人民调解走出困局的三步招法——对天津市宁河县人民调解的调查与思考

■天津市宁河县司法局局长 王景福

人民调解用非诉讼方式解决纠纷，在国内被称为 “维护社会稳定的第一道防线”，在国际被称为 “东方经验”。可是就宁河县目前的情况看，人民调解工作有组织逐年萎缩，调解数量急剧下降的趋势。人民调解走出困局的出路在于改革，改革的焦点是解决没有经济支持的致命伤。

宁河县人民调解现状

（一）面临的困境

宁河县每个乡镇都有人民调解委员会，均有调解员7-10名。每个村委会、居委会都有人民调解委员会，均有调解员3名。应该说数量不少。但是这只是一个流于形式的花名册而已，有名无实。村委会为了精简干部，只设一名兼职调解员，更谈不上三级调解网络。因为人民调解经费保障只是停留在文件上，并未完全落实到位，设置专职人民调解员既没有工资报酬，也没有工作经费，所以人民调解员都是兼职的。随着村委会每3年换届一次，调委会也随之更换，包括乡级在册的人民调解员在内，真正兼职人民调解工作的也不多。人民调解员往往有名无实，不能积累调解经验，业务能力有限，调解纠纷不会制作调解笔录、调解协议。业内普遍承认，村委会、居委会的人民调解已经落伍。

（二）困境的根源

第一，人民调解委员会的主体资格有缺陷。人民调解享有高规格的法律地位，但是设立人民调解组织的村民委员会，在行政主体和民事主体上却存在着严重缺陷。一是根据 《宪法》它的行政主体资格不明确。二是根据《民法通则》它不具备法人的条件。三是根据 《村民委员会组织法》、 《社会团体登记管理条例》、 《民诉法意见》，它不符合社团组织、也不符合诉讼主体中的其他组织。村民委员会一不属于机关和事业单位，国家不拨给经费；二不属于社会团体有会费、捐赠等经费来源；三不属于企业有营利。所以它在财产和经费上存在严重缺陷。现在财政转移支付资金成为村干部工资的主要来源。干部职数、工资标准、考评办法由乡里提出意见，由村民讨论通过，乡里统筹发放。村里设村支书、村主任、会计、妇联委员、治保调解委员等岗位，岗位之间实行兼职。村干部工作复杂艰苦，待遇偏低。人民调解委员会是村民委员会里的组织，村干部工资尚且困难，何况人民调解委员。所以村委会为了精简干部，只设一名兼职调解员。

第二，人民调解按劳取酬的原则未得到重视。广义讲人民调解也是一种法律服务，包括两个层面，即调解组织与调解对象、调解员与调委会。调委会服务群众，有自治的性质，也有社会公益的性质。而调解员供职于调委会，以法律知识和调解技能解决纠纷，是一种创造性劳动，应当获得相应的劳动报酬。

第三，有关机关履行职责中的缺失。法律规定人民调解的指导机关，一是基层人民政府，二是基层人民法院，其中基层人民政府的职责由司法行政机关承担。可是我们的司法行政机关、人民法院机关，在法定职责面前，岗位职责不清，没有业务考核制度、没有责任追究制度。司法行政机关在向政府的述职中、人民法院机关在向人大的述职中，汇报人民调解情况不到位、不全面。导致 《人民调解法》的规定和司法部、财政部 《关于进一步加强人民调解工作经费保障的意见》的规定，没有得到完全落实，人民调解没能得到必要的、持续的、稳定的经费支持和保障。

人民调解走出困局的三步招法

（一）建设专业性的人民调解组织，走集约化道路

集约化最大的优势是业务单一，集中专家人力资源，高产出、高效率、高质量。在专业性的组织中建设人民调解组织，走集约化道路，是一个切实可行的措施。 《调解法》为建设专业性的人民调解委员会预留了制度空间。走集约化道路，并不是全盘否定传统的人民调解。设立在村委会、居委会中的人民调解的前途是坎坷、还是坦途，我们不能预言。但是传统的人民调解不失为人民调解事业的基础，一是它直接产生于民间，最具自治性、群众性。二是最起码人民调解员是最适合的宣传员、信息员。

（二）积极建议政府购买法律服务

调解不收费，是人民调解的一大特色。但是人民调解不收费与人民调解需要经济支持，是两码事。应当把用于人民调解的工作经费作为维稳工作成本的重要组成部分，由政府为公共法律服务买单，是管理社会的积极措施，也是人民调解走集约化道路的物质保障，是一举多得的好事。已有许多地方政府聘用律师担任法律顾问、设立公职律师，也有许多地方政府在乡镇街道公开招聘大学法律专业毕业生，作为专职人民调解员，这都是政府购买法律服务的不同形式。

（三）建设人民调解员人才库

建设人民调解员人才库可以有三条途径和一个突破口。第一条途径是将司法行政机关内部的法律服务人员，作为法律专业人才，纳入人民调解员人才库。第二条途径是整合社会法律人才资源，作为法律专业人才的补充，纳入人民调解员人才库。社会中有很多退休的法官、律师、公证员、基层法律服务工作者、劳动仲裁员，应当发挥出他们的优势和经验。第三条途径是整合各类专业人才资源，作为掌握专门技术的专家，纳入人民调解员人才储备库。如目前已经比较普遍建设的交通事故纠纷、医疗纠纷人民调解委员会，就是由许多专家和专业人士组成的。

一个突破口，就是把重组法律服务所作为突破口。可以利用国家鼓励、推动就业的政策，把乡镇法律服务所纳入公益岗，把有能力在法律服务市场经营的人员，经过考核招聘到乡镇法律服务所并全部聘为人民调解员。这样可以使他们在乡镇法律服务所传统的8项业务外，又拓宽了新的业务领域，进而还推进了法律服务进社区、进行业活动。基层法律服务工作者以人民调解员的身份、利用人民调解的机制调解民事纠纷，人民调解委员会付给劳动报酬，人民政府购买法律服务实报实销，可以使基层法律服务工作者的执业渠道更畅通，执业环境更为优化。

做好业务指导工作，加强行业自律工作

人民调解要想得到政府的支持、要想在人民群众中取得威信，取决于人民调解员的综合素质，如果调解员的政治素质、业务素质不高，再多的财产和经费保障也是浪费。做好业务指导、人才培训工作，主要有以下几个方面。

一是司法行政机关、人民法院机关要把指导人民调解工作作为一项重要任务，列入年初工作计划，制定对人民调解员培训的岗位责任制，定期检查落实，并纳入年终目标考核内容之中。

二是在使用有限的人民调解经费时，除支付调解员工资外，应加大人民调解员的智力培训投资力度。专业化的人民调解员，具有业务单一的优势，这在人民调解员业务培训上是一个有利条件。要实行人民调解员统一证件、持证上岗，要制定人民调解员的培训规划，确立初任上岗培训、在岗年度培训计划。

三是培训的方法要灵活机动，可以聘请专家授课、可以开展知识竞赛、可以组织旁听民事审判开庭等等。培训内容要有针对性，既要强化法律知识，又要强化调解方法和调解技能，要彻底根除传统的只做劝架，不做笔录、不制作人民调解协议书的弊病，对于经过培训仍然不合格的，要坚决淘汰。

法律规定人民调解是自治性的组织。对人民调解组织放任自流不行，越俎代庖也不行。我们的任务是提供经济保障、加强人才培育、实施规范化管理。加强行业自律工作，主要有以下几个方面。

一是成立县级人民调解委员会。统筹全县的人民调解资源，设立专业人民调解委员会，研究业务，强化规范化管理，定期召开人民调解员大会报告工作、制定规划。设立理事会和常务理事会，管理全县人民调解日常工作。

二是注册登记县级人民调解会协会，使之成为社团法人资格的组织。制定宁河县人民调解协会章程，设立理事会和常务理事会，掌管人民调解经费。定期召开会员代表大会，报告工作、制定规划。