旅游公共服务体系构建中政府行为分析——以承德市旅游公共服务体系为例

韩钟玉

（河北大学，河北 保定 071000）

旅游公共服务体系构建中政府行为分析
——以承德市旅游公共服务体系为例

韩钟玉

（河北大学，河北 保定 071000）

本文以承德市为例，深入了解了承德市旅游公共服务的现状，承德市旅游公共服务虽然已在基础设施、信息公示等方面取得成就，但仍发现了宣传不足、引导不当等诸多问题，并从加大宣传力度、转变引导机制、加强基础设施建设等方面提出了对承德市旅游公共服务体系建设的建议。

承德市；旅游业；政府行为；公共服务体系

一般认为，旅游公共服务体系主要由旅游基础设施类服务、旅游公共信息类服务、旅游行业指导类服务以及旅游公共安全监测类服务等四个子系统构成。[1]政府作为旅游公共服务的主要提供者，对旅游公共服务的建设起主导作用，如何发挥政府行为在旅游公共服务建设中的作用，是值得研究的课题。

一、旅游公共服务中政府的职责和作用

政府作为公共服务的主要提供者，自然也是旅游公共服务的主导者，政府在旅游公共服务中的职责的定位将直接影响旅游公共服务的质量，政府在旅游公共应有如下职责：

（一）旅游公共服务的规划者。旅游公共服务涉及到地域、旅游资源自身承载能力等因素限制，政府必须统筹结合经济发展与城市环境总体规划，制定符合当地实际情况的旅游公共服务供给规划。近年来，随着京承高速的贯通，承德到省内各城市的高速网基本建成，另外承赤、承朝高速的贯通，使承德市的对外公路交通更加便利，市内道路也在不断修缮，使得景区之间交通便利，形成了较为完整便利的旅游交通体系。另外，政府还要按旅游公共服务内容的不同，合理规划不同的行政管理部门，才能使旅游公共服务体系有明确的发展方向。

（二）旅游公共服务的引导者。政府要积极引导旅游公共服务的社会化，根据不同的旅游公共服务内容、特点，引入社会组织参与到旅游公共服务的供给中，建立起政府主导、各社会主体共同参与的供给格局。地方政府积极引入非政府组织，可以延伸旅游公共服务在供给上的不足并补充政府在旅游公共服务供给中的缺乏，促进完善的旅游公共服务体系的建成。

（三）旅游公共服务的监管者。政府应该合理利用宏观调控的手段，弥补市场竞争的缺陷，应制订出规范的法规，加强监督。首先，政府应该监督旅游服务供给的质量，一方面制定严格的监管法规，另一方面，积极组织从业人员学习法规，使得法规起到应有的效果。其次，政府还应该关注旅游公共安全监测类服务，完善旅游安全警告标识和旅游医疗设施等，保证旅游业的安全生产。承德市在2014年下发《承德市旅游市场秩序专项整治工作方案》等法规；市旅游局组织多次旅游教育培训，对导游进行定期培训，并下发文明服务等资料；旅游局还多次开展旅游行业安全生产隐患排查活动，加强旅游安全监管工作，并在全市开展安全生产知识竞赛活动。最后，政府还要对旅游价格实行监管，防止各旅游公共服务供给者的恶性竞争，另一方面，旅游公共服务的价格制定也需要严格的监督，合理的定价才能使旅游者公平的享受旅游公共服务，才能使政府对旅游公共服务的质量和数量控制更加合理。

二、旅游公共服务发展中政府行为缺失及表现

（一）政府服务职能履行不足

政府旅游公共服务的服务职能是指，通过兴办各类旅游事业，为公民创造良好的旅游休闲环境和条件。主要包括供应旅游公共产品、建设旅游资讯传播平台、开放旅游公共服务设施及提供旅游休闲娱乐和兴办旅游教育培训等，这些都属于政府旅游公共服务的范畴。

承德政府在旅游公共物品的供给方面，还主要集中在交通的引导、梳理上，对旅游的安全保障投入较少。到目前为止，并未开通旅游紧急救援电话、旅游侵权投诉电话等保障游客权益的热线，景区内的医疗设施、医护资源也都比较低级，甚至根本不设置紧急医疗救助服务站。

旅游公共基础设施还包括旅游公共信息平台，旅游公共信息是旅游者做出旅游决策的重要依据。但是政府作为旅游公共信息的管理主体，政府在旅游公共信息资源管理过程中经常会出现推卸责任、纰漏旅游公共信息不及时、旅游公共信息寻租等行为[2]。

在促进旅游业发展中政府还有一项更重要的服务职能，就是旅游公共形象的宣传。当前承德市的旅游宣传还仅停留在形象宣传的层面上，并未形成驻外机构宣传促销、旅游科普宣传等高层次的旅游宣传形式。

（二）政府监督职能缺乏

政府监督职能就是要监督各旅游部门和单位在生产和经营旅游产品、提供旅游服务时遵守国家相关法律法规，依照相关的法律法规制止市场竞争中出现的违法违规现象，切实维护生产者、经营者和消费者的自身利益，保障旅游发展环境的公平、公正。但是由于相关法律法规不健全、旅游管理体制不完善等多方面原因，承德政府对旅游行业服务质量缺乏有力的监督规范，直接影响到旅游业的健康发展。例如景区周围购物点出售一些以次充好、以假充真的产品，并与导游人员相互串通，私收回扣的旅游购物欺诈行为；还有一些旅游景区利用自己的垄断地位，不断提高门票价格，但是景区内部设施却没有完善；景区导游的素质也有待提高。

（三）政府扶持职能弱化

旅游公共服务的非营利性就要求政府必须对其加强扶持，以推动和促进那些社会效益十分显著但本身没有盈利，或虽有少许盈利但仍然难以维持自身的生存和发展的社会组织和企业。

政府的扶持一方面是将旅游公共服务纳入公共财政预算。当前，承德市政府财政支出的七成以上都在民生建设上，投入在旅游业发展上的资金本来就不足的情况下，旅游公共服务的投入就更少了，直接降低了服务的质量，影响旅游业发展。目前承德市交通主要依靠公路，周边主要城市与承德市距离和行程所用时间不成比例，同样的路程由于山路影响耗时较多，资源配置效率低，存在资源浪费现象。[3]

政府扶持的另一方面就是政府公共服务的提供要以旅游市场需求为导向，发动本区域社会力量参与旅游公共服务体系建设，建立起政府主导、社会主体参与的旅游公共服务供给格局。承德市政府必须要协调与非政府组织关系，共同承担旅游公共服务的建设。这有助于促进公私部门之间的竞争和合作，提高旅游公共服务供给效率，从而为游客提供更高质量、更低成本的公共服务。[4]

（四）政府引导规划不当

随着全民旅游时代的到来，政府旅游公共服务发展功能显得越来越重要。这就要求政府通过提出积极有效的旅游公共服务政策对旅游发展进行引导，并确定目标，制定规划为旅游公共服务体系建设指明前进的方向，推动旅游业科学发展。不同社会发展阶段，旅游公共服务的内容是不一样的，不能一概而论。承德市政府应该创新旅游公共服务供给决策机制，将旅游公共服务供给决策由“供给主导决策”转变为“需求主导决策”。[5]掌握游客对旅游公共服务的需求趋向，达到旅游公共服务的供给与需求之间均衡最大化，实现旅游公共服务的最优供给。同时，要提高旅游公共服务的供给水平和层次，需要在旅游公共服务提供者、生产者和消费者之间建立信息渠道，减少、避免旅游公共服务供给过程中的低效供给和无效供给。[3]

三、旅游公共服务发展中政府行为改进策略

（一）提升旅游公共服务水平

目前承德市旅游公共服务供给水平还比较低，政府应着力提升服务水平，首先，要建立信息系统。将旅游信息定量定期发布，针对不同种类的游客，提出不同的出行方案规划，更加智能化的利用旅游信息。还应该在各交通口岸、大型商场、高星级酒店、著名景区等公共场所设置一些旅游信息触摸屏，查询系统中的旅游信息不仅限于中文信息，信息展示应有英、日、韩等外文信息。[6]其次，建立问询系统。设立更多旅游咨询服务中心，为游客和市民提供近距离的服务。更重要的是要设立旅游服务热线，以电话连线的方式，为游客和市民提供远程服务。最后，建立反馈、市场预警系统。

（二）加大政府的监督力度

政府要从维护旅游者利益出发，利用行政性资源和行政手段，加强监管，从而维护旅游经济和旅游市场秩序的稳定。要加强对旅游服务质量的监管，要求政府能根据市场变化健全监督管理机制，加大对违法从事旅游行业人员的处罚力度。同时，还应该加强对旅游企业销售宣传活动中的信息监管。另外还应对旅游企业低价恶性竞争的监管。为抑制旅游行业不正当价格竞争，要根据旅游行业的统一价格标准制定符合本地方特色的旅游价格定价标准。

（三）强化政府扶持职能

政府作为公共服务的主要提供者，政府要提供经费资助。承德市政府应更加注重旅游公共服务体系的发展，应在公共服务体系建设上投入更多的人力物力，提高对构建旅游公共服务体系的财政投入水平。另外，承德市政府要转变观念应把一部分旅游公共服务职能让渡给非政府组织，使其承担部分旅游公共服务供给。政府的经费资助一直是非政府组织经费的主要来源。政府可通过直接拨款、合约和补偿三种方式对非政府组织进行资助。此外，政府应采取豁免非政府组织的各种税以及对向非政府组织捐款的私人和企业进行减税的间接资助等手段来鼓励和支持非政府组织的发展。[3]但是，承德市政府要研究并建立相关的法规章程，确保非政府组织参与旅游公共服务的合法性、有效性，对非政府组织承接的旅游公共服务项目实行定期的检查、监督和管理，保证非政府组织的健康、良性发展。

（四）政府科学引导

承德市旅游业受地理气候影响，淡旺季分明，承德市政府应该对淡旺季旅游业做专项规划，但是旅游公共服务规划不能做成旅游业的专项规划，它不仅属于地方旅游发展规划的范畴，更应该纳入国民经济和社会发展计划以及城乡建设规划。另外，旅游公共服务规划必须与旅游目的地的环保规划、建设规划相结合。最后，旅游公共服务规划中发展方向和目标的确定，不但要从旅游公共服务全局发展来考虑，还必须联系旅游目的地规划所确定的整体的发展方向和发展目标，推动旅游业科学发展。

[1]李爽，甘巧林，尹丹丹，等.广州市旅游公共服务供给现状与路径优化研究[J].热带地理，2010，（4）：430-434．

[2]张泰城，王伟年.旅游公共服务建设中地方政府行为分析[J].中州学刊,2009，（4）：115-118．

[3]史世国.制约承德旅游文化产业发展的“瓶颈”与对策研究[J].财经界(学术版),2009，（2）：37-38+40．

[4]张晨.城市旅游公共服务体系建设与完善措施[J].标准科学,2013，（2）：43-46．

[5]刘薇薇.东莞市旅游局职能转变研究——基于城市营销理论的分析[D].广州：中山大学,2010．

[6]王莎莎.秦皇岛旅游公共服务体系建设的问题与建议[J].重庆科技学院学报(社会科学版),2011，（23）：83-85．

Analysis of Government Behavior in the Construction of Tourism Public Service System——A Case of Tourism Public Service System in Chengde

HAN Zhong-yu
（Hebei University，Baoding,Hebei 071000,China）

This paper has a survey of the current situation of tourism public service in Chengde,in which there are many problems like lack of publicity,improper guide,etc.in spite of achievements in infrastructure,information publicity and other aspects.Suggestions like strengthening the publicity,changing the guide mechanism, strengthening the construction of infrastructure are put forward for the construction of tourism public service system in Chengde.

Chengde;tourism;government behavior;public services system

F590

：A

：2095-3763（2015）01-0037-03

2014-07-12

韩钟玉（1990-），女，满族，河北承德人，河北大学社会保障专业硕士研究生。