论我国政府向体育社会组织购买体育公共服务的机遇与挑战

海冰洁

论我国政府向体育社会组织购买体育公共服务的机遇与挑战

海冰洁

体育公共服务是公共服务体系的重要组成部分，其供给状况关系到大众切实的体育权利，随着我国广大人民群众的体育需求日益增长，并呈现出多样化、差异化的特点，政府已无法靠自身力量来满足群众体育服务需求，而体育社会组织因其自身优势可弥补政府在此方面的供给无力。向体育社会组织购买体育公共服务，既缓解了政府在提供公共服务方面能力有限的制约，又为体育社会组织的发展提供了空间与动力，二者的合作为满足人民群众的体育服务需求提供了多元化供给模式。

在我国，政府向体育社会组织购买体育公共服务的实例，如上海市体育局采购市民体育大联赛正式承办单位，广东省残疾人联合会向社会组织购买残疾人体育服务等都获取了一定的效果和经验。但同时，因受到社会发展、政府改革、体育社会组织建设等方面的影响，我国政府向体育社会组织购买体育公共服务虽拥有良好的机遇，但也面临不少挑战。

1 概念辨析

1.1 体育社会组织

体育社会组织属社会组织分支，是指从事各种体育运动、健身活动，不以营利为目的，以公益性或互益性为活动方式，相对独立于政府和企业系统之外的组织。依照我国民政部门相关规定，体育社会组织应包括体育社会团体，体育类民办非企业单位和体育基金会3类。本文所探讨的体育社会组织指的是在民政局登记注册的这3类组织。

1.2 体育公共服务

体育公共服务即针对体育领域的公共服务，为满足社会公众对体育的需要，政府利用公共资源和公共权力直接或者间接的向社会公众或某一类社会群体提供与体育相关的公共产品和服务的总称。政府提供的体育公共服务不以营利为目的，服务多免费或廉价，力求资源均衡分配，服务覆盖社会各个阶层，以满足大众多样化、差异性的基本体育文化需求为目标，且具有长期性和连续性的特点。

1.3 政府购买公共服务

政府购买公共服务是指将原由政府直接提供、为社会公共服务的事项交给有资质的社会组织或市场机构来完成，并据其提供服务的数量和质量，按一定标准评估后支付服务费用，是一种新型的政府提供公共服务方式。其主体是各级行政机关和具有行政管理职能的事业单位以及党的机关、纳入行政编制管理且经费由财政负担的群团组织，客体是在登记管理部门登记或经国务院批准免予登记的社会组织、按事业单位分类改革应划入公益二类或转为企业的事业单位，依法在工商管理或行业主管部门登记成立的企业、机构等社会力量。

综上，政府向体育社会组织购买体育公共服务即政府为了满足社会公众的体育需求，对某些特定的体育公共服务采取购买的方式向社会机构与公众提供，将原本由政府利用公共资源和公共权力直接提供的转为向体育社会组织以契约化形式购买，是一种“政府承担、定项委托、合同管理、评估兑现”的体育公共服务供给模式。

2 政府向体育社会组织购买体育公共服务拥有的机遇

2.1 有利的政策环境

《关于2011年深化经济体制改革重点工作的意见》第十三条指出：“改革基本公共服务提供方式，扩大政府购买服务范围，推动提供主体和提供方式多样化。”2012年《国家基本公共服务体系“十二五”规划》，“发挥各类社会组织在基本公共服务需求表达、服务供给与监督评价等方面的作用，把适合由社会承担的基本公共服务事项，以购买服务等方式交由社会组织承担。”同年，《关于2012年深化经济体制改革重点工作的意见》第二十四条指出：“研究制定扶持社会组织发展的政策措施，建立健全政府向社会组织购买服务制度。”

2012年末，党的十八大对改进政府提供公共服务方式予以强调，明确要求在公共服务领域更多利用社会力量，加大政府购买服务力度。2013年7月31日，国务院常务会议要求推进政府向社会力量购买公共服务，制定政府购买公共服务指导性目录，明确政府购买服务的种类、性质和内容。同年9月26日，《国务院办公厅关于政府向社会力量购买服务的指导意见》的发布充分体现了国家层面已认识到政府向社会力量购买服务的重要性，并将把握购买服务的总体方向，规范开展、扎实推进购买服务工作。2015年初，财政部、民政部和国家工商总局发布《政府购买服务管理办法（暂行）》，全面规范了政府购买服务基本原则、购买主体和承接主体、购买内容及指导目录等内容。

可见国家为政府购买公共服务营造了日益宽松的政策环境，国家体育总局多次组织对上述政策文件进行学习，结合我国体育发展现状，决心贯彻落实中央精神，对进一步转变政府职能，鼓励社会力量参与体育公共服务的重要性有了越来越明确的认识，逐步将推进政府购买服务改革提上日程并着手实施。政府购买已从地方探索上升为国家决策，从“谁来买，向谁买，买什么，如何买，买得值”着手规范落实，加强顶层设计，完善政策意见。

2.2 政府改革，建立服务型政府

2007年起，党的十七大提出了“加快行政管理体制改革，建设服务型政府”的新目标，十八大报告中也明确指出：“要按照建立中国特色社会主义行政体制目标，深入推进政企分开、政资分开、政事分开、政社分开，建设职能科学，结构优化，廉洁高效，人民满意的服务型政府。”随着经济社会发展进入转型期，实现全能型政府向服务型政府转变是当下我国政府的核心诉求。提供公共服务是服务型政府的一项重要职责，如何高效率低成本的实现公共服务供给是建设服务型政府过程中不容小觑的环节。当下随着行政体制改革，政府职能的转移，明确政府对公共服务的管理权责，该交由社会去做的政府应将权力归还和下放。对体育公共服务供给而言，政府向体育社会组织购买，既符合建设服务型政府对提供公共服务的要求，又为高效率低成本的运行公共服务供给活动开辟了合理方式。

2.3 市场失灵与政府失灵

市场失灵是指由于市场机制自身的特点或缺陷，没有或不能对资源进行有效率地配置。市场失灵的表现之一为不能有效提供公共物品，由于公共产品和公共服务具有非排他性和非竞争性，因而在本质上公共物品的生产与提供和市场的运行特点是相互矛盾的，但公共物品又是社会公众日常生活所必需的，市场在社会化方面的局限性促使这部分公共产品和服务只能由国家和政府来承担，无法依靠市场调节。

政府失灵是指政府的活动或干预措施缺乏效率，个人对公共物品的需求无法得到很好的满足。可以看出，政府在直接提供公共服务方面存在缺陷，但公共服务的供给又是市场机制所无法满足的，那么将社会力量纳入到公共服务供给主体中来，以政府向各领域社会组织购买相应的公共服务成为解决市场和政府在公共服务供给方面失灵的一个折衷之道。

2.4 公众对体育公共服务的多样化需求

我国大众的体育需求逐渐呈现出多样化，多层次的特点，对体育公共服务的数量、质量和种类都有着不尽相同的要求。但我国政府提供的体育公共服务同质性较高，数目总量不足，成本居高不下，难以实现高效供给，因而使得人民日益增长的体育公共服务需求与当下体育公共服务供给之间形成了一对尖锐的矛盾。政府向体育社会组织购买体育公共服务，将体育社会组织贴近大众，了解大众需求，具有较为灵活的组织制度和较为自主的经营活动权，可依据环境和目标群体的差异提供适应服务需求者的体育公共服务的优势挖掘出来，借此解决公众体育需求与政府体育公共服务供给之间的矛盾不失为明智之举。

3 政府向体育社会组织购买体育公共服务面临的挑战

3.1 相关法律与制度不健全

首先，对体育社会组织的管理没有制定统一的制度规范，现存的针对体育社团、体育类民办非企业单位的管理皆为暂行办法，发布距今已有10余载，再以“暂行办法”继续存在显然不合适，且主要就组织的成立、变更、结构、人事等进行规定，没有明确组织的责任与义务，界定其行事范围和功能职权，实际指导性不强。另外，对于体育社会组织的登记管理，仍存在着门槛高，注册难，程序复杂的现状，而双重管理导致体育社会组织具有官民二重性，因而缺乏规范严谨的法律法规，科学明确的管理制度致使体育社会组织的生存与发展障碍重重。

其次是法律缺位，在现行《中华人民共和国政府采购法》中并未正式和完全将公共服务纳入其中，由于缺乏国家层面的法律依据和制度保障，在实际操作层面不免磕磕绊绊，购买的合法性难以得到很好的界定，虽然各地方进行了一些探索，制订了针对地区性的购买规章，出台的文件有所创新，但都不够健全，仅可作为行为参考，并不能起到切实的指导规范作用，对体育公共服务购买的制度化问题有待进一步明确。

3.2 购买体育公共服务的认识偏差

政府向体育社会组织购买体育公共服务，需要完成从服务提供者向购买者的角色转变，而角色转变的核心在于意识转变。从直接提供体育公共服务到向体育社会组织购买，虽然体育公共服务的生产和直接提供的权力转嫁到了体育社会组织身上，但是政府仍应承担着监控、管理、领导、协调与评估的职责，并没有充分意识到角色转换后自身肩负的职能与应承担的责任。如对政府向体育社会组织购买体育公共服务缺乏有效监管与评估；对于购买流程未建立起相应的监管体系来保证运作的公平、公正与公开；对政府可购买服务的范围没有予以界定；对参与购买的体育社会组织没有制定规范的评估标准和选拔依据，对购买的方式方法和政府购买资金的使用与分配没有真正意义上做到向社会公众公开等。

3.3 购买体育公共服务的过程缺乏规范性和竞争性

美国向非营利组织购买公共服务兴起于1970年前后，现已形成较为完备的公共服务购买体系。美国政府向非营利组织购买公共服务流程有以下环节：即规划—选择—交流—评估—购买—监督，并且这一流程是循环往复的，每一次评估后还会回到原点重新审视整个流程并作相应的调整，力求规范的购买流程［1］。相较于美国模式而言，我国在政府购买体育公共服务方面并未形成统一的规范流程，各地方操作差异较大，有以政府补贴形式开展的，有以奖代补进行购买的，但对于公开招投标，引入市场竞争机制的却少之又少。由于缺乏规范性流程约束，我国在政府向体育社会组织购买体育公共服务方面存在着程序失范，操作随意的问题，而缺乏竞争性市场机制，则为政府寻租和非营利组织志愿失灵提供了空间。

3.4 体育社会组织自身生存与发展能力的制约

体育社会组织是否具备足够的能力胜任体育公共服务生产者与提供者的角色是影响政府购买体育公共服务成败的关键所在。目前我国平均每10万人拥有一个体育社团组织，这与发达国家每千人就可拥有一个相比，在数量上相距甚远。其次，我国体育社会组织的人力资源匮乏，不仅缺少专业体育人才和专职工作人员，而且各组织内现有从业人员缺少专业管理知识与技能，从而导致组织功能的发挥受阻，专业化程度低下，无法切实提供专业性的体育公共服务。第三，体育社会组织整体管理水平偏低，组织管理制度存在缺陷，组织章程的制定与执行随意性较大，组织人事安排方面存在任命而非选举的情况，财务管理透明度较低，组织经费来源与去向不明，从而降低体育社会组织社会公信力，管理缺陷致使体育社会组织在提供体育公共服务方面出现供给能力不足和效率低下等问题。

4 政府向体育社会组织购买体育公共服务的对策

4.1 完善相关法律与制度，加强顶层设计

首先，应完善对体育社会组织的管理，尽快出台《社会组织基本法》，并将体育社会组织纳入其中，明确规定体育社会组织的性质、地位、职能、作用、权利与义务、成立条件、审核标准以及税收政策等，促使对其管理走入正轨，统一规范。

其次，2003年初开始实施的 《中华人民共和国政府采购法》并未将公共服务纳入政府采购范围，也未将社会组织界定为公共服务提供者，应对《中华人民共和国政府采购法》进行修订，将公共服务采购纳入该法涵盖范围，并对购买公共服务的范围、方式、流程等予以规定，并明确社会组织的公共服务供给主体地位。另外，推进体育政府部门出台关于向体育社会组织购买体育公共服务的相关办法，为政府向体育社会组织购买体育公共服务提供制度框架，并加快配套法规的制定，使得政府对体育公共服务的购买行为有法可依，有据可循。

4.2 明确角色定位

对政府部门而言，向体育社会组织购买体育公共服务，政府所扮演的角色应从服务直接提供者转变为服务购买者。注重履行政府肩负的规划、调控、监管与评估职能，既要使政府积极作为，又要建立监督评估机制以制约政府利用行政职权规避其应履行的义务和应遵守的规定，政府要摆正自身在购买体育公共服务中的位置，从意识层面严格要求自己，才能引导体育公共服务多元化供给的顺利实现。

4.3 规范程序，引入竞争机制

政府向体育社会组织购买体育公共服务实际操作的规范化程度是决定购买成效的重要因素。首先要制定详尽的购买规划，明确购买行为的目标；其次界定合理的购买范围，在购买起步时期，可以从贴近大众体育需求的方面入手，比如对全民健身活动的购买等；接下来是确定购买方式，引入竞争性市场机制，如公开招投标，将有能力、有意愿参与体育公共服务供给的体育社会组织皆纳入其中；而后对购买对象进行科学的考察评价，全面了解以选择适宜的购买对象，这一过程中要对购买事项予以协调处理，与购买的各利益相关者沟通交流；最后对购买进行评估，政府可以邀请第三方，针对购买活动的实施与运行、经费使用与监督、效益与结果情况开展评估工作。

4.4 提高体育社会组织承接政府购买公共体育服务的能力

1）需要积极培育发掘一批具有专业技能和经验的从业人员，建立稳定的专职成员队伍，狠抓组织业务与活动，切实提高组织人力资源的专业化水平，致力于体育公共服务的提供与落实；2）规范组织的管理制度，制定组织章程并严格执行，加强组织自我管理、自我约束、自我监督的能力；3）要合理运用政府拨付的体育公共服务资金，根据组织自身优势，稳扎稳打地拓展服务内容，提高服务质量，公开透明地使用经费，并争取借政府购买之力使组织发展壮大，积极拓宽筹资渠道，并保持组织自身的独立性。

5 结语

随着全能型政府向有限型政府的转变，体育公共服务的供给也呈现出多元化趋势，政府向体育社会组织购买体育公共服务逐渐成为迎合广大人民群众体育服务需求的一种新型供给模式。政府向体育社会组织购买体育公共服务拥有着良好的契机，但同时也因法律法规不健全，政府层面对购买体育公共服务存在认识偏差，购买过程缺乏规范性与竞争性和体育社会组织自身能力与素质缺陷致使难以顺利承接政府转移职能的制约，使其面临挑战。政府通过向体育社会组织购买体育公共服务，可以实现低成本、高效率的体育公共服务供给，促进体育社会组织健康、可持续发展，维护社会公共利益，满足公众体育需求，因而应当把握机遇，直面挑战，加强顶层设计，完善有关政府购买体育公共服务的法律法规以及相应配套政策，为购买营造有利的法律环境，使购买活动有法可依，其次政府应当从意识层面理解购买公共服务中自身的角色定位，体育社会组织则应加强自身建设，提升组织管理水平，保持组织独立性与自主性，着重培育高素质高技能的专业化人力资源团队，为与政府一道提供利民、惠民的体育公共服务而不断提高组织能力与素质，真正实现体育公共服务供给的多元化。

［1］吕 外.美国政府向非营利组织购买公共服务模式分析及启示［J］.厦门特区党校学报，2013（6）.

［2］赖其军，郇昌店，肖林鹏，等.从政府投入到政府购买:公共体育服务供给创新研究［J］.体育文化导刊，2010（10）.

［3］易剑东.中国体育公共服务研究［J］体育学刊，2012（2）.

［4］戴俭慧，高斌.政府购买体育公共服务的行为分析［J］体育学刊，2013（3）.

［5］王浦劬，萨拉蒙.政府向社会组织购买公共服务研究:中国与全球经验分析［M］.北京:北京大学出版社，2010（4）.

［6］郭修金.政府购买体育社会组织公共体育服务的实践、问题与措施——以上海市、广东省为例［J］.上海体育学院学报，2014（3）.

［7］马玉华.政府转型背景下我国公共体育服务协同供给研究——基于整体政府理论的视角［J］.山东体育学院学报，2014（5）.

［8］梁芷铭.政府购买社会组织公共服务的SWOT分析:理论表达与策略选择［J］.安徽行政学院学报，2014（5）.

Opportunities and Challenges of Government’s Purchasing Public Sports Service from Social Sport Organizations

HAIBingjie

随着政府改革不断深入，对政府、社会、市场三元治理的呼唤日益强烈，在惠及社会公众的体育公共服务供给方面，多元主体，多方参与逐渐成为发展趋势。体育社会组织在我国社会中迅速成长，不断发展壮大，广大人民群众渴望多样化、多层次、差异性的体育公共服务也为政府向体育社会组织购买体育公共服务提供良好契机；但同时法律缺位，购买的规范性和竞争性缺失，体育社会组织能力与素质薄弱等也对政府购买体育公共服务构成了不小的挑战。从法律层面、政府意识层面、购买操作层面和体育社会组织建设层面提出建议与对策，以期政府能够把握机遇，直面挑战，低成本、高效率地实现体育公共服务多元化供给。

政府购买；体育社会组织；体育公共服务

As thegovernmentreform constantlygoesdeeper，thecalling for thenetwork ofgovernmentgovernance，society governance and market governance gets stronger and stronger.The aspect for supply of public sports service which benefits the public，multiple?subjects and multi-participation comes to be developing trend gradually.Social sport organizations grow up quickly in the society，and themasses are eager for diversified，multi-layered and different public sports service which gives a good opportunity for government’s purchasing public sports service from social sport organizations.But legal vacancy，the missing of normative and competitive purchase and weak capacity of social sport organizations，make up challenges to government’s purchasing public sports service.This article gives advice from legal aspect，government awareness aspect，purchase operation aspectand the contribution of social sportorganizations in order to take opportunities，face challenges，and makemulti-supplying of public sports service come true.

overnment’s purchase；social sportorganizations；public sports service

G80-05

A

1003-983X（2015）07-0574-04

2015-04-12

海冰洁（1991-），女，辽宁沈阳人，硕士在读，研究方向：体育社会学.

北京体育大学管理学院，北京100084 College of Management，Beijing Sport University，Beijing，100084