我国国企改革路径探讨

■毕于榜 刘桂素

我国国企改革面临许多深层次的矛盾和问题，国有产权单一、 “一股独大”等问题尤为突出，由此导致了国有企业治理机制存在先天缺陷，严重影响了国有企业市场化经营机制的形成。大力发展混合所有制经济是解决这一问题的有效途径和办法，也是深化国企改革的突破口。

混合所有制改革面临的问题和障碍

国有企业通过引入多种经济成分进行混合所有制改革，对于整合资源优势，规范公司治理，转换企业经营机制，建立现代企业制度，提高国有经济的控制力和竞争力，优化国有经济布局，促进经济结构调整具有重要意义，但当前面临的一些问题和存在的一些制度障碍严重制约了国企混合所有制改革的深化。

改革开放以来，国有经济得到长足发展，但国有经济布局仍存在着数量过多、战线过长、资源配置重点不突出、规模不经济以及产业结构趋同现象严重等不合理的状况，严重制约了国有经济的竞争力和控制力。此前，就宏观而言，国企改革的一个主要方向是对国资和国企做战略性重组，破除行政垄断；国企应主要提供公共产品和服务，从一般竞争性行业真正退出来。但时至今日效果并不理想，其问题关键之一还是对国有经济缺乏严格而准确的定位。由此使得国有企业在竞争性领域过快膨胀，一度出现 “国进民退”现象，也严重限制了非国有经济的发展空间。国有经济的定位问题关系着国有企业进行混合所有制改革的领域、范围及程度。因此，国有经济的定位不解决，国企的混合所有制改革就难以取得新的突破。

目前各界最担心的是混合所有制改革过程中的国有资产流失问题。在上一轮国有企业改革过程中出现了蚕食和侵吞国有资产的情况，引起市场较大关注并一度引发了学界的大讨论。一些人将国有企业民营化改革视为 “一顿瓜分国有资产的盛宴”，并强烈要求 “停止以民营化为导向的产权改革”，一度使得国企改革停滞。为防止国有资产流失，维护社会公平，国务院曾专门发文规范国有企业改制，相继叫停管理层收购 （MBO）和员工持股。对于本轮国企混合所有制改革，十八届三中全会提出 “允许更多国有经济和其他所有制经济发展成为混合所有制经济”； “允许混合所有制经济实行企业员工持股，形成资本所有者和劳动者利益共同体”，对此很多国企负责人和民企的老总都怕承担 “贱卖和瓜分国有资产”的罪名。如果不能从法律法规上规范操作流程，出台具体方案以防止国有资产的流失，打消企业负责人的顾虑，本轮混合所有制改革就难以推进。

产权是所有制的核心，发展混合所有制，必须确保产权明晰、保护严格。十八届三中全会要求 “完善产权保护制度”，不仅明确 “公有制经济财产权不可侵犯”，还强调“非公有制经济财产权同样不可侵犯”。当前由于多种原因，不同所有制的产权保护强度还存在不一致的情况。国有资本的产权以国家信用为后盾得到充分的保障，而非公经济的产权保护仍然面临不确定性，企业家财产权被公权侵害的现象时有发生。如果对产权没有严格的制度保障和法律保障，要真正激发民营企业家在一个不确定性的市场中投资创业是难以办到的。在产权保护力度不统一的情况下，混合所有制改革很可能变成国有资本的 “独角戏”，即便垄断行业放开，民营资本也未必敢进去。

民营经济获得了快速发展，展现出强劲生机与活力，并为推动国民经济发展做出了重要贡献，但是在具体实践过程中民营经济仍面临一些有形无形的障碍和困难，其外部经营环境仍存在诸多不利因素。一是当前还存在市场主体权益不平等、机会不平等、规则不平等现象，民营资本投资领域受限。虽然国家先后出台一系列产业发展政策，逐步放开国有垄断产业，但非公有制企业在发展空间、产业准入、资源获取方面仍存在种种有形或无形的限制。二是我国对于中小投资者保护制度还很不完善。在上一轮国企混合所有制改革中，非公有资本参股国有企业时往往缺乏话语权，其合法权益得不到有效保护，市场机制无法充分发挥作用，导致本轮混合所有制改革中民营投资者顾虑重重，纷纷表示 “如果不控股，将不会进入”。由此可见，如果不消除各种阻碍市场竞争的因素，建立公平竞争的市场秩序，国企混合所有制改革将难以实质性推进。

如何推进国企改革

我国国企改革应从克服自身的弊端入手，按照十八届三中全会的决定，发挥市场在资源配置中的决定性作用，鼓励发展国有资本、集体资本、非公有资本等交叉持股、相互融合的混合所有制经济。当前的具体做法有以下几点：

第一，去行政化管理体制，更好地发挥出资人义务。国有企业若采取政企合一的方式，会使得政府既是制定法律与政策的 “裁判员”，又是直接负责企业经营的 “运动员”，且容易引发由权利寻租而滋生的腐败问题。我国国企目前的管理，在决策体制、用人机制、分配方式等等方面，都在沿用长期以来的行政体系。比如，一项投资决策往往在经过了企业内部多层次决策后，还在外部要经过国资委、发改委、商务部、外管局甚至国务院等众多机构的审批。这不仅发挥不了企业的积极性和责任心，而且，还极大地影响了决策效力，错失重大商业机会。其实，细究起来，哪一项国企的重大决策失误，不也都是这种行政长官体系审批后的结果呢？国企改革的重要内容之一，就是要提升企业运行市场化水平，把该由企业决策的内容交由企业，并由企业承担决策责任；把该由政府履行的出资人义务落实到实处，而不是参与到本应该由企业所做的具体决策之中。而国企内部，也不应该以行政长官方式经营企业，一定得把企业实实在在地当作企业来经营。

第二，实现股权多元化。在我国范围内的各种所有制企业都是纳税人，都一样地产生就业机会，都是我国经济的组成部分。我们不应绝对地认为国有企业就必须做到政府控股，或者是政府占绝对控股地位；同样，国企投资并购，也不必都要控股。适度地股权多元化，包括允许民间资本参股甚至控股、鼓励国有企业管理层和员工持股，都是可以尝试的。通过股权多元化完善公司治理，可以更好地调动各方面的积极性，充分发挥国有资产的作用，提升企业运营的效率。

第三，政府和国企要有所为有所不为，逐步推动国有资本从竞争性领域退出。对于那些具有政治和经济战略意义的、关系国计民生的行业，国家应加强控股权，而对市场化程度较高的竞争性行业，应该由民营企业控股或国家相对控股。竞争性领域的国企，可以在行业发展初期重点进行行业内关键共性的技术研发，待国内技术和市场发展相对成熟后，逐步通过一定比例的股权出售，鼓励社会资本进入。当市场失灵时，国企和国有资本要毫不含糊地进入私人企业难进入的市场，当市场成熟时也要毫不犹豫地退出。

总之，只有做到遵循市场经济规律，促进国有资产管理体制的创新，国有企业改革才能有所成效。