从法国对马里的单边介入和2085号决议看安理会的法治作用

史红梅

摘 要：安理会在国际法治世界有着非常重要的作用。根据联合国宪章，为了国际和平与安全，安理会拥有使用和执行武力的权力。任一成员国，除非自卫的例外和安理会的授权，否则不能随意对别国动用武力。2013年法国在马里政府请求下无安理会的明确授权单边军事介入了马里。尽管法国政府的单边动武行为未被国际社会谴责，但是它违反了国际法的相关动用武力必须有安理会的明确授权的规定。该行为是非法的，只根据对安理会的意图的默示推断和对2085号决议文本的引申和曲解，不符合国际法规定的使用武力的条件。为了真正实现安理会的法治角色，安理会决议文本本身的法律性和确定性也应有所提高，也只有这样才能进一步促进国际社会的和平与安全，实现联合国宪章的精神。

关键词：联合国宪章；军事介入；默示推断；决议

中图分类号：D815 文献标识码：A 文章编号：1673-2596（2015）02-0080-04

西亚北非局势动荡不定，利比亚战争创伤尚未抚平，叙利亚战火持续不断而非洲萨赫勒地区的马里问题又是一个令世界关切的热点。自2012年3月马里发生军事政变以来，该国的政治危机、安全局势持续恶化，已引起了国际社会的高度关注。2012年12月20日联合国安理会一致通过2085号决议，批准向马里派驻由非洲主导的国际支助团，帮助马里政府收复失地，减少地区级恐怖主义的威胁。

2013年1月法国无联合国明确授权以反恐为名出兵马里，外部势力的干预使马里地区的冲突呈扩散之势。本文将从国际法的角度就法国的无明确授权单边出兵介入马里及安理会2085号决议进行探讨，分析安理会对国际社会使用武力的法治作用。

一、马里问题及安理会2085号决议

马里隶属萨赫勒地区，非洲南部撒哈拉沙漠和中部苏丹草原地区之间的一条跨国3800千米的地带。由于连续遭遇恶劣天气和自然灾害，该地区国家软弱，民族分离主义和反政府武装交相加害，饥荒、食品、安全危机及人道主义危机严重。马里政府治理能力低下，人口贩卖、药品走私和武器走私盛行，跨境犯罪组织和图阿雷格族分离主义势力勾结，趁机扩大势力，大肆侵犯人权[1]。2011年以前，利比亚最高领导人卡扎菲利用原油收入向非洲各国提供充足的资金，以“进口”保卫卡扎菲政权的民兵，居住马里北部等地的图阿雷格族年轻人就是其中一支强有力的力量。他们在卡扎菲政权崩溃后带回国的武器流入了伊斯兰武装势力手中。2011年11月马里北部安全局势紧张，政府军与图阿雷格族分离主义武装交战，导致数万名马里居民逃向邻国。3月一些军人抗议杜尔政府没有向平叛部队提供足够的武器装备和后勤供给，发生政变，推翻了杜尔政权，建立了“民主复兴和国家重建委员会”代行政府职责。受政变的影响，马里北部大部分地区已被“西非圣战统一运动”和“伊斯兰马格里布基地组织”等极端宗教组织和恐怖势力占领。恐怖分子包括伊斯兰马格里布基地组织在内的相关团体和其他极端团体势力在萨哈勒地区乘虚而入并有所加强，对该地区和周边各国的安全和和平造成了重要的影响[2]。2012年12月20日，安理会一致通过了2085号决议，批准在马里部署一个非洲主导的国际支助团，核定人数为3300人，目的是在一年内帮助马里军队提高作战能力，助马里政府军队收复失地，减小地区内恐怖主义的威胁。联合国决议包含着政治与安全两方面的内容。其中安全方面包括培训马里军队、国际支持、人道主义救助与财政补给等内容，但决议并未提供详细的军事干预方案，只是强调在派兵之前细化具体安排与计划。根据西共体11月11日特别会议通过的向马里北部派兵方案，多国部队由3300人组成，执行一年期的任务。决议强调马里军队捍卫国家领土完整的重要性，呼吁西共体成员国在萨赫勒地区其他国家也向非洲支助团提供军力支援，并希望国际社会帮助非洲支助团的工作，向多国部队与马里军队提供补给装备与培训支持。虽然该决议为向马里派兵点亮了绿灯，但通过政治与外交途径解决马里危机依然是首要选择[3]。2013年1月10日法国在马里总统的请求下，直接派出军队，在该国展开了以“薮猫”为代号的直接军事干预行动。

尽管这场军事干预行动，法国国内早已是山雨欲来风满楼，但是仍然让世界普遍感到出乎意料之外。众所周知，对于国际社会的和平与安全问题主要直接由安理会负责，包括授权武力的军事行动。对于马里危机，安理会一直表示了极大的关注，一直予以积极地努力呼吁，但是从未明确表示武力的授权，而法国在未得到安理会授权的情况下仅以马里政府的请求公然出兵进行武力干预，此行为是否符合国际法？安理会在授权使用武力时应该起到怎样的一个法治作用和角色？

二、安理会授权使用武力的法律基础

联合国安理会授权使用武力是指安理会建议会员国使用武力恢复国际和平与安全的一种方式[4]。根据《联合国宪章》安全理事会（以下称安理会）是对维持国际和平与安全负首要责任的联合国机关，也是唯一有权根据宪章采取执行行动来维持国际和平与安全的机关。由于国际法治与维护国际和平与安全密不可分，安理会在国际法律法治方面也就具有无可替代的重要的地位和作用。如果安理会在维持国际和平与安全方面全面坚持法治原则，无疑会对国际社会的法治特别是在维护国际和平与安全而授权使用武力方面起着非常重要的角色和作用。

单从《联合国宪章》规定来看，以明确的语言表明安理会具有授权使用武力的职权的条规是出现在第8章所确定的“区域办法”中。《宪章》在规定禁止威胁或使用武力的同时，规定了安理会执行行动和会员国行使自己的自卫权两项例外[5]。

按照宪章规定，各国除了依法进行自卫外，均不得以武力或武力威胁作为解决争端的手段，但如果国际争端得不到解决，而且正发展到威胁和平、破坏和平甚至出现侵略时，安理会为了维持国际和平与安全，可以提出建议或决定应该采取的强制行动，包括武力措施。作为联合国集体安全制度的强制措施之一，安理会可以依据《宪章》第42条“采取必要之空海陆军事行动以维持或恢复国际和平与安全，但这种武力强制措施应当由根据第43条之”特别协定所建立的联合国军队来实施[6]。然而由于冷战的原因，缔结特别协定所必需的政治条件上的一致无法达成，第43条形同虚设。第42条的实施也因此受影响。在此情形下，联合国只能援引《宪章》第7章对会员国进行授权，通过会员国单独或在区域组织框架内对和平的严重威胁或破坏诉诸武力。随着国家实践的发展，授权使用武力已逐渐成为安理会的特殊情况下的常见做法。而此次法国对马里的行动并未得到安理会的明确授权，但却声称自己的行为符合联合国安理会的要求，符合联合国2085号决议的要求。2012年11月12日法国总统还振振有词地说不会对马里进行军事干预，应由非洲国家自己做决定，法国不会在没有联合国和安理会授权的情况下采取行动。而就在2013年1月10日法国军队迅速地打响了“薮猫”行动的第一枪，直接派军干预马里。对自己在马里的如此大动干戈，法国官方给出的理由是具有很强“正义性”的“反恐”，它的根据是所谓的默示推断，认为受到联合国安理会决议的许可，然而2085号决议及安理会的任何声明都未找到授权字眼。法国的这种默示推断武力授权符合国际法吗？它给安理会的国际法治角色又造成了什么样的影响？

三、法国默示推断的武力干预分析

所谓的默示推断即近年来一些国家在没有得到安理会明确授权使用武力的情况下，寻求使用“采取一切必要手段”这一特定表述。它是在英美两国援用688号决议在伊拉克建立禁飞区（1991年）的时候被首次提出的[7]。该理论一经提出，在国际法理论和实践上引起了极大的争议。判断默示授权的合法与否与明示授权相同，首先都应当分析其是否满足授权武力的条件。根据《宪章》规定，安理会本身依第42条所采取的行动除了必须依据“特别协定”等实施的程序要求之外还要满足其他一些条件。首先，安理会采取武力行动的先决条件或者说实质性条件是39条规定的：安理会应断定任何和平之威胁、和平之破坏或侵略之是否存在。只有符合第39条的情况，才运用第42条。其次，第42条的一个前提是安理会认为第41条所规定的措施不足或已经证明为不足[8]。这意味着军事行动是安理会采取的最后补救措施，只有在安理会认为非武力的措施不能奏效时方可动武。马里政变以来，安理会表示出极大的关注和关切，2085号决议的通过，批准向马里派驻由非洲主导的国际支助团目的是一年内帮助马里军队提高作战能力，助马里政府军收复北部失地，减少地区内恐怖主义的威胁。决议强调马里军队捍卫国家领土完整的重要性，呼吁除西共体成员外，萨赫勒地区其他国家也向非洲支助团提供军力支援，并希望国际社会助力非洲支助团的工作。虽然该决议为向马里派兵开了绿灯，但仍坚持通过政治对话和外交途径解决马里危机依然是首要选择。所以法国的派兵并不符合第39条或42条的武力授权的规定。同时第42条的有效实施还取决于安理会5个常任理事国的一致性，对威胁或破坏和平之情势的断定权在安理会，实施第42条采取军事行动的决定权在安理会，而对于法国公然出兵，安理会未曾有任何的授权表示，且安理会授权使用武力通常表现为决议的形式[8]。最后安理会授权下的武力行动应严格遵守国际法上的公认的比列要求。在第42条中有“必要”一词，对武力行动予以一定程度上的限制，使武力的行为不能超过“维持或恢复国际和平和安全”所要求的必要范围[9]。法国单方面军事干预马里，想要撕掉“非洲宪兵”的标签看起来很难。法国以“薮猫”的动物名称作为此次军事行动的代号。虽说是应马里方的请求，但从打响“薮猫”行动第一枪后，成为了完全主力干预者。从2013年1月10日至15日的5天内，从法国本土派出阵风战斗机，在马里北部展开轰炸，同时从马里邻近国家的军事基地派出地面部队。对自己的大动干戈法国官方给出的理由是反恐，但联合国安理会并未确定有“必要”，更未明确授权，所以法国的军事干预以反恐为名，似乎有很强的正义性，也得到国际社会的一些支持，但是并不符合安理会武力干预的条件，只是以反恐为名扩大对安理会决议的文字解释，单方面认为安理会的决议含有可推断的授权使用武力的意图，即所谓的默示授权。不可否认，这种默示授权在某些特殊情况下可能得到支持，但是法国作为仅据对2085号决议作的默示推断，使用武力的法律基础有别于安理会对会员国的授权。《宪章》的基本精神在于应尽可能限制国家单方面使用武力，同时《宪章》的39条赋予了安理会对国际和平与安全情势的实施强制措施的自由裁量权，且安理会的解释权和行动权应遵循联合国的宗旨和原则。《宪章》中所提的约束武力，联合国是为关注国际争端的和平解决所创立的，依靠军事手段的政策是极端的，是最后的办法。其中不明确的，容易被滥用的安理会授权也应在被约束之列，所以安理会的授权使用武力必须根据《宪章》关于减少在国际社会中的暴力来解释，不应当认为安理会授予的是可以根据《宪章》解释而推导出的大量使用暴力权力，因而法国的行动不符合国际法，它缺乏法律基础，尽管安理会未对未经授权的法国的单边武力干预行动予以谴责或制裁，但不能等同于对法国默示推断授权主张的支持，也不能据此主张此武力行为的合法性。而恰恰正是作为安理会5个常任理事国之一的法国，它对决议的解释不符合《宪章》精神，这种所谓默示推断不满足安理会授权使用武力的条件，它也大大削弱了安理会的威信，且安理会的沉默也不能认为是对所谓默示推断的支持。单边行动的法律基础有别于安理会对会员国授权，缺乏国家实践。安理会是一个政治机构，而非司法机构，没有司法裁判权，其行为降低了安理会作为联合国组织体系中唯一有权根据《宪章》采取执行行动来维持国际和平与安全机关的威信和决议的法律效力，甚至对安理会在国际社会法制中的角色和作用产生了负面的影响。

四、安理会法治地位和作用面临的挑战和对策

安理会是对维持国际和平与安全负首要责任的联合国的机关，由于国际法治与维持国际和平与安全密不可分，安理会在国际法律治理方面也就是具有无可替代的作用。如果安理会能够在维持和平与安全方面全面坚持法治原则，无疑会对国际法治发挥重要的促进和保障作用。而安理会目前面临着前所未有的挑战：

1.安理会自身作为对法治的坚持，未能有效应对许多新问题、新挑战。冷战结束后，联合国安理会面临许多问题、新挑战，如频繁的内战、大规模杀伤性武器的扩散、国际恐怖主义、大规模种族清洗和种族灭绝、发达国家和发展中国家之间贫富差距加速扩大、严重的环境恶化、贩卖毒品等各种跨国犯罪、难民潮等全球性问题，在现有的联合国安理会框架体系内很难找到应对的方法，甚至有时联合国安理会采取的行为与联合国宪章确定的基本原则相悖，例如在海地、纳米比亚等国监督原来纯属于国家主权范围内的选举，在柬埔寨、东帝汶和科索沃等国家和地区设立联合国临时权力机构，在一段时间内成为当地权力的最高管理者，甚至还同意美国派数万美军以联合国维和部队的名义到索马里采取超出自卫范围之外的大规模的军事行动。严格地说这些都违反了《联合国宪章》等国际法基本原则的行为，联合国安理会运行机制未被严格遵守[10]。所以安理会首先自身应根据《宪章》要求坚持法治，实施法治，符合国际法的要求以加强国际法治。

2.安理会授权武力行动的权力有时被滥用，应予以规制。联合国成立以来，安理会授权的武力行动共有7次，从实际情况来看，如果安理会合法授权的武力行动的实施者不滥用授权，这种行动在目前的一定政治条件下是必要的。但这种行动在实践中会出现许多问题，有些国家披着“合法”的外衣借决议的用语的含义宽泛，滥用授权，实行强权政治。这主要在于授权决议用于缺乏法律上的确定性。安理会在通过授权使用武力的决议时，关键性用语常常采用模棱两可的词句，这种模棱两可的语言使安理会的决议变成了一个采用开放式意图的语言（open-end），具有宽泛的目的的法律文体，而其中授权的目的、意图、效力范围、接受授权国家的权限等重要的问题都变得模糊起来，给接受授权的会员国有了自由的判断和解释其行为的空间，甚至给一些早有预谋的国家留下了曲解的机会[11]。法国单边出兵马里，无安理会的明确授权，打着正义合法的外衣，正是对2085号决议的引申、演绎，以反恐为名，推断为安理会默示授权。恢复该地区国家的主权和领土完整已成为安理会授权的决议的习惯措辞。这个用语不但在授权的目的上大而化之，而且使授权决议的空间效力范围具有模糊性，对接受授权国的权限也缺乏应有的限制。2085号决议，批准向马里派驻非洲领导的国际支助团，目的是一年时间内帮助马里军队提高作战能力，助力马里政府收复北部失地，减少地区内恐怖主义的威胁。决议并未提供详细的军事干预方案，但是法国政府迅速作出武力干预直接推进行动，正是来源于决议的用语模糊，未有法律的确定。同时即使安理会授权使用武力还应对其实施监控，在索马里维和的冲突中，安理会完全失去了对授权军事行动的监督和控制，听任美国对艾迪德进行报复，形成大规模的武装冲突，致使大批平民丧生。维和失败后，美国和联合国相互推诿，所以加强安理会本身决议法律明确性是安理会作为联合国的执行机构必须承担的角色。

3.安理会在解决地区问题时应尽力坚持联合国国际法的相关规则，防止一些国家借推断解释之名而滥用权力，使新干涉主义、霸权主义行径在安理会决议的合法外衣下变得合法。尽管法国总理让·马克·埃罗表示对于法国的行动并不意味着承担长期的作战任务，但法国总统奥朗德表示法国对马里的军事干涉只有当这个西非国家的局势稳定时才能结束。“我们只有一个目标，那就是当我们离开和结束我们的干预时确保马里有一个合法的政府，选举程序及领土不再受到恐怖主义分子的威胁……”[12]这番话引出人们对在马里的一场花费昂贵的战争前景的种种预测，安理会的决议时效到底由谁决定？非洲是法国在海外传统影响最深经营时间最长的地区，自戴高乐以来法国历届政府都把非洲视为支撑其大国地位的前沿阵地，把维护在非洲法语国家的特殊利益作为对非政策的核心。2013年11月14日《法国解放报》在一个题为《马里战争的原因》专题报道中称，法国在西非地区有不可忽视的经济利益，其中最具有战略性的就是法国核电巨头“阿海玛”集团在尼日尔的铀矿，这些铀矿满足了法国核电站1/3的原料需求，所以直接的经济利益是法国出兵马里的实质性因素[13]。法国此次出兵行动以薮猫命名并非随意。这一生活在非洲长相英俊的野生动物，其特性就是以便溺来宣示自己的地盘。所以作为安理会应坚持联合国宪章的相关原则，借助安理会本身的这个平台联合其他大国及广大发展中国家共同打击霸权主义，规制某些国家的行径，防止西方大国利用反恐名义不断扩大其在非洲的军事存在和影响力，防止给一些国家干涉他国内政有可乘之机。

综上所述，作为联合国执行机构的安理会，它对维护国际和平与安全有特殊的责任，它必须对各种威胁或破坏和平与安全的事件和行为作出反应，应当并且可以在国际国内法治进程中发挥至关重要的作用。如果安理会在履行维持国际和平与安全的责任中坚持法治原则，并且自身遵守法治，就会加强安理会决议的效力和合法性，就会在国际法律中发挥更大的作用，也才能真正促进国际和平与发展，实现联合国宪章的精神和宗旨。

参考文献：

〔1〕安理会对萨赫勒地区基本问题和人道主义危机表示关注.http：//news.xinhuanet.com/world/2012. 12/117e_124075440.htm.

〔2〕腾红真，刘晓龙.灾难告急：谁来拯救萨赫勒.http：//world.people.com.cn/201210929/e1002_ 19151357.html.

〔3〕http：//www.news.feng.com/mali/3/detail_2013_ 01/161/2147203_0.shtml.

〔4〕梁淑英.国际公法[M].北京：中国政法大学出版社，2010.391.

〔5〕李鸣.安理会使用武力问题探究[J].法学评论，2002，（3）：69.

〔6〕王秀敏.联合国安理会决议的法律效力[J].全球瞭望，2009，（11）.

〔7〕张景恬.安理会默示授权使用武力理论的非法性[J].河北法学，2011，29（4）.

〔8〕Wood.Interpretation of security Council Resolution[EB/OL].http：//www.mpil.de/hared/data/pdf/pdfm_pmvb/wood_2.pdf2009_01_09.

〔9〕戴轶，李文彬.试论安理会授权使用武力的法律规制[J].现代国际关系，2008，（4）：36.

〔10〕赵文廷.联合国安理会在国际法治中的地位和作用[J].吉林大学学报，2011，51（4）.

〔11〕Lobel J & Ratrer ， M . Bypassing the security Council ： Ambiguous Authorization to Use Force ，Cease-fire and Iraqi inspection Regime. [[J]]The American Journal of International Law ， 1999，Vol. 93 ：p129，pp.129-130，pp.128-129.

〔12〕http：//www.xinhuanews.China.com/2012_08_ 09.

〔13〕http：//www.military.China.com/2013-01_17/content-027.

（责任编辑 姜黎梅）