中国海关实施AEO制度面临的问题及路径选择

马永飞+蒙少东

近年来，随着全球经贸领域互认合作的不断扩大，由世界海关组织发起的AEO守法认证制度，让越来越多的各国企业在降低国际贸易成本、增强市场竞争力等方面获得了实际优惠。本文在分析世界各国AEO实施经验的基础上，从保障供应链安全与便利的视角，提出了我国海关实施AEO制度的具体策略与路径。

一、AEO制度的提出及主要发达国家的实践

进入21世纪以来，全球产业结构调整步伐加快，世界多极化、经济全球化愈趋明显，各国普遍意识到现行全球贸易体制易受走私及恐怖分子的非法利用，西方发达国家海关开始为此努力探索海关新职能作用。由欧盟及世界海关组织（以下简称WCO）发起的AEO（Authorized Economic Operator）认证制度，是在2005年6月召开的WCO第105/106次理事会年会通过的《全球贸易安全与便利标准框架》（以下简称《框架》）而确定的。其定义为：以任何一种方式参与货物国际流通的一方，包括生产商、进口商、出口商、报关行、承运商、理货人、中间商、口岸和机场、货站经营者、综合经营者、仓储业经营者和分销商，需要被海关当局认定符合世界海关组织供应链安全和便利的标准。2006年WCO进一步批准通过了《AEO实施指南》，细化完善了一整套关于申报AEO资格、安全措施、评估认证、相互承认等标准，以便与《框架》同步推进实施。

AEO认证往往是全球各国海关企业分类管理中最高信用管理等级，享受最便利优惠措施。其互认程序：首先由各国（或地区，下同）海关对本地企业进行认证，企业须取得AEO资格;其次进行国际合作，即一国海关与另一国海关对AEO及其相关政策的相互磋商、相互认可;第三进行互认安排，即相互签署AEO互认协议;最后就是通过互认安排实施，即签约国家的海关相互对（对方AEO企业出口到本国或地区）进口货物实施便利通关待遇，一般是以发布公告为准。2008年颁布的作为WCO全球战略发展蓝图的《21世纪海关》文件进一步明确：21世纪的海关应与值得信任的经营者建立战略伙伴关系。当前任期内WCO新当选的理事会主席DEEN和秘书长MIKURIYA都在积极推动《框架》及AEO认证守法便利制度的实施，并努力促进各国间的执法互认。

欧盟海关于2005年最先在全球范围内提出了AEO制度，当时其采用修改欧共体海关法的方式，强调了实施统一风险管理制度的必要性，并明令要求从2008年1月1日正式开始实施，既方便了海关自身管理又有效防范了执法管理风险，从国家的高度把AEO计划作为了“安全计划”的重要组成部分和实现途径，把AEO认证区分为贸易简化证书和贸易安全证书两种证书。截至2015年初，欧盟10000多家经营者被授予AEO认证，其中德国和荷兰等国家获得AEO认证的企业数量居前几位。企业申请单一贸易简化证书，及同时申请便利与安全双证证书居多，单单申请贸易安全一个证书的企业占比较少。此外，欧盟海关还积极推进AEO的国际互认，其与中国海关合作的“中欧安全智能贸易航线试点计划”也是其推进AEO国际互认、便利区域企业贸易往来发展的关键步骤。

美国由于受9.11事件影响，政府把反恐和维护本土安全作为政府职能的重中之重，早在2001年11月就开始启动“海关与商界反恐伙伴计划（C-TPAT）”项目。在美国海关与边境保护局的大力倡导和推动下，截止2014年6月底，其已完成对10747家企业的验证，其中进口商4331家，海外生产商1418家，承运人3125家，报关企业859家，货代或第三方物流954家;共开展验证25351次，其中首次验证12511次，复验证12840次。美国海关这一项目制度理念、作业流程及后期成果，与同期WCO及欧盟海关实施的AEO制度基本吻合，所以，后来这一项目逐渐被包括美国本土在内的全球各国及国际组织认可为“美国AEO制度”。当前，美国已与新西兰、加拿大、约旦、日本、韩国、欧盟、中国台湾和以色列等8个国家和地区签订了AEO互认安排（即美国海关C-TPAT项目与对方海关AEO项目的互认）;与中国、新加坡、墨西哥和瑞士等国家正在互认磋商中。

在我国所处的亚太地区，日本已有220家出口商、74家进口商、63家仓储企业和13家报关企业具有AEO资格，整个日本暂无运输企业获得AEO资格。韩国海关开发了专门的“AEO标志”，其设立的专门组织机构包括：AEO中心9人，AEO稽查组10人，负责对企业的验证稽查51人。我国海关在开展对外交往中一直积极倡导“监管互认、执法互助、信息互换”（简称3M）的合作理念，希望通过海关与海关、海关与商界、海关与其他政府部门之间的合作，积极营造透明、公正和充满活力的贸易环境，大力推进了全球贸易安全与便利。尤其在与港澳台等重要贸易伙伴的合作成效最为显著：以2014年内港海关AEO互认工作为例，自2014年9月内港海关在海运、空运、陆运全领域实施互认安排以来至2014年12月，共有约1400家内地AEO企业的208783票货物在香港受惠，仅有1960票货物被查验，查验率为0.94%，远低于普通货物查验率，有效服务内地企业对港贸易便利。企业普遍反映，AEO企业守法制度的实施非常有利于我国国家诚信体系建设，极大地便利了进出口贸易。

二、我国海关实施AEO制度的面临的问题

（一）AEO制度尚且缺乏统一认证标准

在WCO的有力推动下，尽管世界各国AEO制度实施都取得了良好成效，但在具体作业实施方面，AEO认证至今没有全球统一标准，全球各国都在实际作业过程中对新颁布的《AEO实施指南》规则有所改动。尽管我国高度关注贸易安全与便利，通过承办WCO亚太地区培训中心、举办全球海关学术（PICARD）大会等途径，为本地区成员海关乃至WCO的能力建设和AEO制度推动做出了突出贡献，2014年又出台了《企业信用管理暂行办法》专门增设了AEO认证条款，进一步精细化了认证条件和认证程序，但现阶段全面推行AEO制度仍面临比较突出的认证标准实施不统一问题。例如，“三查合一”机制实施后，当我国负责AEO认证制度管理的海关稽查部门对加工贸易联网监管企业进行下厂实地盘库核查，其核查结果一般会被AEO认证工作纳入互认，即使存在料件缺少，也不认为属于违法行为;而没有实行联网监管的手册管理企业，一般会面临海关AEO认证的盘库抽查，如果出现保税货物的无正当理由短少情形，则通常被认定为涉嫌违法行为，根据海关总署规定，该企业将面临不予通过AEO认证的情形。

（二）口岸管理不够协调统一

当前世界主要国家（地区）海关的发展战略均强调口岸的协调管理或口岸管理职能的集约化。美国在9·11事件以后实行口岸管理体制大改革，组建美国海关与边境保护局（CBP），实现边境管理的统一化，使海关成为保卫国家安全的核心部门之一。其他国家海关近年来也逐步完成了由传统意义上强调口岸各部门各司其职、配合协作，向国家口岸规划、部门职能整体设计、资源整合、追求集成管理效能最大化的过渡。我国自2006年由中央批准海关总署口岸规划办公室更名为国家口岸管理办公室，海关系统具备了综合协调地方口岸工作等职责。但近十年来，口岸各执法部门各自为政的局面并未被彻底打破，AEO企业在办理进出口时常常面临同一单证重复申报的现象，且目前海关、边检、国检、海事、边防等口岸部门尚未实现系统联网，广大进出口相关AEO认证企业无法全面得到本应该享有的便捷通关服务，各种资源浪费、数据冗余、审批繁琐及候时较长等问题依旧普遍存在。这种相对落后的体制，可能会使我国在AEO国际国内守法认证方面无法从根本上有所突破。

（三）海关服务优惠政策不足

近年来，全国海关牢固树立了“关企合作伙伴关系”的新型服务理念，已经基本在现行法制、政策允许的范围内最大限度地为企业提供了便利措施，比如，武汉海关的客户协调员制度、南京海关的守法便利通关改革措施，让我国AEO企业和没有AEO资格的部分企业同样享有了这些最大优惠。在初级加工商品、钢铁及其他大宗货物进出口等相关行业，由于对时效性要求不高，甚至出现企业对AEO制度抱可有可无的不配合态度。全国海关五万余名关员中仍有相当一部分尚未从传统的“政治把关、从严管理”理念中解放出来。为了促进企业守法自律，全国海关系统在各个地方海关都设立了专门的企业管理处室，但由于工作理念和要求尺度的差异，部分海关企业管理部门仍习惯于把查发问题作为工作成绩，导致在提供企业守法状况信息、甚至授予AEO企业资格等方面不尽科学。

（四）验证稽查效能有待提高

验证稽查作业模式源于《海关稽查条例》确立的稽查手段和基本程式，因应AEO制度在我国的实施需要而创设，使我国的AA类企业具备了在AEO制度框架下，与国际贸易中的供应链安全标准相对接的重要基础，并通过海关国际互认合作，从而走出国门走向世界，带动我国从外贸大国向外贸强国转型。据海关统计，截至2014年底，海关共有AEO企业4000多家，报关单数量占全国总量（下同）的两成左右，进出口值占三成左右，纳税额占四成左右。但长期以来，海关稽查人员受传统的绩效考核指标所影响，工作理念在一定程度上仍存在“轻规范管理”的现象，有的稽查人员着重检查账簿单证建立的完整性、真实性，对报关单证及其涉及的业务流程仅进行抽样审查和穿行测试;有的稽查人员则会侧重各类进出口业务的开展情况，如审查关联关系对征税进口货物价格的影响、测算加工贸易保税货物短溢平衡情况，这就导致验证稽查范围扩大或缩小的弹性太大，从而导致企业AA管理类别准入尺度的不统一。比如，据海关总署调研了解，对存在特许权费漏报情形企业的处置全国海关执法尺度不一，有的海关做补征一年处理，有的海关做单独追征三年处理;对于追征三年情形，有的认为没有产生行政处罚，不属于影响申请AA类管理类别的否决情形，有的认为只要存在追征，就已经构成违规，应该不予通过，等等。以上，都对我国政府的公信力和推行AEO制度有效实施带来了一些挑战。

三、进一步实现AEO制度在我国推广实施的路径选择

（一）把反走私、反恐等国家安全事务作为海关首要职责任务

海关负责监督管理进出境的货物、物品和运输工具，能否将影响国家的非安全因素有效防御在国门之外，成为维护国家安全和社会稳定的值得信赖的重要防线，这既是中国海关全面履行把关服务职责、做党和人民信赖的国门卫士的神圣职责，也为中国海关提供了新的历史性机遇。我国海关必须对企业提出更高的安全要求，以维护国际贸易的便利与安全，这是AEO互认实现的重要要求。我国应当加紧完善我海关贸易安全管理制度，加强在反恐和维护地区安全方面的研究与实践，适应AEO制度相关理念安全要求，在海关系统长期推进实施的风险管理核心战略工作中，加入安全因素的参数，加大开展海关深化对于供应链管理安全的研究和宣传，形成与我国国情、海关管理相适应的、包含供应链管理安全内容的风险管理制度体系和改革作业方案。

（二）加快推进中美、中欧及我国与周边国家AEO互认

AEO国际互认合作的背后，实际上是不同国家海关之间就AEO认证标准和程序的对接与统一问题。由于不同国家在法律制度、商业利益、国家安全等诸多方面会存在差异，相关的认证标准和程序往往是各方谈判较量的焦点。对此，在党中央国务院和国家外交层面，建议扩大主动制定海关及其他与国际贸易相关的政府机构之间合作安排，以实现国际贸易数据的无缝传输、国内国际间风险情报的交换，推动海关、检疫、港务等部门流程作业甚至机构设置的整合，让国际贸易“单一窗口”建设取得实质性进展。在海关系统自身层面，建议在运用开放网络的国际大环境下，从战略高度加强重视，加快中美、中欧AEO互认和互认后正式施行的准备工作，关注国际时局变化和中央政策，及时作出快速反应，围绕国家对外整体工作布局，以推进贸易便利化及营造有序、高效通关环境为主要目标，不断扩大我国AEO企业在外国海关的认可范围，扩大海关在中美、中欧互信及建立战略合作伙伴关系方面的影响力，支持我国企业“走出去”。

（三）优化海关与商界战略合作伙伴关系平台建设

海关与商界合作伙伴关系是以实现可预见的、低成本、高效率的通关环境作为海关与企业的共同目标，以企业为监管重点，以守法便利为基本原则，加强海关与企业之间的交流与合作，在积极引导企业守法经营的同时，海关能以最小的投入对企业实行有效的监控，企业可以最低的成本获取更大的利润。AEO制度恰恰着眼于保护全球贸易供应链的安全与效益，其“经营者”概念涵盖了贸易供应链的全体，包括涉及货物国际物流的各相关方。建议以实现海关管理由简单处置向和谐共赢转变为宗旨，不断变革海关监管力量集中在通关环节一个点的传统管理模式，逐步把海关监管力量合理分布在事前、事中、事后各个环节，加快建设、完善目前的企业综合信息管理系统，整合海关各部门、各业务环节的企业信息，建立海关与工商、税务、商检等单位的企业信息交换机制，全方位收集企业信息，综合评估企业信用，动态调整企业分类类别。对AEO企业实施“客户协调员制度”，由海关为其配备专管员，帮助AEO企业解决通关疑难问题，实现“客户导向式”服务，创新管理理念，融入时代发展。

（四）加强对企业自主性的引导，推动企业的获益向AEO标准靠拢

我国海关在今后的分类企业管理中，应明晰对企业商业秘密的保护，建立健全企业信息保护制度，加加强在WTO贸易便利化协定（ATF）之下AEO制度的研究和落实，充分发挥AEO制度在促进贸易安全与便利方面的作用，进一步推动与国内相关部门的信用信息共建共享，实现信用信息互联互通和AEO与其他项目的互认。与此同时，拉大AEO企业和非AEO企业的政策落差，对非AEO守法企业，开展诚信企业培育工作，发现企业存在可能引起管理类别降级的情况，以“企业管理建议书”的形式及时给予提醒;对违法企业，督促其深入分析、归类整理企业发生走私违规行为的深层次原因，从海关管理角度提出改进和预防的建议，采取措施加大培育、引导和扶持更多企业加入AEO制度。

（五）研究设立中国海关AEO机构，培养AEO国际合作专家队伍

随着全球经济一体化的进一步深入，我国海关在全球海关的地位将日趋重要，各国海关与中国海关开展AEO国际合作的需求日益旺盛。目前，包括美国、欧盟、韩国、新加坡、加拿大、日本等多个国外海关都设立了专门的AEO机构，并有专业人员从事AEO相关工作，而我海关无论在AEO机构设置还是专业人才培养方面都相对滞后。为确保近期刚刚颁布的《中国海关AEO互认工作规划》顺利施行，树立我国AEO工作的权威性，提升国际形象，建议开展在海关总署以及部分海关设立AEO中心和分中心的可行性研究，同时，通过实地观摩、专业培训等方式建立一支业务过硬的中国海关AEO认证专家队伍。

（六）引导促进企业建立“主动纠错”机制

企业“主动披露”制度（self-disclosure）类似于英美法系中的“庭外交易”，是指海关管理部门对主动纠正申报中不正确、不完整信息或报告发生违反海关法规情事的管理相对人可从轻或免予处罚的一种制度设计。例如，欧盟海关规定，申报人可提出要求更改已被海关接受的申报内容，但是海关已认定申报内容不正确或已发出货物查验或放行指令的除外;美国海关规定在海关尚未启动调查前，企业可以口头或书面形式向海关提出自我纠错，该做法可使处罚减轻至“零”。该制度与此前我国海关在综合治税工作中试行的企业自查自报工作机制较为接近，也是解决企业申请AA类管理类别时对自身发现问题存有顾虑的有效途径。建议海关总署继续加强企业自律管理试点和课题研究，促进企业建立“主动纠错”机制。

综上所述，在日益复杂的贸易环境下，为了顺应国际贸易的发展，我们应当充分认识到世界海关组织《框架》两大支柱的重要意义，以及国际海关AEO互认实践的必要性与紧迫性。各国海关只有紧密合作才能促进整个供应链的便利与安全。我国海关应当深入贯彻AEO理念思想，积极构建关企新型合作伙伴关系，在WCO贸易安全与便利框架之下，与合作伙伴海关确定共同风险指标、规则及监管结果互认的范围，最大限度的保障全球供应链的安全与便利，提高企业在国际贸易活动中的可预见性和经营效率，实现我国经济贸易竞争优势的稳步提升。