美国发展有机农产品的经验做法与借鉴

郭玮

所谓有机农产品，是根据有机农业原则，以及生产和加工标准，并通过有机认证的农产品。在农业能量的封闭循环状态下，杜绝化肥、农药、生产调节剂、添加剂及基因工程技术，不改变或不打破生物循环链。

美国自1990年颁布“有机食品生产法案”以来，政府对有机农业进行规范，不断加大投入，对生产者给予多层次补贴和扶持，目前有机农产品产业，已成美国发展最快的领域之一。据2013年国际有机运动联盟（IFOAM）统计，美国有机农产品生产面积217.8万公顷，全球排名第四;有机农产品贸易额，雄居世界首位，达350亿美元，占全球44.5%。应当说，借鉴美国的发展有机农产品的经验与扶持政策，对于促进我国农业生产方式转变，发展现代农业和推进生态文明建设，都具有重要的启示意义。

一、美国有机农产品发展现状

纵观美国有机农业发展历程，大致可划分三个阶段：一是起步阶段。上世纪40年代，宾西法尼亚州罗德尔研究院，出版了《有机农业和园艺》杂志，开始提倡有机运动;到70年代末，加州有机认证农民协会成立。二是规范阶段。1990年有机食品生产法案（OFPA），首次对有机农业进行阐述;到1995年界定有机农业和有机农产品概念，2000年统一全国有机标准。三是快速发展阶段。2002年出台农业法案，开始对有机农业进行补贴;2008和2014年修改法案，大幅提高相关经费和增扩项目，以2014年修订力度最大，强制性支出达1.68亿美元。目前形成了一套相对成熟的发展政策（表1），极大促进了美国有机农产品的发展。

（一） 生产和消费双向增长

据美国农业部统计，美国有机生产面积从1992年的37.9万公顷，增至2013年的217.8万公顷，年均增长率10.8%。已认证农场和企业2.5万余家，有机农产品产值315亿美元，其中水果与蔬菜居首39.7%，其次奶制品14.6%，饮料、包装食品、面包与谷物均超10%。美国50个州都有经认证的有机农场，平均超100公顷，以加利福尼亚州有机农业最发达，生产面积占全美14.1%，有机产值占38.4%。2013年美国参加有机认证的农户，平均补贴688美元，年均净收入20249美元，高于全美农户15133美元水平。美国国会CBO预测，2014-2018财年，有机农业将使生产者收益提高4.18亿美元。

美国有机农产品主要有三个销售渠道：常规超市、天然食品商店和直销市场。据美国农业部统计，49%在常规超市，48%在天然食品商店，直销市场仅3%。美国家庭中约81%消费者购买过有机食品，未购买的仅19%，人均消费72.2美元。

（二） 国际贸易快速发展

美国国内的消费能力巨大，目前约80%有机产品依靠进口;本土生产的有机产品，基本国内销售，仅5-7%外销。由于认证和标识规范，许多国家与美国进行有机贸易，比如美国与加拿大、欧盟和日本等签定的有机贸易简化协议，有机产品在签约国之间直接销售，极大开拓了海外市场。美国许多跨国有机食品公司，如WFM、SOT、WWF等，目前活跃在欧盟市场，未来将进入中国等更多国家。

据有机贸易协会（OTA）统计，美国有机食品贸易额，从1997年35.94亿美元，增加到2013年350亿美元，年均增长率16.9%。占食品贸易总额的比例，从1997年0.8%，提升至2013年4.5%。作为最大的有机农产品贸易区，雄居全球首位44.5%，为美国创造了50万个就业岗位，并带动了相关产业的发展。

（三） 有机科研及信息化水平提高

目前美国有501家非盈利性科研机构，从事有机农业研究。有机农产品生产过程，在生态学、气象学、地质和地球物理学、计算机与混沌学等现代科学指导下，已形成全新的生产监控体系;相应的病虫防治、地力保护、种子培育、产品加工和储运等技术，先进完整且配套。为保障有机农业的土质和水系安全，美国已建立太空作业结合地面作业的全球管理监测网络。

另外，农业部经济研究局ERS，可在线提供全美各州的有机农业数据信息，如有机农田、牧场及畜禽等产品动态变化情况;定期发布有机产品价格信息，提交年度调研。2013年美国有机农业协会，建立全球第一个有机产品贸易向导网站（GOTG），帮助有机生产和加工者出口贸易，与各国的贸易商实时信息交换。

二、美国发展有机农产品的经验做法

（一）建立国家有机标准（NOP）

除由国会立法，制定相应的有机法律法规，如《土壤保护法》、《有机食品生产法》和《美国有机农业条例》外。1990年OFPA授权建立国家有机项目（NOP），1993年成立国家有机标准委员会。2000年美国农业部颁布《国家有机标准》，2002年10月实施，标准有三大类：一是有机农作物生产标准。不许使用禁止物质和转基因技术，运用生物循环技术，交替种植;二是有机畜牧产品生产标准。有机饲料喂养，不使用生长激素和抗生素。在自然状态下，户外放养为主;三是有机农产品加工生产标准。分100%有机、有机（95%以上）、使用有机原料生产（70%以上）和标注有机原料4类。

有机认证是美国NOP一部分，由农业部农业市场局管理，授权州立、私立或国外代理85家有机认证机构实施，认证步骤：提交申请材料、审查、现场核查、综合评审、颁发认证。另外还需接受年度审查，2013年NOP发布一项法规，要求对“100%有机”、“有机”和“使用有机原料生产”农产品，每年进行定期残留检测，包括砷和其它金属污染物、转基因生物、抗生素和激素等。

（二） 有机认证成本分摊政策（OCCS）

有机认证成本，是需生产者额外负担的一种费用，包括申请费、年度更新费、年度生产或销售评估费用、以及年度检测费用等，少则几百，多至数千美元。主要看生产者或加工者的申请类型、规模及复杂程度，也与申请者所选择的认证代理机构有关，如州立和私立等。

为鼓励有机认证，降低生产成本，美国农业部2001年在一部分州设立有机认证成本分摊项目，次年在全国实施。现行OCCS政策由两部分组成：一是农业管理援助项目（AMAP），资助对象为16个指定州的有机生产者;二是有机认证成本分摊项目（NOCCSP），面向全国有机加工者和AMAP范围外的有机生产者。最高补贴比例75%，限额为750美元。USDA把经费下拨到各州农业部门，审查并发放。

（三） 有机农产品商品推广费豁免（ECOPP）

1996年《联帮农业完善与改革法案》，建立商品推广法。在此框架下，农产品需交纳商品推广评定费。2002《农场安全与投资法案》规定，100%有机农产品生产者，可以免交。2014农业法案，规定获有机认证的生产者，即使生产常规农产品，也可申请免交。

另外，2008《农业法案》有机农产品市场进入计划，农业部农业市场服务局，需联合有机食品贸易协会，为有机生产者提供市场信息服务。并与国外签订有机互认协议，开拓海外市场，提供成本分摊基金。

（四） 环境质量激励项目（EQIP）

从常规农业到有机农业，必经3年转换期，需严格按国家有机标准进行生产。2008《食物保护与能源法案》，认为有机农业是环境友好型农业，政府应予以奖励（不含生产技术支持和认证成本分摊）。确定在全美执行此项目，补贴额度为每年2万美元，或者六年8万美元。

此外，还有转换期内贷款和担保计划。对新进入的有机农业生产者，或处于劣势的农牧户，给予优先贷款扶持。应对高成本生产负担，以期实现顺利过渡和转换。

（五） 有机农业研究和推广项目（OAREI）

2002年美国农业部授权联邦一级开展有机农业研究，并为各州合作研究和农业高等教育提供资助。有机农业科研面向生产，美国各州大学，在本地各区设立农技推广办公室，完全承担农技推广工作。农业科研、教学和生产 “三位一体”，研究成果迅速转化为生产力。

重点领域：有机农场产量、有机作物遗传育种、市场和社会经济调研、制约有机农业发展的因素等。2008法案新增两项：一有机生产对环境保护影响，二提高种质多样性和新品种开发。2014年法案，此项补贴达1亿美元。同时允许有机行业“代扣会费”，进行专门的科研推广活动。

（六） 有机产品和市场数据收集项目（OPMD）

为提高市场运行效率，2002 年农业法案，要求农业部经济研究局（ERS）分类收集与维护有机产品和市场方面数据，开展生产、加工、区域分布、销售和消费等调研。以经济研究局和国家农业图书馆为平台，开放给有机生产者、研究者和推广人员。2008 年农业法案，财政支持由500万美元提高至1100万美元，并规定每年农业部经济研究局都需提交此项报告。

在此项目推动下，美国农业部ERS在全美各州及纽约、旧金山等大中城市，设立有机农产品监测点。动态跟踪有机水果、蔬菜、奶制品、畜禽制品等销售情况，目前已能定期发布大部分有机农产品价格信息。

（七） 有机作物保险项目（OCIP）

由于有机农业严禁使用化学农药，在遭受病虫害时，产量损失会比常规农业更大。如2013年华盛顿州火疫病，约1.5万英亩有机苹果和梨减产。一方面为保障有机农户的收益，另一方面作物保险也比直接补贴更隐蔽，不易引起WTO 纠纷，故美国政府近年来更加注重。

20世纪90年代，农业部风险管理局（RMA）就着手开发有机作物保险。为弥补自然灾害损失，如气候变化和病虫害等，2008年农业法案确立有机作物保险项目。由于保费比常规农作物高5%，且按常规农作物价格补偿，故有机生产者参保率不高。2010 年仅13%，而一般农作物参保率达24%。为提高有机生产者积极性，2014年新法案进行修改，规定以有机产品价格做为灾后补偿依据，并且取消了附加保费。

三、美国发展有机农业做法值得我国借鉴

我国有机农业起步于上世纪90年代，经历初期探索和快速发展，现已成颇具潜力“环保产业”。2014年国家认监委《中国有机产业发展报告》，截至2013年底，我国有机生产面积272.2万公顷，位居世界第三;有机产品销售额约50亿美元，覆盖植物类、加工类、畜禽类和水产类，100多个品种。我国有机农产品发展，尚任重而道远（表2）。通过美国有机农业发展及政策效应分析，有以下几点值得借鉴。

（一）合理规划产业定位，实施统一扶持政策

目前，我国政府对有机农业的定位不清，存在一些认知误区，如：市场经济条件下，农业产业化与有机农业之间存在矛盾;离开农药和化肥，有机农业基本不可能实现;有机农业等于低产农业，有机农业是富人的农业等。应创新思维，合理定位，作为一种环境友好型农业发展模式，应加快发展建设，应坚持因地制宜，遵循区域化布局、专业化生产和市场化发展之路。

有机农业对生态环境要求较严，高成本且高风险。相比美国，我国生产者规模普遍较小，目前对从事有机生产的农户，政府尚无统一的扶持补贴政策，仅少数有机农业发展较好地区，如辽宁、上海和四川，政府进行生产者补贴和认证补贴，且范围和力度有限，缺乏长期稳定性。应借鉴美国做法，制定全国统一的产业扶持政策，尤其在有机生产、加工、认证等环节，进行直接补贴;对转换期的生产者，更应实行信贷、税收、保险、技术等综合支持，多种手段，保证有机农业长期稳定发展。

（二）加快有机农业科研，建立信息数据平台

我国土壤有机质含量低，较难生产高品质有机产品，还有大量的科技研发工作要做，应加大投入，为生产、加工、贮存、包装和运输等环节，提供技术保障。可效仿美国设立OAREI专项基金，资助有机农产品研究，包括一些地方特色品种的选育和保持、高效有机肥研制开发、土壤健康管理、流行性病虫害防治、产品贮藏与保鲜加工等，应加大科研投入。农业高等院校，应建立科研、教学和生产 “三位一体”模式，同时应加快我国农村劳动力的科技培训，提高从业者素质，并完善农技推广服务体系。

我国有机农业信息获取困难，缺乏动态评估与长远规划。收集并维护相关生产与销售的数据信息，是评估和调研的基础。应建立中央信息平台，完善有机农产品生产和贸易监管信息系统，及时监测和跟踪有机农业面积、产品价格、成本收益等变化情况。为有机生产者、批发商、零售商、消费者和研究人员等，提供信息服务，提高有机生产和交易效率。

（三）提高有机立法层次，健全认证监管体系

美国有机农业由国会立法，纳入联邦监管法典，设国家有机项目（NOP）办公室，认证和监管严格。我国《有机产品认证管理办法》和《实施规则》等，在法律效力上仅为部门法，处罚范围和力度有限。应参考美国等一些国家的经验，加快有机农业国家立法;并在生产、加工和销售，认证许可与标识及进口等方面，进一步切实规范法律监管制度。

我国有机认证制度，偏于出口贸易导向，而生产归农业部，认证由认监委管理，还涉及质监、工商等部门，多头管理，监督缺失，存在明显的不规范问题。同时，认证只重视结果判断而缺乏过程监测，具有不确定性。应设立国家独立监管机构，提高认证机构准入标准，允许国外认证机构在我国设立分支，公平竞争，建立淘汰机制，提升行业水平。进一步强化对有机获证企业的监督，严格惩罚，规避假冒现象，净化有机农产品市场。

（四）推行有机作物保险，保障农户收益

2014年《中国农业保险市场需求调查报告》指出，我国作物保险面积超11亿亩，业务规模跃居世界第二，但有机作物保险，却尚未在全国推行。目前仅个别有机农业较发达地区，如2011年四川成都试行政策性有机农业保险，2013 年广东出台有机蔬菜种植保险，而大多数省份，有机农业的自然灾害损失，只能由生产者自行承担。应该说，在很大程度上制约了我国有机农业的发展。

做为WTO允许的“绿箱”扶持政策，可有效避免国际纠纷，应借鉴美国经验，由中央制定有机农业保险条例，推广政策性有机作物保险，合理确定参保费用，按照有机农产品的价格补偿。适当对农户保费进行财政补贴，由中央和地方政府比例分担。并对保险机构的经管费用进行补贴，同时建立再保险制度。

（五）促进国际交流合作，拓展海外市场

我国有机生产面积世界第三，占全球贸易额却仅6%。其中原因之一，便是我国2012年新版认证标准虽被认为“国际最严格”，但与主要进口国之间存在不少差异，出口时还需按进口国的标准进行认证和检查。我们应加快国际互认的进程，完善认证标准。应借鉴国外经验，将国内绿色食品和有机食品的认证体系整合为一，加快有机标准与欧美等国际接轨，以应对农产品的绿色贸易壁垒。

美国积极拓展有机农产品海外市场，与欧盟、加拿大和日本等国，签订有机贸易简化协议。而我国至今，尚未与任何贸易国签订，可参照美国经验，与一些主要进口国签订贸易协议，促进有机农产品的国际互认，拓展海外市场，以将推进我国有机农业的发展。