的活力需由市场调动，市场决定资源配置符合经济发展大势。当然，政府也不能做旁观者，要制订经济发展目标、促进经济增长、稳定物价、实现充分就业和外贸平衡，政府作为管理员的职能在市场决定资源配置中更为突出更为重要。特别是金融危机之后，中国能在短时间内异军突起，创造巨大的经济成就，正如林毅夫所言，少数经济体取得成功的共同点在于经济发展和转型中既有有效的市场，也有有为的政府，转型中国家的有为的政府尤其重要［10］。

政府在市场决定资本配置中当好管理员，重在促进市场形成与完善。在经济转轨时期，一是尊重市场规律，按市场规律办事。改革开放35年，应该说政府对市场尊重欠缺，1978年到1993年的改革不谈市场，1993年后开始进行市场经济建设，市场的作用慢慢显现，但市场相对政府显得弱势，以至形成当前经济发展的困境。寻找经济增长动力，向改革要红利，市场化深入成为首要选择。二是进行垄断行业改革，降低市场准入，促进多种所有制经济共同发展。政府强势导致国有企业一枝独秀，与民争利，垄断盛行。政府当好管理员就要公正无私，努力降低国有企业比重。三是建立健全市场体系，充分发挥价格“看不见的手”原理作用。从产品服务的商品化、市场化拓展到生产要素的商品化与市场化，将区域市场整合为统一市场，并融入国际市场。取消价格双轨制、剪刀差，归还价格机制配置资源的权利。四是限制政府经济权力。为政府经济权力设置边界，明确政府可为与不可为的领域，把经济配置权归还给市场，防止政府因为经济权力带来的寻租。五是实现公平正义，防止两极分化。政府的管理功能体现在为广大弱势群体提供基本公共服务，而不是给企业家、资本家锦上添花。六是提高政府宏观调控经济的能力，这是国家治理现代化的重要组成部分。

2.政府在市场决定资源配置中要当好裁判员

当前我国经济发展存在大量不可持续矛盾，如部分商品和要素价格扭曲、产能过剩、地方债务和金融风险积累、生态环境恶化、公共服务缺失等，经济发展迫切要求转型升级。造成这些问题的原因是政府对自己身份认知错误，没有明确自己究竟是运动员还是裁判员，造成政府对资源配置干预过多、干预不当和市场监管、公共服务缺位，市场功能发挥不够。

激发市场主体活力需要政府由运动员变为裁判员。随着我国改革深入，政府应该退出对微观经济活动的干预，充分激发市场微观主体的创业创新活力。当前民间投资积极性受阻现象严重，“玻璃门”、“弹簧门”、“旋转门”大量存在。政府做好裁判员，要在经济领域制订适度规则，依据市场规则、市场价格和市场竞争引导资源合理配置。

政府当好裁判员有赖于市场规则明确、立场中立和技术高超。首先，制订科学的市场规则与标准。经济活动本身就是竞争主体间的一场竞赛，有了明确的市场规则，经济主体才知道哪些可为哪些不可为，政府才能明确判断哪些是合规哪些是违规。并且违规惩罚制度必须健全，让经济主体知道违规成本，度量违规风险。政府在裁判过程中才可做到处置有据、罚而不滥。制订科学的市场标准可以引导产业换代升级，如政府可制订技术、能耗、环保等方面的标准，有利于产业结构调整。其次，加强市场监管，严格市场执法。因为市场主体多样性，相互之间信息不对称，市场交易存在道德风险与逆向选择，极易产生投机行为。市场监管的目的就是要增加经济主体投机的机会成本或投机风险，抑制投机行为产生。为了体现监管的严肃性与权威性，要求政府监管者在加强监管的同时严格执法、秉公执法，培育市场公平竞争环境，维护好市场秩序。再次，政策监管必须立场中立。推进国有企业的市场化改革，在国有企业管理中引入公司治理制度，政府从企业管理者变为资产管理者，在经济竞争领域实现国“退”民“进”，避免政府与民争利，防止国有资产流失，防止政府在监管中偏向自己的利益。最后，从技术层面上讲，政府监管要公平、阳光、透明、先进，防止权利代理人寻租，防止监管低效或无效，影响市场机制的健康运行。

3.政府在市场决定资源配置中要当好安全员

亚当·斯密在《国富论》扉页上写下:女王陛下，请您不要干预国家经济，回家去吧?国家做什么?就做一个守夜人，当夜晚来临的时候就去敲钟，入夜了看看有没有偷盗行为，这就是国家的任务。他认为，只要国家不干预经济，经济自然会发展起来，政府应该作为国家经济的守夜人。斯密的观点似乎有些极端，但它从一个侧面反映了政府的身份定位，那就是经济发展的安全员或守护神。

从1993年提出建设市场经济体制至今，我国市场经济体制框架已基本形成，但还存在不少问题需要完善，主要表现在产权制度不完善，公民财产不能得到有效保护;市场秩序不规范，获得利益的方式方法缺乏公平公正;要素市场不健全，要素供求失衡;市场保护、市场分隔，市场规则不统一，政府职能部门难以形成合力;市场竞争不完全，优胜劣汰和结构调整难实现;各种资本形态在竞争中处于不平等地位等。这些问题造成我国社会主义市场经济体制不健全，经济活动主体无法参与公平的市场竞争，市场风险大，个体利益极易受损。或者说，市场安全性较低，严重影响经济主体参与经济活动的积极性，造成我国市场经济整体上不活跃，特别是民营经济主体在市场经济的大风大浪中极易血本无归，挫伤民间资本创业的积极性。因此，政府减少对资源配置的控制，少干预微观经济活动，为微观经济主体提供经济安全服务，当好安全员，能有效促进居民迸发创业热情，挖掘其创造财富的潜力，形成国家经济增长的红利。

政府当好安全员，一是要建立明晰的产权制度，保障居民的财产权利不受侵害。拥有产权是人身自由、人身权利的基本保障，也是人自我发展的基础与动力。没有明确的产权，人的权利和自由在瞬间就可以化为乌有，导致人生活在巨大的不确定性与高风险之中。产权制度不健全，易导致经济活动中巧取豪夺、机会主义盛行，造成资源浪费。二是要弥补市场缺陷。规范市场秩序，保证市场竞争公平公正，防止垄断，让每一个主体在经济交易中得到自己应得的利益。三是建立健全要素市场，使要素价值得以真实体现。避免要素闲置或要素价值扭曲，让市场需求得以满足，促进市场供求平衡，发挥价格引导资源配置的作用，让每一种要素人尽其才、物尽其用。平等对待各种资本，引导它们寻找最佳渠道加入创业大军，激发它们创造财富的热情。四是建立统一的市场，引导资源在更大范围优化配置。统一市场有利于形成准确的价格体系，统一市场规则，让商品找到它最需要的买主，要素找到最能体现其价值的地方。五是优化政府职能部门的功能，协调一致服务于经济发展。缩小收入差距，提高公共产品服务能力，特别是大力发展教育、医疗、社会保障等社会事业。六是健全市场竞争机制。让优胜劣汰成为天然的生存法则，用自然法则代替人为政策促进我国产业换代升级，促进我国经济成功转型。

4.政府在市场决定资源配置中要当好服务员

1992年开启市场经济进程后，我国市场化改革遵循的逻辑是:在政治稳定的前提下，以政府高度干预之手，强力推进经济发展。这种改革具有浓厚的“东亚模式”的特点，政府干预虽然强力推进经济发展，但也带来诸多问题，宏观层面上表现为官员寻租、腐败和国进民退、民营经济萎缩，以及人民幸福指数下降等。政府管理层面表现为政府缺位、越位、错位;行政审批繁多导致经济效率低下，挫伤人们创业热情，抑制经济要素潜力的发挥，难以适应市场经济发展的要求;政府部门职能交叉、难以依法行政等。经济转型时期，市场和政府亟待明确分工，市场决定资源配置，政府增强服务功能，创造优良的发展环境，包括法制环境、信用环境和市场环境等。同时，政府仍要进行宏观经济调节，防止市场失灵。完善社会主义市场经济体制，迫切要求政府从“越位”的地方“退位”，在“缺位”的地方“补位”，在“错位”的地方“回位”。把不该管也管不好的事交给市场、企业和社会，把该管的事不折不扣地管好，尽快实现向服务型政府转型。

减少政府对资源的直接配置，建立精简高效的有为政府。政府要向市场放权，让市场走上前台，在资源配置中起决定性作用。政府还要向社会放权、向地方放权、向企业放权。具体表现为:减少对价格的不当干预，凡是能由市场形成价格的都交给市场;减少对投资的不当干预，除关系国家安全和生态安全、涉及全国重大生产力布局、战略性资源开发和重大公共利益等项目外，一律由企业依法依规自主进行投资决策，政府不再审批;减少对微观事务的管理，市场机制能有效调节的经济活动取消审批，对保留的行政审批事项要规范管理、提高效率。精简政府机构，规范政府行政行为，提高政府办事效率和服务水平。

补充和强化政府服务职能作用，维护公平竞争的市场环境。市场在资源配置中起决定性作用，但它的作用是部分的，有时是不完全的，甚至是失灵的。这就需要解决政府“缺位”问题，在提高资源配置效率、保证公平公正、保障和改善民生、维护社会和谐稳定上充分发挥政府的调控职能。完善政府治理体系，促进政府治理能力现代化，增强统筹谋划和顶层设计能力。一是要加强产权保护制度建设，加快完善现代市场体系，加强市场监管等，为市场在资源配置中起决定性作用建立基础性环境。二是加强中央政府宏观调控能力。经济发展具有周期性，原因在于市场失灵，政府调控是慰平经济周期、维护经济稳定的重要手段。当市场决定资源配置决定作用发挥不完善时，政府该出手则要出手。三是加强公共产品和公共服务供给。发挥政府的保障之手，为社会提供充足的公共保障产品。当前老百姓最为关心住房、医疗和教育问题，这三大领域之所以出现问题，源于上世纪九十年后半期强调以市场化方式推进改革，而政府功能缺位。为了打压房价，中央和地方政府出台了一系列政策，但房价是越打越涨，原因在于政府从一个极端走向了另一个极端，在平抑物价的过程中，计划经济的思维方式走上前台，比如户口限购。如果政府增强责任意识，少依赖土地财政和增发流动性，多提供保障房和廉租房，从供给方面发挥政府作用，就能有一些作为。四是保护创业者的合法权益，减少不必要的收费项目，降低税率，减少重复交叉的执法骚扰。五是培育发展社会组织，政府让渡的权利，一部分还给市场，一部分赋予社会，社会行使权利由组织来承担，所以培育发展合法组织也是政府的责任。六是要帮助经济主体解决发展中遇到的困难和瓶颈约束，如建设信用体系、融合政府职能部门、建立信息平台、提供金融支持和法律援助等。

总之，发挥市场在资源配置中的决定性作用的本质就是让价值规律、竞争规律和供求规律在资源配置中起决定性作用，解除对生产力的一切束缚，让劳动、资本、知识等生产要素充分发挥其潜力，让所有创造社会财富的机会成为现实，让居民享受更多的发展成果。更好地发挥政府作用的本质就是要求政府来一个华丽转身，由主导者、运动员、夜眠人、旁观者变为管理员、裁判员、安全员和服务员，如果这个转身果断而迅速，我国经济转型升级和发展方式的转变很快就能实现。

［1］张旭．“政府和市场的关系”与政府职能转变［J］．经济纵横，2014(7):18－22．

［2］米尔顿·弗里德曼，等．自由的选择［M］．北京:机械工业出版社，2013(6)．

［3］胡宁生．国家治理现代化:政府、市场和社会新型协同互动［J］．南京社会科学，2014(1):80－86．

［4］王玉柱．从市场机制决定性作用看创新发展的实现路径［J］．云南社会科学，2014(3):56－60．

［5］杜人淮．更好发挥政府作用需着力转变政府角色［J］．唯实，2014 (7):51－54．

［6］刘国光．关于政府和市场在资源配置中的作用［J］．当代经济研究，2014(3):5－8．

［7］钱津．政府是市场不可或缺的主体［J］．经济纵横，2014(7):13－17．

［8］陈振明．公共管理学［M］．北京:中国人民大学出版社，1999:224．

［9］沈立人．处理好政府和市场的关系［J］．现代经济探讨，2014(6): 5－7．

［10］林毅夫．转型国家需要有效市场和有为政府［J］．中国经济周刊，2014(6):2．

［责任编辑:马建平］

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1672－6219(2015)03－0068－05

2014－11－18

国家社会科学基金“农民合作社运行机制优化及效率提升研究”(14BJY093)。

苏发金，男，中共宜昌市委党校副教授，经济学博士。