安徽省城镇化问题对策研究

□文/荀守奎 陈 杨

（安徽理工大学 安徽·淮南）

一、前言

城镇化是我国实行现代化的一项重要任务，也是一个城市发展的必经阶段，表现为农村与城镇之间建起新的公路、厂房和居民区，农村人口逐渐向城镇聚集，城镇的农村常住人口增多，农村和城镇的界限变得模糊，城乡差异缩小。

城镇化有助于城市经济的进一步发展，促进城镇和农村的经济、文化和劳动力交流，引进大量资金，促进第二产业和第三产业的快速发展，为城镇和农村的基础建设也提供了更多条件和可能。

我国大力倡导新型城镇化，就是要根据我国国情，建立符合中国社会主义特色的城镇化发展机制，强调城乡统筹，推动大中小城市和小城镇和谐发展，从而实现共同进步。

二、推进城镇化的政策及解读

（一）全国性政策文件。我国政府一直以来都非常重视城镇化的发展，早在2001年城镇化战略就被写入国家五年规划纲要。2012年11月，城镇化问题也出现在中共十八大报告中，“坚持走中国特色新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化同步发展”。2013年十八届三中全会发布的《关于全面深化改革若干重大问题的决定》也为推进农村转移人口市民化提出了明确的方向和要求，“把进城落户农民完全纳入城镇住房和社会保障体系，在农村参加的养老保险和医疗保险规范接入城镇社保体系，建立财政转移支付和农业转移人口市民化挂钩机制”。

2014年根据《国家新型城镇化规划（2014－2020年）》（中发［2014］4 号）、《关于落实中央经济工作会议和中央城镇化工作会议主要任务的分工方案》（中办发［2014］7 号）的要求，国家发展改革委与中央编办等11 个部门联合印发了《关于开展国家新型城镇化综合试点工作的通知》（发改规划［2014］1229号）。在对申报地区的试点工作方案进行了综合评审之后，发展改革委将江苏、安徽两省和宁波等62 个城市（镇）列为国家新型城镇化综合试点地区，原则上同意各试点地区报送的试点工作方案。并根据各试点地区的具体情况，详细制定了针对性的指导方案。

试点地区涵盖范围广，既有地理位置具有优势的北上广这样的一线城市，也有西藏、甘肃、黑龙江等亟须发展的偏远省市。选择安徽、浙江两省作为试点省，是因为浙江省城镇化水平较高，2013年常住人口占比63.2%，但户籍城镇化率仅36%左右，说明外来人口较多，城镇化实施重点在于改革户籍制度，而改革户籍制度也是全国城镇化工作的重中之重，如果浙江省试点成功，其他省市可以借鉴经验；安徽省人口众多，城镇化水平相对较低，省内经济以农业为主，并且外出打工者人数众多，推行城镇化有很大的难度，因此在城镇化过程中必定会遇见很多问题，通过解决这些问题，深入认识城镇化发展的进程，为在全国范围内实现城镇化提供经验，并且这两省是中部发展的主力军，且包含长三角这样的大经济区，如果试点成功，经验将会很快推广到相邻省区，促进新型城镇化进程的推进。

表1 分地区年末常住人口城镇人口比重（单位：%）

表2 2013年安徽省各市主要人口指标

图1 全国与安徽城镇化发展进程比较

就安徽省来说，《国家新型城镇化试点方案》提出了总体目标、主要任务，并要求安徽省积极参与长三角城市群规划建设；加快推进皖江城市带、合肥经济圈、皖北城市群建设；探索建立城市群的发展机制。

（二）安徽省政策文件。安徽省人民政府根据发改委文件指示，发布了《安徽省人民政府关于印发国家新型城镇化试点省安徽总体方案的通知——皖政［2015］15 号》文件，其主要内容是对发改委文件的深刻解读和剖析，结合安徽省的实际情况，提出了具体的解决办法，并印发给各省市，要求按方案执行。

三、城镇化进程

能够体现城镇化水平的指标有很多，最常用的评价方法就是常住人口城镇化率。本文将运用这个方法来评价全国和安徽省的城镇化情况。（表1）数据可以通过图1 直观的展现。（图1）

由图1 可见，全国城镇化的平均水平一直处于40%以上，并呈稳步增长趋势，有望2015年突破60%。而安徽省2011年城镇人口数量增速较快，之后趋于平稳增长，说明安徽的城镇化进程正稳步进行，处于一个相对健康的发展状态，虽然低于全国平均水平（57.73%），但安徽发展增速较快，后发优势已经体现出来，并且有望达到《国家新型城镇化试点方案》提出的目标，即到2017年，常住人口城镇化率达到54%，户籍人口城镇化率达到30%左右；到2020年，常住人口城镇化率达到58%，户籍人口城镇化率力争达到35%。

四、安徽城镇化进程中出现的问题

由于城镇化是城镇和乡村的融合，难免会出现利益冲突和社会问题，只有正视这些问题，深入剖析其根源，才能找出针对性的解决办法，确保城镇化健康发展。目前城镇化进程中出现的问题概括起来有以下几个方面：

（一）农村隐患多

1、浪费耕地现象严重，农村环境状况堪忧。一方面据调查，很多地方政府为扩建政府新区、兴建开发区工厂和住宅区，盲目收购耕地，造成耕地大量减少，工厂产生的废弃物也使农村的自然环境遭到污染；另一方面农民生活水平逐年提高，农村的高楼如雨后春笋般矗立起来，有些是在原住房的基础上修建而成，也有很多是在耕地上建成，但大部分房屋都被空置。这种现象在开发区或是离城镇较近的农村地区尤为明显，究其原因有两点：一是很多农民都出去打工，不再以务农为主要经济来源，家里劳动力少，耕田产出不高，利用率低；二是距城镇较近的地区，农民认为土地将被划入开发区，因此多建房屋，以期在征地或拆迁之前多分几套产业。这种心理导致农村空置房子越来越多，耕地不能集约利用，浪费严重。

2、农民权益得不到保障。第一，失地农民权益得不到保障。开发区农民的土地被收购后，大多数农民都没有得到合理的补偿，土地的价格被恶意压低，安置房的条件也不理想；第二，进城农民工权益得不到保障。譬如住房公积金、公共服务、工伤保险、医疗保险等等，只有极少的农民工能享受到这些权利。

（二）户籍制度变革与城镇化发展不同步。很多农民工常年在大城市打工，甚至把孩子也接到大城市上学，是大城市的常住人口，但是他们的户籍还在家乡，由此造成很多不便。首先找工作困难，很多企业歧视农民工，用工条件苛刻，此外还有租住房困难、维护社会保障权利困难、子女入学困难、看病困难等等，很多问题都在困扰着他们，问题的根源就在于户籍制度的变革与城镇化发展不同步。

表2 是2013年安徽省各市主要人口指标情况，由图可知，安徽省户籍人口和常住人口总体比例并不相符，且相差较大。其中池州常住人口的城镇人口比重与户籍人口的非农业人口比重相差30.55%，是安徽省各市县中两个数据差距最大的城市；芜湖虽然是全省最后一位，但14.15%的差距也足以说明户籍城镇化水平与实际情况有较大出入，不能代表真实的城镇化水平；其他各市县例如亳州、宿州、蚌埠、阜阳、淮南，常住人口的城镇人口比重与户籍人口的非农业人口比重都高于20%，说明安徽省推进户籍制度改革任重道远。（表2）

（三）产业支撑薄弱。产业是城镇化发展的基础之一，没有足够的产业支撑，就不足以满足涌入城镇的大量农民的工作和生活需求，也不利于城镇的长远发展。

（四）过于倚重房产建设。城镇化必然会带来城镇住宅区的增多，但并不仅仅意味着住房化，还需要健全基础设施，增加吸收就业的能力和对农民工的吸引力。有的地方政府错误的认为城镇化就是大量吸收投资建厂、住宅区和新办公区，导致工厂众多却不符合当地特色，城市高楼林立却尽是空房，造成资源浪费。

五、问题根源

（一）制度不健全。譬如户口迁移问题，农民工想要在大城市落户限制条件有很多，比如工作年限、房产财产等等，过于严格的户籍限制导致农民工不能享受公共服务和社会保障，生活中很多事情例如自主创业、找工作、子女入学、看病等都变得尤为复杂，这些问题也给政府的行政管理工作带来诸多不便。

（二）观念落后。第一，很多地方政府误认为城镇化就是住宅化，因此对于城镇的规划不合理，盲目建住宅区，引进的产业也不符合当地资源特色。此外，城镇也没有完善配套的基础设施，不能为大量的人口提供良好的公共基础服务，失去了城镇化的意义；第二，农民工在城镇享受不到应有的尊重和权益，这对于社会的和谐发展是极大的阻碍；第三，很多农民挤破脑袋也要到大城市去打工，这给城市带来了巨大的社会保障压力和公共服务压力，并且劳动力供大于求，失业率高。而农村缺乏劳动力，造成土地资源浪费，农村整体的经济发展进程缓慢。

六、解决方案

想要尽快缩小城镇化差距，解决以上问题，需要政府部门引导。发改委的《关于开展国家新型城镇化综合试点工作的通知》就兼顾不同区域、不同类型和不同层级城市（镇）部署了新型城镇化试点工作。此外，具体解决方案建议如下：

（一）保障农民利益。第一，鼓励有农田的农民继续耕种，加大投入，帮助农民引进先进技术设备。党的十七大报告就曾提出发展现代农业要提高“五化水平”，分别是提高农业规模化水平，提高农业机械化水平，提高农业标准化水平，提高农业产业化水平，提高农业市场化水平；第二，出台优惠政策，鼓励农民在城镇买房，同时充分回收利用耕地，减少资源浪费；第三，扩大养老保险等社会保障制度的保障范围，实现公共服务均等化；第四，推动城乡协调发展，逐步取消农民到城镇工作生活的限制，创造平等的就业环境；第五，完善农村宅基地制度，规范耕地收购的程序和补贴办法。

（二）健全户籍制度。建立健全户籍制度，放宽农业户口转为城镇户口的一系列限制条件，保障长期进城务工人员的利益，为人们创造公平的生活环境。

因为涉及群体庞大，户籍制度改革要循序渐进，改革可以分区、分阶段进行。2014年7月，出台了《国务院关于进一步推进户籍制度改革的意见》，文件指出全面放开建制镇和小城市落户限制，有序放开中等城市落户限制，合理确定大城市落户条件，严格控制特大城市人口规模。各省市可以根据自身常住人口、公共资源状况制定不同的户籍制度，逐步降低户籍迁移条件；同时户籍制度改革应当依据城市的等级逐步推进，先从小城镇开始，完全放开户口限制，待到大城市的公共资源足以承受较多公民时，再逐步放宽准入条件。

（三）规定投融资机制，发展产业。一方面严格规范地方政府的融资贷款行为，审查投融资机构的资质和财务状况，审核地方政府的资金规划方案，从制度上更好地发挥监管作用，并加强惩治制度建设；另一方面拓宽政府的融资渠道，放宽对于社会资本的限制，大力推进城镇基础建设和产业的发展，并支持乡镇企业的发展。

（四）政府有效规划。对于一个城市来说，合理规划城市交通系统、产业分布既能使城市整齐划一，更重要的是能够促进产业的发展，彰显集聚效应，企业就近合作，既提高效率，又可创造和谐的投资环境。因此，政府应深入了解城镇的地理状况和产业发展情况，合理规划产业布局。

（五）改变观念。首先，政府应遵循城镇化客观规律，加强基础设施建设，完善社会保障制度；其次，合理控制特大城市和大城市规模，带动周边地区发展，增强中小城市和小城镇对于投资和劳动力的吸引力；最后，群众也要改变观念，平等对待城市的成员，而农民要抛弃“挤进大城市”的旧观念，积极学习农业新技术，增加耕地产能，或是建立农民专业合作社，自主创业。

七、结论

城镇化是个复杂的过程，涉及到的利益群体众多，这些利益会出现碰撞，产生很多不可避免的矛盾，因此城镇化注定是一条艰难的道路。本文通过分析安徽省城镇化进程中出现的一些问题，探讨了这些问题的根源，并针对性地提出解决方案，旨在为安徽省的城镇化发展出谋划策，同时对于其他地区的城镇化发展也有一定的借鉴意义。

［1］中国人民日报.十八大报告［N］.2012.11.8.

［2］安徽审计信息网.安徽省人民政府关于印发国家新型城镇化试点省安徽总体方案的通知［EB］.http：//www.ahsj.gov.cn/views/show/32198.htm.

［3］朱俊奇.集约、智能、绿色、低碳的新型城镇化研究——以改善城市交通系统为例［J］.安徽理工大学学报（社会科学版），2014.