关于人的城镇化几个问题的思考

张三元，苏祖勤

（1.武汉工程大学 马克思主义学院，湖北 武汉 430205；2.中南民族大学 公共管理学院，湖北 武汉 430074）

世界上规模最大的城镇化正在有序展开，它必将成为中国特色社会主义现代化建设事业的重要推手，也必将从根本上改变中国贫穷落后的面貌。但是，在这个过程中，一些重大问题需要作进一步探索，譬如，城镇化的实质或关键是什么？城镇化是扩大内需的要求还是经济社会发展的水到渠成？城镇化是物的城镇化还是人的城镇化？这些问题都将对我国城镇化发展方向及其后果产生重大影响。习近平总书记和李克强总理都指出了城镇化的实质：城镇化不是土地的城镇化，而是人口的城镇化，是人的城镇化。以我们的理解，人口的城镇化与人的城镇化是两个不完全相同的概念，前者主要强调的是量，与规模和速度相关联；后者主要强调的是质，与人的现代化基本同义。本文就人的城镇化谈几个问题。

一、拉动内需和以人为本

城镇化是以物为本，还是以人为本，这是传统发展观和科学发展观的分野。以物为本，就是把拉动内需从而推动经济增长看作是城镇化的目的。以人为本，就是以人的发展为目的。在马克思主义视阈中，经济增长和人的发展是手段和目的的关系。这是城镇化过程中必须坚持的基本原则。

（一）城镇化不能以物为本，不能以GDP增长为目的

实际上，随着我国改革开放的不断发展，城镇化也在不断推进。城镇化是改革开放的重要标志。但前一轮的城镇化是随着经济社会发展自然而然地进行的，新一轮的城镇化则更多地具有政府主导的因素。也就是说，在某种意义上，今天的城镇化有人为推动的因素。当然，“人为推动”也不都是坏事，当事物的量变发展到一定程度要引起质变时，临门一脚非常重要。那么，为什么在这个时候提出大力推进城镇化的要求呢？答案很简单：经济社会发展的必然要求。但对“经济社会发展的必然要求”有两种截然不同的理解，一是促进经济增长的必要手段，二是经济社会发展的必然结果。理解不同，意味着推进城镇化的动机与目的不同。毫无疑问，持第一种观点的人不在少数，甚至相当普遍，因为“GDP主义”仍然在一些人的思想中占居统治地位。经历了长期的GDP高速增长，一些人的思维方式已经GDP化了。近一些年来，由于受世界金融危机等因素的影响，特别是经济转型的现实要求，GDP的增速由疯狂渐趋理性，这本来是非常正常的事情，但在一些人的眼里却成了“经济出了问题”。当然，GDP减速也确实给一些地方政府带来了“经济问题”：财政拮据，甚至入不敷出。于是，城镇化便自然成了刺激经济的手段。湖北省社科院院长宋亚平调研发现，一些地方没有正确贯彻落实科学发展观，使得城镇化建设演绎为一种以政府为主导，以财政脱贫致富为动机，以扩大外延为内容，以单纯追求GDP和城镇化率为标杆的造城运动。如果这种状况得不到及时纠正，恐怕会走向歧途。[1]这不是杞人忧天，而是理性的声音。现实总是如此的残酷：当年4万亿投资拉动的不是经济增长，而是愈演愈烈的、以高房价为代表的经济泡沫；造城运动带来的也一定不是人与自然、经济与社会的和谐发展，而是矛盾和冲突的进一步加剧。

有人说，城镇化可以保证我国今后30～50年经济高增长。对此，我们持怀疑和否定的态度。这种说法本身就有问题，它以经济增长为目的，是以物为本。如果把城镇化仅仅看作是促进经济增长的手段，结果很可能事与愿违，等待我们的不是机遇，而是灾难。物极必反，泡沫总是要破的。泡沫破灭之时，便是灾难降临之日。日本就经历过这种梦魇。肇始于1985年的房价飙升，终于在1991年断崖般地坠落，之后，便是十年的经济停滞。“十年之痛”不仅使日本人民而且也使全世界人民尝到了 “疯狂”的滋味。前车之鉴，后事之师。

（二）城镇化必须以人为本，以人的发展为目

因此，我们必须坚持第二种理念，即把城镇化看成是我国经济社会发展的必然结果。这种理念看似消极，实则是一种科学的态度。城镇化本来应该是所在地区经济社会繁荣发展到一定阶段的结果，就像十月怀胎一朝分娩一样，水到渠成，瓜熟蒂落。或者说，我国经济社会发展已经到了“临门一脚”的时候了。只有坚持这种理念，我们才能抓住城镇化的实质和核心。城镇化肯定会拉动内需，从而促进经济增长，但经济增长不是目的，只是城镇化的结果之一，甚至不是最主要的结果。传统的发展观正是以经济增长为目的，以物为本。科学发展观以人的发展为目的，以人为本。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）强调指出，城镇化必须坚持以人为核心。也就是说，城镇化必须坚持以人为本。

坚持以人为核心的城镇化，这里的“人”既泛指13亿人口，又特指8亿农民，尤其是2.6亿农民工。[2]这种判断是正确的，其原因有二。其一，城镇化首先是指农村的城镇化。有学者指出，城镇化作为一个国家或地区现代化的重要标志，包括城市现代化和农村现代化两个部分。这大抵是不错的。但根据我国实际情况来看，城镇化主要是指后者，即农村现代化。城镇化的目的是消除城乡二元结构，代之以城乡一体化，着力点当然是农村而非城市，因为农民是农村的主体。其二，城镇化过程中受影响最大的是农民。现代化进程中的一路光芒，现代化成果的甘醇浓香，理应让广大农民更好地分享。但实事求是地讲，在改革开放的历史进程中，牺牲最大的是农民，受惠最小的也是农民。对于农民，特别是农民工，我们首先必须表示敬意，是他们推动了改革的巨轮，是他们盖起了城市的高楼大厦，是他们为工业现代化做了铺垫……但同时，我们必须对他们表示歉疚，因为改革开放以来，在一定程度上，工业的发展是以牺牲农业为代价的，城市的发展是以牺牲农村为代价的，城里人的幸福生活是以牺牲农民的利益为代价的。中国农民付出的太多，得到的却太少。我们现在应该和能做的，是停止侵害农民利益，并且回馈农民，给予农民具有实质内容的补偿，即城市支持农村，工业反哺农业，财政补贴农民。最好能在在城镇化过程中提出以农民为本的明确要求。

（三）以人为本，就是以农民的需要和利益为本

那么，以农民的什么为本呢？当然是农民的需要和利益。实际上，到目前为止，农民的需要仍然是比较单一的，尽管他们的需要比以前丰富得多且呈不断丰富的趋势。当然，这里所说的“单一”是相对的，是指需要仍停留在基本需要的层面上。特别是在一些偏僻、落后地区，贫穷仍然是基色，农民的需要仍然是或主要是维持生活以及满足较低发展要求的需要。但是，这并不意味着他们没有别的或更高层次的需要，只是这些需要被现实环境压抑着。一旦让他们成为城里人，他们的需要无论在量还在质上都会有一个大的提升。尽管他们的需要仍然显得简单而低级，但那是他们尊严的底线。如果连基本需要都得不到满足，他们的自信便没有立足之地，他们就不可能成为真正意义上的城里人。因此，推进城镇化，首先要走群众路线，看看农民、农民工有哪些需要。脱离农民、农民工的实际需要而推进的城镇化，只能是闭门造车。

在一定意义上，需要即利益。但谈利益是有风险的，因为这涉及到集体利益和个人利益（即马克思在《德意志意识形态》中强调的“共同利益和特殊利益”）的关系问题。长期以来，在人们的思想深处，只有集体利益，没有个人利益，或者说，集体利益遮蔽了个人利益，认为个人利益是导致个人主义的渊薮。这种思想和做法是错误的。马克思主义在强调集体利益的同时，从来没有否认个人利益。马克思明确指出，“人们为之奋斗的一切，都同人们的利益有关”。[3]（P187）农民、农民工虽然处于社会最底层，但也有自己的利益。当年小岗村的农民冒险按下自己的手印，不为别的，就是为了自己的利益。农民工背井离乡、抛家别子来到城市，不为别的，也是为了自己的利益。个人利益是他们奋斗的最大动力。农民的利益，有的是自己流血流汗挣来的，有的是与他们卑微身份血肉相连的。农民的土地权和房产权能不能得到保证？这是农民和农民工最关心的问题。政策没有问题，但政策到了下面就变了调。这是令人担心的。还有一点更让人担心：城市住房的商品化，一下子掏光了城里人几十年的积蓄；在城镇化的造城运动中，农民会不会因为住房问题而掏光自己的血汗钱？这不是杞人忧天，而是很有可能发生并正在发生的事情。习近平总书记在2014年新年伊始发表的文章中指出：“如果不能给老百姓带来实实在在的利益，如果不能创造更加公平的社会环境，甚至导致更多不公平，改革就失去意义，也不可持续。”[4]习总书记的话一针见血，刺中时弊，令人警醒。套用习总书记的话说：如果不能给农民带来实实在在的利益，如果不能创造更加公平的社会环境，甚至导致更多不公平，城镇化就失去了意义，也不可持续。

二、身份转换和能力提高

早在19世纪，法国著名社会学家H·孟德拉斯（H.Mendras）在他的著作《农民的终结》一书中指出，传统意义上的自给自足的农民已经不存在了，目前在农村从事家庭经营的是以营利与市场交换为生产目的的农业劳动者，这种家庭经营体实际上已经是一种“企业”。这是一个颇具现实性的话题。当然，孟德拉斯说的是法国以及欧美发达国家，在中国，总的来讲，这还只是一个趋势，但这个趋势正随着城镇化的快速推进而将成为现实。也就是说，传统意义上的农民正在走向终结。“农民的终结”意味着农民身份的转换，农民成为市民，乡里人成为城里人。随着城里人和乡里人之间界限的逐渐消失，每个人都可以说自己是城里人。显然，身份转换既是城镇化的前提，也是城镇化的结果。

（一）户籍变化不能成为农民身份转换的标志

可以说，没有农民的身份转换，就没有城镇化。身份转换有两个层面，即形式上的和实质上的。这里先说形式上的。形式上的身份转换以户籍为标志。有学者认为，户籍改革是城镇化的破题处，也就是说，户籍改革是城镇化的关键。一方面，城镇化的显性表现是农民成为市民。当“农民的终结”实现时，也就是城镇化完成时。有学者在构建城镇化评价指标体系时，把经济动力指标和人口转移指标排在一、二位，可见户籍改革之重要。他们认为，人口城镇化是城镇化的重要组成部分，是经济城镇化的直接结果。城镇化使人口向城镇集聚即地域转移，必然带来城镇人口比重的变化，因而城镇人口比重成为衡量城镇化规模的主要因素。为了避免单一指标评价存在的片面性，他们在人口转移指标下设总人口增长率、城镇人口增长率、城镇人口占总人口比重、城镇就业人数占就业总人数比重等二级指标。[5]另一方面，获得一个城市户口是每一个农民工的梦想。在过去十年，中国的城市化发展较快，尽管有大约2亿农民工进城工作，但因为户籍制度的原因，他们不被城市接纳，其中有很小一部分有能力在城市购买住房，但并不能享受城市的公共服务，比如教育、医疗等。这种由户籍制度造成的人的权利的不平等既是社会不公的主要表现，也是阻滞可持续发展的重要因素。中国社科院发布的报告称，对北京、广东、江苏、浙江和四川5个省市农民工的调查发现，64%的调查对象认为社会不公平。与此同时，大量新生代农民工不再选择返乡，如果城市不收留他们，其后果是灾难性的。[6]一言以蔽之，户籍问题关系到城镇化的成功与否。

但在我们看来，户籍并不是最重要的。譬如，袁隆平的户口是在农村还是在城市并不重要，重要的是他在哪里能创造最大的价值。因此，问题在于农民如何才能成为市民？把农村户口变为城市户口，就真的摇身一变成为城里人了吗？显然，问题并非如此简单。其实，户籍变更只是一种形式，一种很表面的东西。对于大多数农民来说，虽然户籍发生了变化，但骨子里仍然是农民。农民要成为市民，还有更重要的东西。人的城镇化不是可以用数量或百分比来衡量的物质具体，而是一个与人的现代化划等号的抽象的综合，具有明显的精神性特征。所以，人的城镇化就是农民素质及其观念的城镇化。这才是问题的本质。如果说户籍是形式，那么农民素质的提高是内容。只有内容和形式的高度统一，才有真正意义上的身份转换。但无论是在理论上还是实践上，人们似乎关心更多的是形式，而非内容。这是令人担忧的。一旦户籍发生变化，失地的农民、农民工由于不能适应城市发展要求且没有相对稳定的工作和收入，从而不能真正在城市扎下根来，就会失去自尊的基础并成为社会和谐的隐患。

（二）提高农民素质是城镇化的必要前提和必然结果

城镇化必须尊重客观规律（包括社会发展规律和人的发展规律），在提高农民素质的基础上稳步推进。人的素质是一个复杂的系统，可以概括为思想素质、道德素质、思维素质、科学文化素质和身体素质等诸多方面。毋须讳言，改革开放以来，农民的整体素质并没有得到明显改善，文盲、半文盲的比率高居不下，究其原因有二，一是随着大学扩招，读书成绩好的学生相继考入大学并融入城市，二是一部分没有考上大学但整体素质较高的年轻人，通过就业、创业等方式，有的已经融入城市，有的虽然尚未融入城市，但生活轨道已基本偏离了农村。因此，留在农村的除了老弱病残，就是综合素质较低的人。这里没有丝毫贬低农民的意思，只是客观地描述现状。在这种情况下，全面提高农民素质任务艰巨，但必须义无反顾。全面提高农民素质，在某种意义上，就是马克思提倡的“人的全面发展”。按照马克思的理解，人的全面发展只有在生产力高度发展、物质财富极大丰富的未来社会才能实现。但是，人的全面发展具有过程性和相对性。所谓过程性，是指人的全面发展是一个从低到高的过程，是一个现实的历史过程，也就是说，任何时候都有人的发展，只有量的不断积累，才有质的飞跃。所谓相对性，是指由于社会实践、社会条件和个人主观因素等方面的差异性，以及人的发展的具体性，无论是范围还是程度，人的全面发展都是有限的。[7]因此，促进农民的全面发展并非呓语，而是现实的要求。农民的全面发展既是城镇化实现的必要前提，也是城镇化的必然结果，更是城镇化的根本目的。在这个问题上，我们的思想认识还有待提高，不能以任何借口推诿。

（三）提高农民素质必须坚持以能力为本位

在人的整体素质中，能力是第一位的，或者说，人的综合素质集中体现为人的能力。在马克思主义看来，人的能力即人的本质力量，是“人的本质力量的公开的展示”，[3]（P193）是人类在生存和发展过程中表现出来的调控人与自然、人与社会、人与自身关系能力基础上形成的物质生产、精神生产和人自身生产的能力。马克思把人的能力看作是人的全面发展的核心，认为“任何人的职责、使命、任务就是全面地发展自己的一切能力”。[8]正是基于马克思这一基本思想，韩庆祥教授在十几年前就提出了“能力本位”的观点。他认为，人的能力的全面发展意味着“全面地发展自己的一切能力”，即全面发展自己的体力和智力、自然力和社会力、个体能力和集体能力、潜力与现实能力等，也意味着在实践中“发挥他的全部才能和力量”。[9]全面发展的个人，就是能够适应在不同的劳动需求并且在交替变换的职能中，使自己先天和后天的各种能力得到自由发展的个人。对于农民、农民工来讲，个人能力主要是指创造新生活的能力，即在从农民转化为市民之后，能适应城市的劳动需求，并在交替变换的职能中富有余力，从而使自己及其家人生活得更好。显然，提高农民的整体素质，必须以能力为本，以能力为主。

提高能力是社会主义市场经济的本质要求。市场经济是竞争经济，而竞争是能力的竞争，因此市场经济实质上是能力经济。一个显而易见的事实是，在市场经济中，有能力者得市场、得利益。就像竞技体育一样，靠实力拿金牌。“规范的市场经济不相信懒者的眼泪，倒是给那些能力强、贡献大的人以优厚的回报。市场经济是以牺牲某些个人的的利益为代价而换取整个社会的发展，它对那些不努力的懒汉和不提高能力的人是‘无情’的，但对有能力的人和整个社会的发展来说却是‘有情’的，这是通过无情的手段达到有情的目的。”[9]在市场经济条件下，劳动产品的分配是以按劳分配为主、多种因素参与分配，勤劳不再是惟一的标准，效率、效益和质量更重要。在多种因素中，最重要的是能力因素。农民进城之后，除了自己的体力和智力以及两者的综合体现——能力外，一无所有；农民除了靠自己的能力立足于城市外，再无他法。城市比农村竞争更激烈。农民进城不是进了保险柜，而是进入一个竞争更激烈的市场。因此，提高能力也是农民自身发展的要求。农民在进城之前，是靠能力吃饭，靠的主要是体力；进城之后，同样是靠能力吃饭，靠的是身体、技术、适应力和创造力。令人担忧的是，虽然越来越多的农民拥有城市户口，但由于他们中的大多数人不能适应城市劳动需要，缺乏谋生的手段，其生活境况不是日益提高，而是每况愈下。这里所讲的生活境况，不单指物质生活状况，更重要的是指其自尊的基础和幸福感。所以，农民、农民工要使自己及其家人生活幸福并实现可持续发展，能力提高是根本。

能力是一个复杂的系统，能力的提高不是一朝一夕的事情。一个农民家庭要真正融入城市，至少需要两代人的努力。而城镇化时不我待。从目前形势来看，城镇化的“大跃进”似乎是不可避免的，尽管没有人会承认这一点，但“GDP主义”或变相的“GDP主义”必然催生这一怪像。因此，提高农民能力，也不是胡子眉毛一把抓，而是有一个轻重缓急的问题。当前，最重要的有两个方面，一是技术，二是思想观念。技术是农民在城市的立身之本，一技傍身是自信心的源头。思想观念则复杂得多，它与人的知识、文化和眼界等因素紧密相关，而且是一个慢慢养成的过程，但可以通过灌输或引导促进农民文明观念和文明生活方式尽早萌芽。可以说，人的现代化最根本的是思想观念的现代化。

三、社会保障和充分就业

农民融入城市是一个渐进的过程，更是一个蜕变的过程。在这个过程中，农民在一个相当长的时间内是弱势群体，他们与市民在社会地位、生活水平、福利政策等方面是不平等的，也就是说，他们不在同一个起跑线上。因此，在农民融入城市之初，要实现差别对待原则，给农民以倾斜政策，从根本上保障农民的利益，其中，充分就业是重中之重。

（一）建立公平可持续的社会保障制度

《决定》提出了“建立更加公平可持续的社会保障制度”的目标。所谓公平，意味着农民终于有可能和市民一样享受“国民待遇”。所谓可持续，意味着这不是一个短期目标，而是着眼于长远，是从根本上保障农民的利益。《决定》专门用一部分谈了“健全城镇一体化体制机制”，其中涉及很多关于农村和农民的社会保障问题，譬如，保障农民集体经济组织成员权利；保障农户宅基地用益物权；保障农民工同工同酬；保障农民公平分享土地增值收益；保障金融机构农村存款主要用于农业农村；统筹城乡义务教育资源均衡配置，整合城乡居民基本养老保险制度、基本医疗保险制度，推进城乡最低生活保障制度统筹发展；等等。这些都使农民看到了希望。

农民是最需要社会保障的人群，因为他们是整个社会的弱势群体。而恰恰是他们最缺乏社会保障。譬如，农民工这个概念令人心酸，因为它带有明显的歧视与偏见，与社会主义的本质相去甚远。其实，农民做工和工人做工在质和量上都没有什么不同，他们的人格也应该是平等的，但一些城里人，住在农民盖的房子里，却看不起农民，认为他们是乡下人。这是社会不公的表现，也是社会保障不能像阳光一样普照城乡的表现。有学者看到了这一问题，明确指出现在农村的社会保障具有范围狭窄、保障水平低和保障功能有限等局限性。在我们看来，目前农村的社会保障只是象征性地存在于某几个方面，还谈不上真正意义上的社会保障。城镇化可能加剧这种现象，失地农民的数量会越来越多，他们将处于社会保障的“真空地带”。

当然，从来就没有绝对的公平。公平只是相对的。我们这个社会在整体上还是比较公平的，但在某些领域、某些方面却存在明显的不平等。譬如农村、农业和农民。今天，以人为本，让改革开放的成果惠及每一个社会成员，已写进了党的文件，但要真正落实却并非易事。农民作为弱势群体，不可能和城里人站在同一个起跑线上，因为两者的基础和条件不同。我们认为，农民需要得到一些特殊政策照顾，社会保障的天平应该向他们倾斜。几年前，我们曾在一篇文章中特别呼吁：请尊重罗尔斯提出的差别原则吧！这个原则在城镇化过程中仍具有特别的意义。所谓差别原则，就是“在与正义的储存原则一致的情况下，适合于最少受惠者的最大利益”。[10]（P302）谁是“最不利者”？“在秩序良好的社会里，所有公民之平等的基本权利、自由和公平的机会都得到了保证，最不利者是指拥有最低期望值的收入阶层。”[10]（P70）简单地说，“最不利者”就是生活境况最差的人。什么是“最大利益”？罗尔斯认为，是指理性人的理性欲望，即自由和机会、收入和财富以及自尊的基础。凡是有理性的人，都有自己的“最大利益”，“最不利者”也不例外。用这个标准看，在我国现阶段，农民、农民工，还有城里的失业者，是没有争议的“最不利者”，但他们也有自己的“最大利益”。建立差别原则，就是在不损害其他人利益的基础上，给那些“最不利者”多些倾斜政策，给他们以更多的机会，从而缩小他们和“最得利者”之间的差距。尽管在这方面，我国政府已做了很大的努力，力度却远远不够。

（二）充分就业是社会保障的关键，是农民立身于城市并保持尊严的基础

必须看到，社会保障目前所涉及的主要是社会保险、社会救助、社会福利和社会优抚等方面，其基本目标是老有所养、病有所医、学有所教、贫有所济、弱有所扶。也就是说，社会保障的主要功能是扶弱济贫。扶弱济贫于城镇化而言是必要的，但仅有扶弱济贫还远远不够，因为城镇化的目标是让农民由贫变富、由弱变强。扶弱济贫只能使人休养生息，而不能使人的生存状态发生根本性改变，对失地的农民和农民工来说，社会保障只治标难治本。一方面，国家财力有限，不可能使每一个人都有同样的生活待遇。另一方面，弱者恒弱，贫者恒贫，或者说，弱者越来越弱，贫者越来越贫。所以，在城镇化过程中，农村的社会保障必须增加一条——充分就业，而且要把它放在十分重要甚至是关键的位置上。

充分就业就是坚持劳动创造一切的观点，这是唯物史观的基本思想。马克思主义认为，创造性劳动是“不以一切社会形式为转移的人类生存条件”，是“永恒的自然必然性”，[11]是人类的“一切人类生存的第一个前提，也就是一切历史的第一个前提”；[3]（P531）在创造性劳动中，人不但改变客观条件，“而且生产者也改变着，他炼出新的品质，通过生产而发展和改造着自身，造成新的力量和新的观念，造成新的交往方式，新的需要和新的语言”；[12]同时，创造性劳动是实现人的全面发展的根本途径。随着生产的发展，“不仅可能保证一切社会成员有富足的和一天比一天充裕的物质生活，而且还可能保证他们的体力和智力获得充分自由的发展和运用”。[13]（P299）因此，尊重劳动一直是我们党的优良传统。习近平同志指出，“必须坚持崇尚劳动，造福劳动者。劳动是财富的源泉，也是幸福的源泉。人世间的美好梦想，只有通过诚实劳动才能实现；发展中的各种难题，只有通过诚实劳动才能破解；生命里的一切辉煌，只有通过诚实劳动才能铸就”。[14]只有充分就业，农民才能自己解放自己，从而实现自己的个人梦。

充分就业是农民和农民工立身于城市并保持自己尊严的基础。一方面，只有通过诚实劳动才能创造自己的幸福生活。有一个劳动岗位，对于每一个人来说都是至关重要的，它不仅是人们生存和发展的基础，也是人的尊严实现的基本条件。只有用劳动实现自身的价值，自信心和自尊心才能得到满足。“一个失业者在就业的人员当中失去了自尊和影响，面临着被同事拒绝的可能，并且可能要经受到自尊和自信的损伤。最终，失业者在情感上受到严重打击。”[15]农民的自信心和自尊心一旦受到打击，他们会对城市乃至整个社会产生一种拒斥心理，从而使城镇化的所有目标化为乌有。另一方面，要有体面的职业。马克思指出，“能给人以尊严的只有这样的职业，在从事这样的职业时我们不是作为奴隶般的工具，而是在自己的领域内独立地进行创造；这种职业不需要有不体面的行动（哪怕只是表面上不体面的行动），甚至最优秀的人物也会怀崇高的自豪感去从事它。”[16]对于农民而言，所谓体面的职业，是使他们有尊严的职业，是他们的劳动积极性、创造性得以充分发挥的职业。

当然，充分就业和社会保障并不矛盾，可以并行不悖。充分就业不能没有社会保障的支持，因为充分就业只是相对的，一方面那些没有劳动能力的人需要社会保障，另一方面市场经济条件下没有铁饭碗，职业更替频繁，失业或暂时失业在所难免，也需要社会保障。社会保障也不能没有充分就业的促进，充分就业可以给农民开拓出广阔的发展空间，这是最好的社会保障。因此，只有把社会保障和充分就业结合起来，既治标又治本，城镇化才能健康发展。

四、公民身份和公民意识

“农民的终结”不仅意味着农民身份的转换，而且意味着新一代公民的成长。这并不是说农民不是公民，而是说传统意义上的农民并不具有公民的真实内涵，或者说，他们对自己的公民身份缺乏自觉的认同。而公民意识特别是其中的权利意识的培养是新一代公民形成的关键。公民意识的养成与农民的切身利益紧密相联，也就是说，保障农民的切身利益是培养农民公民意识的重要途径。

（一）新一代公民的形成是城镇化的前提和主要标志

当“农民的终结”一旦成为现实，没有了农民，还有市民这一称谓吗？可能有，但是形式上的有、实质上的无。农民是相对于工人而言的，也是相对于市民而言的，因为农村是相对于城市而言的。可能很少有人思考过这个问题，但这个问题在不久的将来一定会凸显出来。既然农民正在走向终结，那么市民也将成为历史的陈迹。没有了农民和市民之分，人们只有一个身份：公民。赵树凯教授认为，就个体而言，当一个农民只要还是另类身份的农民，他在政治上就没有前途可言；从整体而言，当整个农民群体脱离了这种另类身份，则农民不再是农民，或者此农民不是彼农民。因此，从这个意义上说，中国农民是注定没有政治前途的，或者说这种政治前途就是不再是农民。所以，农民的政治前景或者政治解放根本上就是农民作为一种另类社会身份的终结。这个终结的发生过程，根本的动力是农民自身的变化，准确地说是农民的公民化。[17]这种理解是恰当的。据此可以认为，城镇化为农民的政治解放及其全面发展提供了历史性契机。通过城镇化，中国农民将在几千年的文明史中第一次获得真正意义的政治解放。正如赵教授所理解的，不论是农民工本身的变化，还是乡村内部农民的变化，都体现农民这一群体的变化，新一代公民正在成长。

根据世界各国城镇化的历史经验，我们认为，新一代公民的成长是城镇化的前提，新一代公民的形成是城镇化实现的主要标志。也就是说，城镇化的重要任务甚至根本任务是重塑公民，赋予农民以公民的真实身份，实现农民向公民的蜕变。推进这种蜕变，实质上就是促进人的全面发展。正如卢梭所言，“我们都只不过是在成为公民之后，才真正开始变成人的”。[18]这并不是说传统意义上的农民不是公民。从中华人民共和国成立的那一天起，中国农民就获得了公民身份。但长期以来，对于农民而言，公民只是一个标签，或者说，只是一个名义，并无实质性的内涵，两者没有实现实质性的融合。究其原因，既有客观的，也有主观的。在客观上，社会并没有给他们与市民一样平等的公民待遇，他们总是在履行义务（当然，大多时候是被动地履行，而非自觉自愿的），而很少或根本没有享受权利，或者说，社会根本没有把他们当做公民对待。在主观上，由于农民的整体文化素质和思想素质偏低，他们没有意识到自己的公民身份，不理解公民之于他们自身的意义，更不理解他们在国家中的地位。

（二）重塑公民，关键在于培养农民的公民意识

在农民的现代化过程中，如果说户籍转换是塑形，以能力为核心的整体素质提高是锻骨，那么公民意识的培养就是铸魂。公民意识作为一种现代社会意识，是指公民个人对自己在国家中的地位的自我认识，从而形成以身份认同、国家观念、公共事务参与和日常行为规范等为主要内涵的感知、情绪、信念、观点和思想以及由此产生的对社会群体的情感、依恋和对自然与社会的审美心理的公民性倾向，其核心内容是对宪法和法律规定的基本权利和义务关系的理解及其处理方式。简单地讲，公民意识就是公民对公民身份的自我认识。应该说，对于广大中国农民而言，公民意识还远未形成。长期的封建传统以及后来计划经济时代的高度集权，使农民形成了一种依附性人格和义务本位观念，他们把唯命是从看成是自己的本分，对自身利益的把握几近于零。公民体现了权利和义务的统一。当权利与义务相分离，真正意义上的公民也就不存在了。改革开放以后，这种状况有了一定的改观，但客观地讲，并没有根本性的改变，其重要表现是，农民的权利意识有所增强但仍具有感性化和碎片化的特点。有学者认为，当今许多农民只热衷于自己的权利，却有意无意忽略了应尽的义务，出现了权利意识有余而义务意识不足的问题。[19]这种观点值得商榷。因为农民权利意识的提高与他们的切身利益紧密相关，并非是对权利与义务关系的理性把握。即他们在权利与义务之间并没有建立起一种联系，而只是在生活中关注自身利益。这不是真正意义上的或成熟形态的权利意识，最多只能称之为权利意识的觉醒，远未达到“有余”的地步。当公民意识尚未形成，成为市民的农民仍然是农民。在西方社会，公民社会即市民社会，由此可见公民意识之于农民向市民华丽转身的必要性和重要性。所以，城镇化的重要任务是培育农民的公民意识。

（三）培养农民的公民意识，关键是培养农民的权利意识

不要总是埋怨农民的义务意识淡薄，应该反思一下政策的公平性及其落实情况，看看农民的基本权利是否得到了保障。不要担心农民的权利意识“有余”，从长远看，义务意识总是和权利意识一起生长的。只有权利意识和义务意识相伴而生，相辅相成，相互促进，才能塑造出成熟的公民。公民意识的培育离不开对公民基本权利的保护，或者说，切实保障公民的基本权利是培育公民意识最基本、最有效的途径。许多西方国家的宪法或宪法学理论将“基本权利”称为“基本人权”，也就是说，保障公民的基本权利，首先是要把他们当人看，而人与动物的重要区别是人有尊严。人的尊严有两大支柱：一是平等观念，二是经济利益。前者是精神的，后者是物质的，但它们又不是纯粹的物质或精神，而是相互渗透，相互交融，相得益彰。因此，保障农民的基本权利也有两个基本维度：一是精神的，即平等观念的现实化；二是物质的，即经济利益的实现。

平等权利被认为是人权的基础。而平等总是与自由联系在一起的。人权的实质内容和目标是人的生存和发展。一方面，没有自由、平等作保证，就谈不上符合人的尊严、本性的生存和发展，也就谈不上人权。另一方面，自由、平等是为人的生存和全面发展服务的。总之，平等是公民最基本的权利，也是公民存在的基础。在西方民主社会的历史变革中，平等权在公民权利中的首要地位从未旁落。马克思主义也一直主张人的平等权利。恩格斯指出，“一切人，作为人来说，都有某些共同点，在这些共同点所及的范围内，他们是平等的，这样的观念自然是非常古老的。但是现代的平等要求与此完全不同；这种平等要求更应当是从人的的这种共同特性中，从人就他是人而言的这种平等中引申出来的要求：一切人，或至少是一个国家的一切公民，或一个社会的一切成员，都应当有平等的政治地位和社会地位”。相对平等是“自然而然的、不言而喻的东西。”[13]（P109）所谓平等观念的现实化，简单地说，就是把平等观念转化为平等权利并使之落在实处。我国现行宪法规定，“中华人民共和国公民在法律面前一律平等”，“国家尊重和保障人权”，“任何公民享有宪法和法律规定的权利，同时必须履行宪法和法律规定的义务”等等，都是平等观念现实化的努力。之所以说是“努力”，是因为这些还只是写在纸上的东西，关键在于落实。无论是乡村农民，还是城市市民，只要是公民，在制度面前都是平等的。当然，平等只是一个相对性的概念，从来没有绝对的平等。在社会生活中，由于主客观方面的复杂原因，宪法保护的平等权并不禁止，也不可能完全禁止差别，它承认并允许在一定范围内的合理差别。所谓“合理差别”指的是具有合理理由的差别。但值得注意的是，这种“合理差别”总是被滥用，或者成为事实上不平等的借口。不可否认，农村和城市、农民和市民之间是有差别的，但这种差别不应该体现在基本权利方面。这是与城镇化的宗旨相背离的。城镇化就是要消灭这种差别，实现相对意义上的公平选择和公平发展。

（四）农民问题的核心是农民的利益问题

农民的公民意识总是和他们的切身利益相关的，而这个“利益”主要是指他们的经济利益。马克思主义认为，权利的产生、实现和发展都必须以一定社会的经济条件为基础，“权利决不能超出社会的经济结构以及由经济结构制约的社会的文化发展”。[20]经济权利是公民最基本的权利，因为它直接关系到每一个公民的生存和发展。历史证明，农民问题是中国革命和建设中带有根本性的问题，而农民问题的核心是农民的利益问题，经济利益是农民最基本的利益。如前所述，改革开放以来，在经济利益问题上，“最不利者”当属农民和农民工。城镇化建设不能再以牺牲农民的经济利益为代价，而应该切实保障农民的经济利益。这是城镇化的基本要求，否则城镇化就失去了意义。城镇化，不是农民“被城镇化”，必须是农民积极主动地参与，而经济利益的实现是其根本动力。城镇化过程实际上是农民的经济利益实现的过程。

当然，平等权利的现实化和经济利益的实现都与政治权利有关。长期以来，农民的基本权利之所以不能得到有效保障，其重要原因在于政治权利的缺失。政治权利的核心体现在农民与政府的互动关系之中，而这种互动关系是以农民对政府的理解为转移的。农民对国家或政府的理解几乎完全建立在感性的基础上，现实得可怕，但又合情合理。他们拒绝空洞的、没有实质性内容的说教，他们的所思所想、喜怒哀乐都与他们的利益有关。给他们一个与城里人同工同酬的机会，他们会觉得自己受到了尊重；帮他们讨回了拖欠的工资和解决他们子女上学的困难，他们会倍感温暖；当他们觉得自己受到尊重时，他们会把政府当做自己的主心骨……如果相反，他们会感到沮丧并失去与政府沟通的兴趣。所以，农民与政府的互动方式有信任与沟通、不信任与抵抗两种。这两种方式都以他们的利益是否实现为前提。因此，保障农民的政治权利，关键在于政府是否以农民为本，以农民的需要和利益为本。

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