中国农村城镇化过程中的农民-国家关系变迁：基于发展干预的视角

摘要：农村城镇化问题日益成为国家发展战略中的重中之重，而在农村城镇化的进程中农民—国家关系问题日益凸显。基于相关史料与数据，通过研究不同时期“发展干预—农村城镇化—农民、国家关系”三者的关系，发现农民-国家关系变迁与其不同时期的农村城镇化动力机制与发展干预理念密切相关，在符合其发展规律的发展干预理念下，农民-国家关系呈现双向互动的良好增进机制。在当今新型城镇化过程中，此研究对如何实现农民-国家关系协调发展具有重要的启示意义。

文献标识码：A

文章编号：1003-8477（2015）09-0038-06

作者简介：贾明达（1993—），男，对外经济贸易大学国际经济贸易学院学生。郭萍（1971—），女，经济学博士，北京工业大学副教授。

一、导言

中国自改革开放以来，城镇化以前所未有的速度得以推进，2011年已达到51.27%的水平， ①其增长速度远高于西方发达国家。在城镇化高速发展的过程中，也涌现出了许多社会问题，诸如暴力拆迁、失地农民、环境污染、资源浪费、城乡差距等。本文着眼于农村城镇化问题，并基于发展干预的视角，在时间维度上讨论我国农村城镇化在不同时期的动力机制及其背后的发展干预理念，在这样的背景下，试图梳理农民—国家关系的变迁，思考基于不同发展干预理念的农村城镇化道路对农民—国家关系变迁的影响，并在此基础上，尝试提出后发展干预理念下的农村城镇化过程中农民—国家关系的未来走向。

在具体讨论我国农村城镇化过程中农民—国家关系变迁的问题前，首先需要界定厘清这些问题将会涉及的容易混淆的概念：城市化与城镇化，城市城镇化与农村城镇化，工业化与城镇化，发展与发展干预，对这些概念的界定厘清有助于我们严谨地进行问题研究。

“城镇化”一词出现要晚于“城市化”，这是中国学者创造的一个新词汇，很多学者主张使用“城镇化”一词，因为，“urbanization”一般译为“城市化”，主要用于说明国外的乡村向城市转变的过程，由于“urban”包含有城市（city）和镇（town），世界上许多国家镇的人口规模比较小，有的甚至没有镇的建制，“urbanization”往往仅指人口向“city”转移和集中的过程，故称“城市化”，中国设有镇的建制，人口规模与国外的小城市相当，人口不仅向“city”集聚，而且向“town”转移，为了表示与外国的差别，中国学者主张使用“城镇化”的说法， [1](p1)本文将采用“城镇化”说法，以“城镇化”与“城市化”为同义语，都指农业人口转化为非农业人口、城镇在空间数量上的增多、区域规模上的扩大、职能和设施上的完善、居民的生活方式以及人类的社会文明广泛向农村渗透的从传统到现代的转变过程。我国现有的城镇化途径有两种方式，一是农村人口向现有城镇的聚集而导致的城镇化；二是农村地区在产业结构升级的引导和生活质量的提高的共同作用下，逐步缩小与城镇地区的差距而就地城镇化的过程。笔者将前一种方式界定为城市城镇化，后一种方式界定为农村城镇化，本文也将主要讨论后一种城镇化方式即农村城镇化过程中的问题；发展干预在国际发展领域中被定义为为了某预定发展目标而进行的改变现状的人为的努力，发展干预又被划分为制度性干预与间接干预，制度性干预指发展项目和发展规划，而间接干预则为一些政策性的干预手段，如价格调节、税收制度或其他财政和法律手段。 [2](p13)

在界定厘清这些概念之后，我们将梳理本文的论述思路。中国农村城镇化过程大致有四个阶段，第一个阶段是20世纪30年代—40年代，在此过程中，基于相对间接地发展干预理念，农村城镇化主要依靠乡村工业化的推动而引发自发、缓慢、就地城镇化，在这样的背景下，农村城镇化过程中农民—国家关系是较为虚化的；第二个阶段是20世纪50年代—70年代，在新中国成立后，基于“国家发展运动式” [3](p6)的制度性干预理念，农村城镇化主要以各种“国家发展运动”的形式进行，农村城镇化过程中农民—国家关系发生了根本性改变；第三个阶段是20世纪80—90年代中期，在改革开放后，基于从直接干预向间接干预的理念转向，农村城镇化也在乡镇企业的“异军突起”中得到前所未有的发展，在这样的背景下，农村城镇化过程中的农民—国家关系再一次发生了转变；第四个阶段是20世纪90年代中期至今，在大力鼓吹经济发展的浪潮下，伴随分税制改革、乡镇企业弊端凸显等问题，国家发展干预理念也随之发生转向，农村城镇化也逐渐走上土地城镇化的道路，农村城镇化过程中的农民—国家关系日益紧张复杂。在这四个发展阶段过程中，农民—国家关系的变迁是在多种因素的交织下进行的，但本文重点分析伴随着不同发展干预理念所发生转向的农村城镇化道路对农民—国家关系变迁的影响，正确认识农村城镇化过程中农民—国家关系的非线式变迁，同时，基于历史文献和实证研究成果的梳理，系统性重建对于农村城镇化过程中农民—国家关系的认识，避免简单化的线性认识，对未来关系的认识建立在已有关系变迁的基础上，提出后发展干预下的农民—国家的新型关系。总的来说，理清不同时期伴随发展干预理念的不同而发生转向的农村城镇化动力机制及背后的影响因素，对于我们历史地理解中国农村城镇化道路的独特性及此过程中突出的农民—国家关系问题具有重要意义。

二、从文化认同到利益归属：革命前后农村城镇化的国家介入

在传统中国，农民与国家的联系是一种“想象”的联系，对中央国家来说，“普天之下，莫非王土，率土之滨，莫非王臣”。对于农民来说，代表国家的皇权，是统一、王权和秩序的象征，“纳完粮，自在王”。但是由于传统国家控制能力的约束，这种农民与国家“想象的联系”只是一种“虚”的联系， [4](p21)国家并不直接管理地方，士绅这类地方精英才是基层社会的管理者和整合者。国家与农民一般没有直接关系，农民也一般没有清晰的关于国家的概念，只有类似于国家的“天下”这样的模糊概念，农民对于国家的认知多是通过士绅的意识形态共享，这种意识形态共享多是儒家思想的共享，比如君君臣臣。所以说在传统中国，国家对于农民只是一种文化上的象征，他们之间只是一种“想象的联系”，相反，与他们有直接利益关系的是士绅这类地方精英，虽然近代以来，传统士绅阶层开始衰落，地方精英群体开始分化出“保护性经纪”和“营利性经纪”，但这也避免了农民与国家直接打交道， [5](p25)加之军阀混战、政治不稳定，农民与国家的直接联系依旧很弱，国家依旧只存在于农民的文化认同的范畴里。

在20世纪30年代—40年代，情况开始发生转变，西方的经济入侵改变了中国农村传统的经济结构，农村经济开始商品化，与此同时，国家政权也企图加强对农村社会的控制， [5](p1)而就在这样富有张力的背景下，乡村工业化逐渐成为农村经济转型的方式，以应对来自外界力量的影响。费孝通在《江村经济》中调查的江苏省吴江县开弦弓村（学名“江村”），就是这类转型的典型，他在《江村经济》中认为，世界经济衰退导致蚕丝价格下跌，作为中国农村中对农业的重要补充的家庭蚕丝业衰退，农民收入因此减少，这样的情况加剧了农民的贫困，于是他们都寻求恢复原有经济水平的方式，在这种情况下，蚕业学校的兴起成为农村经济变革的推动力量，并进而推动当地农民以合作原则组织企业，工厂代替了家庭手工业系统。 [6](p160)也有学者认为当时乡村工业化的发展是由于农村人口过密化引起的，李景汉在一篇题为《华北农村人口之结构与问题》的文章中，对人口稠密的问题以及由此带来的结果，都作了很细致的分析，他指出当时大致可以代表华北农村的定县,由于人口过密，人均土地只有4亩，人均全年所获只有40元，所以“总而言之，就许多农村的观察，清楚的看出来，若人口继续的任其增加，同时又没有大量的增加生产，增加地亩，提倡实业，或移民他处的出路，则生活问题也要依随的更加严重，恐有‘道高一尺魔高一丈’趋势。” [7](p1)李景汉是把乡村工业化看作解决农村人口过密化的一种途径。费孝通认为江村的乡村工业化多是外部影响与技术变革的推动，李景汉提倡定县工业化多是基于内生需要，但是无论何种情况，这两种乡村工业化都是通过转移剩余农村劳动力进入当地工厂而实现就地城镇化的道路，并没有逼迫农村人口大量涌入城市，且多是依靠自身力量引进工厂，虽然政府也在资金方面提供支持，但是乡村工业依旧自主性很强，发展并未受到国家严密控制。此时农民与国家的关系虽不像传统中国纯粹意义的文化认同，开始牵涉利益关系，比如这种资金支持，但是由于在军阀混战、外来入侵的政治背景下，国家的控制力或者支持力都很有限，与农民的联结依旧是间接关系，虽然民国时期试图通过改革保甲制加强对基层社会的控制，但这种改革的保甲体制主要目标集中在反对共产党，譬如，在国民党政府的公文往来中，经常出现有关严密保甲组织以便严防共产党的话语。譬如，“查本县边境地方时有残匪窜扰，虽由于各地武装防剿不力，然保甲组织不健全实乃主要原因。嗣后应利用保甲剿匪，各区保甲如发现有少数残匪犯境，务须鸣锣集合壮丁围剿，如再明知有匪，故纵脱逃，除将各保甲长应依例惩办外，各该境住民，亦应依例连坐”。 [8](p11)所以加之地方势力与技术力量的影响很难达到加强控制农村农民的效果。

但是在新中国成立后，情况发生极大的转变，中共在全国范围内实行土地改革，通过下派工作组等形式在乡村平分土地、划分阶级，通过这些措施让农民意识到土地改革使他们得到的这些财富和资源是来自乡村社会“外部”的，而这个“外部”就是国家，国家此时变成了农民所需资源和财富的提供者和分配者，而不仅仅是传统社会里文化意义上的象征，国家权力得以真正“下乡”，乡村原有的权力（包括族权、神权、绅权、夫权）和社会结构被彻底颠覆，而这些被分化的权力被整合到共产党代表的国家手中，农民对国家的认知也从文化认同转向利益归属，农民—国家关系达到前所未有的紧密。在紧接其后的各类国家建设运动中，国家的一切活动，包括农村城镇化，都以“国家发展运动”的形式得以展开，农村城镇化的进程与形式开始取决于领导人的意志，原有乡村社会的工业化模式被迫停滞，全体农民不得已投身于各种形式的“社会主义现代化建设”中。国家通过建立农村公社体制和城市单位体制，形成彼此独立的“蜂窝结构”，在这样的制度背景下，城乡之间的制度性隔离形成中国特有的二元社会结构，农民丧失私有财产和人身自由，并被国家以“剪刀差”的形式进行“剥削”以满足城市建设的需要，农村城镇化的进程十分缓慢几近停滞，这段时期，国家对农民的控制达到了空前的程度，但是农民由于完全没有自主选择权与信息的不对称性，几乎完全听命于国家的掌控。

综合来看，革命前后农村城镇化的动力机制是恰好相反的，20世纪30年代—40年代农村城镇化的动力主要是内部因素—乡村社会内部的合作工业化，逐步转移剩余劳动力而实现就地城镇化，而50年代—70年代的农村城镇化进程几近停滞且动力主要来自外部因素—“国家发展运动”，也是按领导人的意志而开展的社会建设运动，意识形态色彩更加浓厚，民国政府与新中国政府虽然都有类似加强控制基层社会的制度性干预理念，但是在民国时期由于技术力量的不足与制度设计的问题，加之民国政府重视地方精英群体的作用，使得民国时期地方自治性更强，乡村地区得以按照各自特点开展乡村合作工业化，农民—国家关系因此在此时的联结是不甚紧密的。而在1949年中国共产党在中国建立政权后，其加强控制基层社会的制度性干预理念是粉碎一切“地方代理人”权威，国家权力要深入基层进行直接管理，在这样的发展干预理念下，农民—国家关系自然不同，传统中国甚至直至民国农民—国家关系是一种“想象的联系”，是一种文化认同，而新中国成立后的联系是国家对农民严密控制，农民也丧失了任何自主选择权，这在初期并未引发严重的社会问题，因为农民被束缚得很紧而没有“发声”机会，显露的社会问题也被“掩盖”起来，而在发展后期，部分地区的农民由于各种灾难的打击和生活质量的严重下降甚至威胁基本生存时，各种社会问题争相凸显，原有的发展干预理念开始受到质疑。

三、从“管制式发展”到“监管式发展”：乡镇企业的“异军突起”

20世纪50年代—70年代，基于严密控制基层社会的制度性干预理念，中国农村城镇化的进程十分缓慢，1949年中国城市化率为10.64%，1978年中国城市化率为17.92%，在将近20年的时间里，城市化率仅增长了7.28%， ①而且这还主要是大中城市的发展，农村城镇化带动的中小城镇发展更加缓慢，所以说，这近20年间，农村自身并没有自我发展、推动城镇化的自主权利，此时国家对于农村是基于城乡二元体制的资源分配方式，以管制手段为主，其中的一点原因正如莫里斯·迈斯纳在《毛泽东的中国及其后》中所说：全国合作社系统的建立，能使国家更有力地控制农业生产，更有效地征收粮食，毫无疑问，党对农业合作社经营情况的控制，的确促进了国家的税收和粮食征收工作，为城市居民提供了更稳定的粮食供应，为城市工业化提供了更稳定的资金来源—尽管这很难说是农民的福音。此时的农村城镇化进程可以称之为“管制式发展”，受制于国家干预理念、战略目标与发展体制。

但是在70年代末期，这种发展理念下的社会发展模式遇到困境，各种社会问题凸显，周其仁在《中国农村改革—国家和所有权关系的变化》中说：农民对此（指国家高度控制农民的人民公社体制）的消极反应是留在集体劳动内怠工，积极方式则是局部推出扩大家庭经营。数据显示，60年代中后期，作为文化大革命在农村地区大批资本主义的一个后果就是，农业总要素生产率连续下降，在1972年达到历史最低点。经过1972年—1973年的短暂回升（批判了极左政策），1974年—1977年间的农业总要素生产率又在批资产阶级法权的取向下一路下降，1977年指数为74.2，比1961年还低，也就是在这一年，一些极度贫困而又面临自然灾害的地区，农民不再满足把从集体生产活动中“剩余的资源”投入到副业，因为这样做仍不满足温饱。在大部分农村地区农民生活水平连基本温饱问题都无法解决时，70年代末推行的合法化家庭联产承包责任制就开始体现了发展干预理念的转型，逐渐从制度性全面干预转向间接干预，农村土地制度与赋税制度发生转变，自主权逐渐转向农民，过去处于中间层的“集体”逐渐从资源实际控制者转向象征者，文献表明，1978年新制定的农村政策的基调是“休养生息”和加强基层社会自主权。改革开放后，随着发展干预理念的转型，在农村人口过密化与国际国内市场商业化的背景下，农村城镇化进程又重新启动，且以农村工业化、产业化与商业化等多种形式推动，各地争相兴办乡镇企业以求得在商业化的浪潮中分得一杯羹，自1978年以来，我国国民生产总值以平均每年超过10%的高速增长令世人瞩目，而乡镇企业的年平均增长率则超过20%，到1994年底，乡镇企业的工业产值已占全国工业总产值的40% [9](p1)这段时期发展起来的乡镇企业多是集体所有的乡办企业或镇办企业，典型地区有苏南地区、温州地区、珠三角地区等，多是发展劳动密集型产业，比如服装加工、建筑装饰材料加工、玩具等。

关于这段时期乡镇企业成功的原因，学术界有很多解释。产权结构说认为乡镇企业是一种集体产权下的合作文化，是互相信任的亲朋关系，还有产业结构说、市场环境说和财政动机说等，无论何种解释，它们都离不开国家发展干预理念重大转型的前提，国家逐渐从一种全面、直接的制度性干预理念转向重点、监管式的间接干预，逐渐愿意重新赋予地方尤其是农村地区以自主权，并给予地方寻求自我发展以政策、财政方面的支持，1975年8月18日邓小平同志在国务院召开的计划务虚会上提出，“工业区、工业城市要带动附近农村，帮助农村发展小型工业，搞好农村生产，并把这一点纳入自己的计划。许多三线的工厂，分散在农村，也应当帮助附近的社队搞好农业生产。一个大厂就可以带动周围一片”。在这样的背景下，农民—国家关系也发生了重大转向。对于农民而言，再也不是从前那样被土改原子化之后又被集体化所淹没的“无声状态”，他们有机会表达自己的利益诉求，并有寻求自我发展之可能性；对于国家而言，对农民的控制也不像从前那样严密，除了征收规定粮税，开始尝试让权放利，不去干涉农民寻求致富发家的经济行为，而且鼓励“一部分人先富起来”，至于“先富”是否能帮“后富”暂且不议。农民与国家都在摸索如何在保证国家“社会主义”基本性质不改变的前提下，赋予农民更大的空间寻求自身发展，虽然这种发展由于国家制度建设的不完善和农民生活长期贫困而对改善物质的极为向往，多是片面追求经济增长和改善生活质量，但毋庸置疑，这种农民—国家关系的重大转向为进一步的农村城镇化发展提供了强大的推动力，市场化因素逐渐占据主导地位，而中央国家权力已不可能深入到社会的每个角落，但这也为未来地方政府行为“公司化”、群体性事件频发、农民—国家关系一系列问题埋下了伏笔。

四、从社会监管到资本积累：“农民上楼”与“资本下乡”

20世纪70年代—80年代，农村城镇化在乡镇企业的发展推动下以良好的势头向前推进，但是，高速城镇化的背后也隐藏着危机，包括高昂的企业成本、低效率的企业运作、经济上的缺乏合理性以及国家层面的财政政策改革，致使乡镇企业的发展在90年代步步维艰，乡镇企业大规模转制或是被淘汰，1996年乡镇企业经济增长率为21援0豫，比上年下降了37豫之多；1997年和1998年均下降到17援4%；1999年增长速度进一步放慢到12援2豫。乡镇企业的亏损问题日益严重，1995年耀1998年乡镇企业的亏损面始终在7豫左右，1999年，乡镇企业亏损企业达到211万个，比1998年增加83万个，亏损面达到10援17豫，比上年增加近4个百分点。 [10](p28)90年代中后期，幸存的乡镇企业在此时已大部分完成转型，同时，国家发展干预理念在此时发生了转变，致使农村城镇化道路也发生了转型。国家发展干预理念逐渐从放权让利转向中央集权，一些学者认为这与国际大环境（1998年金融危机）、国家发展战略需要（重点进行城市建设）与乡镇企业自身制度缺陷有密切关系，这集中体现在分税制改革上，在分税制改革之前的包干制财政制度下，地方大力兴办企业（无论是否有盈利的可能性），中央穷而地方富，且地区差异不断拉大，基于此，中央开始进行分税制改革，这项改革包括四个方面：一是流转税分享改革，二是所得税类改革，三是税收征缴制度改革，四是转移支付制度，使得税源分散、收入零星、涉及面广的税种一般划归地方，税源大而集中的税种一般划为中央。这使得中央财政收入占总财政收入的比重在较短时间内得到提升，中央在财权、事权上的控制力又得以重新加强。国家在过去十多年来社会监管者的身份发生转变，逐步转型为为国家战略需求服务的资本积累者。这体现在国家大力推动房地产市场，加之分税制改革的影响，地方政府在推动农村城镇化的进程中逐步走向了土地城镇化的道路——农民向城镇和新型社区集中—“农民上楼”，土地向适度规模经营集中—“资本下乡”。地方政府借助此举发展现代农业和规模经营，增加城市建设用地指标以通过土地金融来增加财政收入，在这样的背景下，农民与国家的关系也发生了新的变化，这种土地城镇化模式成了征地拆迁的“掠夺之手”，因土地问题频发的群体性事件逐年增多，同时“农民上楼”后对原有的乡村治理方式、农民生活方式与经济活动方式构成了挑战，周飞舟认为，且随着老龄化的加剧，上楼农民对国家的依赖性全面加强，“保姆型政府”即将出现；另一方面，“资本下乡”使得土地得以规模经营，但由此产生的大规模剩余劳动力（也是失地农民）也成为社会不确定因素，他们一部分在当地乡镇企业做工，或是流动到大城市打工为生，从而带来新时期的“农民工”问题。

进入21世纪以来，伴随着土地城镇化带来的社会问题，诸如房价被推得过高、城镇土地利用不当以及农民—国家关系的紧张，农村城镇化模式进行改革的呼声越来越高，与此对应，必然要求国家的发展干预理念再次发生转变，国家不应仅仅作为推动国家整体经济建设的资本积累者，更多应是广大民众尤其是底层农民的公共服务提供者，更多地应从基于改善农民生活质量的立场出发，而不是国家经济增长。

五、从物的城镇化到人的城镇化：后发展干预下的农民—国家关系

2010年，国家提出新型城镇化的战略目标，笔者认为这种“新”主要体现在城镇化对象的转变上——从物转向人，而要实现这种转变，就必须适时转变原有的发展干预理念，理顺政府与市场的关系，从具体经济管理领域退出来，更多地做好宏观经济的调控工作，同时也应完成对政府自身定位，不要只认为国家就是干预者、控制者，应更多地返回到社会契约论者那里：国家是人与人之间为保障自身自由与生命财产安全而缔结契约形成的。所以说国家更多地应是服务者与保卫者，当然这不是否认国家干预的重要性，面对市场的自发性弱点，国家应适时地采取干预手段进行调控，协调好服务保卫与发展干预这两者之间的关系正是后发展干预的理念的精要所在。

在后发展干预理念下，农村城镇化才能从现在物的城镇化转向人的城镇化，同时，我们期待这样一种农民—国家关系：农民获得与市民平等的身份地位，逐步取得完整的公民权，使农民与国家取得在宪法框架内平等的法律地位。而要完成这种农民—国家关系的结构性转变，至少要改变三重高度失衡的政治生态，一是改变城乡居民之间权利义务配置高度失衡的状态，二是改变权利与权力高度失衡的状态，使严重短缺的公民权利与高度集中的公共权力之间达到均衡状态，三是改变国家发展支持重点的严重失衡状态。只有改变这三重高度失衡的政治生态，农村城镇化过程中农民—国家的结构性转变才具可能性。

六、结论

本项研究发现，在传统中国，基于“想象的联系”这样的农民—国家关系，农民与国家的关系实际上是比较虚的，真正整合农村基层社会的是士绅这类精英群体；进入近代以来，民国政府也试图加强对基层社会的控制，但是其发展干预理念虽然强调实质控制，但是由于重视地方精英群体的作用，加之技术因素、国家政治稳定情况，使得民国政府并没有真正达到加强对基层社会控制的目的，相反，基层农村地区在拥有自主权的情况下开展了合作式的乡村工业化；1949年新中国成立后，国家发展干预理念以全面控制基层社会为宗旨，通过土地改革、合作化与集体化等“国家发展运动”实现这一目标，农村城镇化进程纳入到国家发展运动体系中去，国家全面控制农民，而农民几无“发声”机会；20世纪70年代末，情况发生转机，国家发展干预理念逐渐从制度性全面干预转向间接干预，赋予基层社会更多自主权，农村城镇化进程再一次在乡镇企业的异军突起中蓬勃发展起来，农民与国家关系逐渐失去原有的紧密关系，农民自主性增强，更多地呈现为双向互动关系；20世纪90年代中期以后，国家发展干预理念再一次发生转变，国家逐渐转变为为实现其战略目标的资本积累者，使得农村城镇化走上土地城镇化的道路，农民开始“上楼”，资本开始“下乡”，既有的乡镇企业推动农村城镇化的形式受到挑战，逐步让位于土地、财政、金融三位一体的土地城镇化形式，很多农民在此过程中成为“失地农民”，因土地问题引发的群体性事件逐年增多，上楼农民对国家依赖性也更强；但是在近年来，这种土地城镇化饱受诟病，也正逐步发生转变。

本文利用“发展干预”这个概念，并梳理他在不同发展时期的形态，以此说明那些农村城镇化动力机制及其引发的农民—国家关系，认同其重要指导作用。农民—国家关系并不像一些学术分析那样始终处于对抗之中，在符合其发展的干预理念下，农民与国家甚至是双向互动的良好增进机制，在唯物论占据统治地位的中国学术界，要尝试重视理念的重要性，理解理念对于发展的意义。