论普惠制金融在我国少数民族欠发达地区的运用

■ 高 旭 王 征

“普惠金融” （Inclusive Financial System）是2005年由联合国在国际小额信贷年提出的，旨在满足所有需要金融服务的人，所有的穷人和富人都可以平等地享受金融服务。普惠金融强调要有效地、全方位地为社会所有阶层和群体 （特别是欠发达地区和低收入群体）提供广泛的、可持续获得的金融服务。

普惠制金融促进少数民族欠发达地区发展的机理

随着市场经济的发展，金融资源在促进少数民族欠发达地区发展中的作用越来越明显。凯恩斯理论认为，在市场自发配置资源的条件下必然会出现 “两个挤出”现象：资金等资源从农业流向工商业，从贫穷地区流向发达地区。必然会导致城乡发展的不公平。从经济增长的角度上看，哈罗德——多马模型揭示了储蓄率对经济增长的作用，间接强调了资本积累对经济增长的重要作用。索洛模型同样强调了资本在经济增长中的重要地位。资本作为经济发展的重要生产要素，可以顺利地转化成劳动、技术及企业财产等其他的生产要素。农村资本的形成有赖于资金的转化，有效地为农村提供资金并将其转化为农村经济发展所需要的资本，可以促进农村欠发达地区的经济发展。资金作为最重要的金融资源，能够有效化解城乡二元经济结构的矛盾。从价值运动角度上看.农村经济的运行本质上就是农村资金的运动过程，是农村资金在货币资金、生产资金和商品资金等几种资金形态在时间和空间上的循环反复。普惠金融作为小额信贷的延伸和发展，其目标是有效、全方位地为所有社会阶层和群体提供金融服务。普惠金融的本质在于强调只要有金融服务需求的群体都可以享有金融服务的平等权利。普惠金融实现资金要素的合理流动和优化配置，促进资金有效转化为资本，从而促进城乡统筹发展。

首先，惠普金融其在提供公共产品和服务的过程中有利于实现资源的公平配置，化解长期以来的农村金融抑制现象。在农村发展的过程中，作为一种供给领先的金融服务模式，普惠制金融通过降低金融服务的成本和扩大金融服务的可得性来配置金融资源。实现弱势群体金融需求和供给的有效配比。其次，普惠金融实现城乡生产要素的合理流动和优化配置，尤其是资金要素。普惠金融有效整合城乡资金要素，形成对农村资金的有效供给，破除农村金融抑制，实现城乡资金要素的优化配置。在农村经济发展过程中，资金能够在资源的配置中转变为农村经济发展所需要的资本，农村资本促进农村土地流转形成土地资本，结合劳动力形成人力资本，融合技术产生技术资本等激活农村各个生产要素的流动和高效率的配置，提高农村的生产率水平从而减少城乡之间的差距。再者，普惠金融能促进发达地区与欠发达地区之间资金流、物流、信息流的深度融合。在当前农业现代化、农业产业化及城镇化的背景下，农村亟需大量的资金支持来实现新农村建设和农业现代化的目标。在农业产业化的格局下，供应链金融服务模式逐渐受到青睐。普惠制金融能够实现对农业产业化链条上的所有相关主体的金融需求提供服务，以资金流为载体来融合城乡之间的物流、信息流及技术流的相互流动，促进农村产业化格局的形成。

普惠制金融在我国农村发展的现状与不足

（一）目前中国农村普惠金融发展的阶段性特征

1.公益性小额信贷的萌芽与发展。联合国最先把小额信贷模式引入到我国。20世纪80年代初。我国在各地开展公益性小额信贷模式。公益性小额信贷的核心是有明确的社会目标，它不以盈利为目标，服务的目标群体基本上都是贫困户及低收入群体。此外，小额信贷还有贷款与社会服务相结合、重视客户的参与、资金规模小等特点。公益性小额信贷在一定时期内达到了扶贫的目的。同时也促进了中国扶贫小额信贷的发展。

2.发展性微型金融的建立。微型金融是小额信贷模式的延伸和发展。微型金融不仅包含了小额信贷的业务，而且还扩展至存款、保险等其他领域的金融服务。20世纪90年代发展性的微型金融取代了小额信贷，使为贫困群体提供金融服务进入到一个新的阶段。发展性微型金融的显著特点是多样化的金融机构，如大型的商业银行、信用合作社、信贷组织都开始进入小额信贷领域。它们不仅为实力大的乡村企业提供融资，也为那些赤贫的群体提供信贷服务。

3.综合性普惠金融的构建。2005年构建普惠金融的全球会议首次提出了 “普惠金融”的概念，从此各国开始结合本国的实际情况构建普惠金融体系。我国的普惠金融实质上是小额信贷和微型金融的延伸和发展。普惠金融的核心是建立一个完整的金融服务体系，使得针对低收入群体的金融服务不再边缘化。普惠金融整合单一的微型金融机构和服务方式，使得小型金融和边缘化的金融整合到正规金融体系中，为所有群体提供并能满足所有阶层需求的公平合理的金融服务和产品。

4.互联网金融的崛起。互联网金融是融合了传统金融行业与互联网精神的新兴领域，它是一种借助于互联网技术、移动通信技术实现资金融通、支付和信息中介等业务的新兴金融模式。互联网金融基于互联网开放、平等、协作、分享的理念开展金融服务。当前的互联网金融具有充分考虑客户的体验、强调交互式营销、主张公平享有金融服务且在运作模式上强调互联网技术与金融核心业务深度整合的特点。互联网金融依托大数据、移动支付、高科技从而得到了快速发展。

（二）我国农村普惠金融发展的不足

1.缺乏完善的体制机制。当前我国城乡发展不协调的基本成因已经由早期的工农产品价格的剪刀差转换为农村资源要素价值的流失。价值形态的平衡需要通过体制机制创新来完成，当前我国农村普惠制金融的构建缺乏良好的环境来保证其顺利运行。城乡发展条件和环境的不公平性在一定程度上阻碍了普惠制金融大展拳脚。就资金要素而言，目前农村金融机构充当的是农村资金的抽水机作用，城乡之间缺乏享有公平合理利用资金要素的机会。

2.普惠制金融缺乏商业银行的支持。在我国由银行主导的金融体系下，商业银行作为农村普惠金融机构中的重要金融机构之一，在促进我国城乡统筹发展过程中缺乏积极性。由于商业银行坚持市场化和商业化的原则，导致其更多的倾向于为城市服务，逐步逃离农村，仅存的农村分支机构也是向城市输血的渠道。资金的逐利性导致商业银行不能成为服务农村的普惠银行，尽管其他的普惠性金融机构也可以进驻农村服务，但是对于农村经济发展的需求而言只是杯水车薪。

3.农村金融基础设施不足。农村普惠金融着重从金融服务的可得性和服务的低成本来为农村经济发展服务。农村地区在金融服务网点、POS机、自动存取款机及网上银行、电话银行等缺乏的情况导致了农村地区及边远山村地区在支付结算、金融中介服务等方面的成本加大。也不利于普惠金融快速方便地提供金融支持。

当前我国少数民族欠发达地区经济特征与融资模式分析

在少数民族欠发达地区建立和发展小额信贷服务金融机构，是能在一定程度上满足贫苦或低收入群体的金融需求。但贫困农村地区以小农经济为主，农户自给自足的经济特征非常明显。在资金需求的满足方式上，贫困农户有其特殊的满足渠道。小额信贷额度小，利率高，只可能强化既有的生产方式，并且有可能给贫困农户带来较重的利息负担，使贫困农户在贫困和脱贫的边界线上徘徊。因此，有必要从少数民族欠发达地区现实的经济条件和小农经济生产方式出发，重新审视现有的以小额信贷为主要内容的普惠制金融体系框架。

（一）少数民族欠发达地区农户生存性经济特征明显

少数民族欠发达地区农户行为，既不符合农场经济、强调小农理性动机的舒尔茨-波普金命题，也不适应道义理性经济主张的坚持小农生存逻辑命题。而黄宗智，温铁军等人对农村农户经济行为的分析具有代表性。小农家族制度的逐渐解体。我国大部分的少数民族欠发达地区分布在我国的西部地区和中部山区，以种植业、畜牧业为主的农业依然是经济的基础。因为农业要依靠土地才有产出，因此，从某种意义上来说，土地对于农户来说是一种生存保险 （费孝通，1985）。在市场经济的影响下，费孝通所认为的以个人为中心、向血缘基础上的家族扩展、再按人际交往的远近亲疏继续向外延伸的 “圈层结构”逐渐松散，人际关系、社区共同体出现明显的衰退 （2006， 黄宗智）。

自我国1978年实施家庭联产承包责任制政策以后，家庭成为基本的生产单位。土地 “均分”制度使贫困地区分散的土地更加狭小化和细碎化（2005，张永丽）。据统计，2005年，甘肃户均耕地面积为0.92公顷，宁夏为1.37公顷，陕西为0.74公顷，贵州为0.64公顷。虽然西部这些省区的户均耕地面积高于全国0.53公顷的全国平均水平，但总体上看仍是十分狭小的。在原本十分狭小的土地上，农户一方面为追求自给自足经济，另一方面为规避自然风险和市场风险，进行多样化种植，从而使农业生产经营更加狭小、更加细碎。如此狭小、细碎的土地资源配置制约了农村分工和专业化水平的提高，制约了农业的社会化、组织化、产业化经营。

按照当前少数民族欠发达地区的贫困标准，少数民族欠发达地区农村从业人员的务农收入是非常低的。为维持生计，农户从非农渠道赚取收入的兼业化行为非常普遍。由于少数民族欠发达地区农村长期闭塞、信息不灵、教育欠发达，存在很强的低素质屏障效应，农民的农外就业分散无序而又极不稳定，种地为主成为大部分农户的首要选择。在兼业化无法彻底转移劳动力的情况下，兼业化又在一定程度上巩固了小农经体系，这就是黄宗智定义的 “拐杖逻辑”，非农收入只能是补充是 “拐杖”，少数民族欠发达地区小农经济本质依旧。少数民族欠发达地区生产条件极为恶劣，交通、通讯网络等公共基础设施稀缺，农户与外界社会基本上处于隔离状态，并长期处于封闭状态，农户缺乏商品经济意识。更为严重的是，交通和通讯不便使农户生产与市场完全隔离开来，生产与市场需求脱节，使小农经济生产处于一种 “自我循环”的状态下。

（二）少数民族欠发达地区农户的金融需求特征

以当前的市场物价水平来衡量，无论是按照国内的贫困标准，还是按照世界银行每人日均1美元的最低标准，少数民族欠发达地区农户生存性资金需求和生产资金需求并列占首要位置，而有线电视网络、乡村公路等农村基础设施建设的农村发展性资金需求则居于从属地位。根据陈传波对少数民族欠发达地区湖北恩施土家苗族自治州共3个县108户的调查结果，108个农户在1996-2000年的5年中，共发生各类困难453次，每户4.2次。反映家庭成员遭遇疾病与农业生产资料投入困难的户次数是最多的，许多农户家庭成员生病耗光了家庭的储蓄，在春耕时节没有钱买化肥，由于没有化肥，作物歉收，收入更少，更没有钱来获得治疗，形成了一种恶性循环。缴纳学费与上交各种税费摊派 （注：2005年以后政府取消农业税使贫困地区农户基本上免于税费摊派的负担）是仅次于疾病与农业投入的第二大类困难。农户的家庭生命周期困难，建房婚嫁生育死亡等要相隔一些年份才会发生，而一旦遇到这样的事件，几乎都成为一种经济困难；任何现代化的进程，安装电话、乡村公路建设和高压线改造都会给农户增加沉重的负担，比如修路，许多农户只能借钱买单。

少数民族欠发达地区农户生活生产性资金缺口的双重困难决定了农户的金融需求仅表现为较少的货币需求和有限的信用需求，而对基于以上两者基础上发展而来的对金融服务的需求更是非常之少。受低收入水平的限制，农户的储蓄意愿和能力相对较低，而出于交易动机和预防性动机而手持的现金资产占其全部金融资产比例较高。农户对信用的需求主要取决于经济个体当期可支配货币收入根据跨时预算结束在当期消费和储蓄间分配的结果。一般意义上，农业是弱质产业，土地的细分使农户零散化经营必然面临较大的自然风险和市场风险；特定的经营周期和生物属性限制了劳动生产率的提高。于是，因生产性资金缺口而提出的信用需求就必然体现出季节性、长期性、风险大和零散性等特点 （2005， 王芳）。

（三）少数民族欠发达地区农户融资方式和融资次序

在农业收入不足和兼业收入不足以维持家庭支出时，农户为平滑跨期的生活生产性资金缺口，只能求助于其它资金来源。尽管中国小农一向有“轻不言债”的传统，但在建房、医疗、婚嫁丧娶求学等大额支出的情况下，农户首先会选择以血缘、人缘、地缘关系展开的熟人借贷。人情庇佑下的无息或低息借贷，是不可避免地带有馈赠性质，因此，这种以感情来维系的信用关系，受到融资规模、融资范围的限制，只有少数人能够享受到这种好处，这也是为什么少数民族欠发达地区贫困的农家孩子上不起大学以及民间高利贷现象长期存在的原因所在。

当农户自我积累和亲友互助不能满足其资金需求时，农户优先选择商业信用而不是银行 （含农信社）信用。根据谢丽霜2006年在广西罗城的调查结果，在商业信用与银行信用这两种生息融资方式中，农户更偏好前者。如罗城县立新村蔗农甘蔗种植所需的化肥，全都是从凤糖集团所属的生态肥有限责任公司赊来的。由于赊销的化肥每袋要高出市场价若干，高出部分相当于农户支付给化肥厂预付化肥（款）的报酬，其实质也是一种融资方式。这种融资方式由于授信方提供的赊销商品――化肥为蔗农所需，就免去了农户在争取和获得银行信用之后，再去市场搜索和购买化肥所需支付的交易费用，也消除了其中的诸多风险，如买到假化肥的风险等。因此，尽管农信社非常愿意向蔗农提供贷款，但仍有相当一部分融资需求被商业信用所瓜分。类似情况在其他调查点也同样存在，只不过商业信用的提供者不像立新村那样是产业化龙头企业，而是当地小规模的私营经销商而已（2007， 谢丽霜）。

银行信用是少数民族欠发达地区农户在政府或专门组织特别制度安排下的被动的最后的选择，包括农业银行和一些非政府组织 （NGO）在贫困地区针对贫困人群发放的扶贫贷款以及央行再贷款资金支持的农村信用社小额信用贷款和农户联保贷款。这些政策措施实施以来，贫困人口的受益面还是非常有限。

（四）少数民族欠发达地区农户信贷资金运用存在的问题

少数民族欠发达地区广泛存在的人情借贷、部分商业信用和专门针对农户的信用贷款，都具有金额小、期限较短的共性，这恰好与少数民族欠发达地区小农经济的生产方式相匹配，可以较好地维持少数民族欠发达地区小农经济的简单再生产，符合小农生存性需求和安全目标的基本追求，但很难使贫穷的农户走上富裕的道路。在小额资金的支持下，限于土地的狭小化，农户继续满足于维持口粮的生产，通过兼业化途径获得必要的收入，而缺乏引进新的技术、改良品种提高农业生产效率的动力。若发生自然灾害，则可能造成农业生产完全失败使农业生产收益存在极大的不确定性，甚至还有可能使农户返贫，并背上较重的债务。小额信贷的资金供给方式无法改变目前的少数民族欠发达地区“半工半耕”的农业生产现状，农户积累很难增加，扩大再生产的资金缺口无法弥补，小农经济得以继续维持，无法摆脱 “低效率-低投入-低效益-低产出-低收入”的恶性循环。

我国少数民族欠发达地区普惠金融发展的难点

（一）农村金融的覆盖面较低

1.农村金融机构的布局偏离农村。根据普惠金融的理念，农村金融应首先努力解决服务空白问题。因此，农村金融机构应首先布局在金融服务空白的村镇，才能更好更方便地为农户提供金融服务。我国正规涉农金融机构的农业银行，在20世纪90年代中期因为特殊的原因曾一度远离农村，虽然2008年成立了 “三农事业部”，旨在扩大对农村的金融服务，但据调查发现，农业银行的分支机构大都设立在县城，很少辐射到偏远的农村地区。即使具有 “草根特色”的新型农村金融机构，其布局也不足以解决服务空白问题。比如，村镇银行和小额贷款公司大多选择在经济条件较好的城区或郊区，很少设立在国家重点扶贫开发县内。

2.农村金融机构服务对象偏离农户。从我国农村金融机构的服务对象来看，农业银行突出对产业化龙头企业、农业专业大户、家庭农场、农业合作社等进行服务；村镇银行和小额贷款公司追求的金融服务对象大多是富裕客户、种养专业大户以及规模较大的企业，远离了低端农村客户。

3.农村金融机构发展缓慢。新型农村金融机构的数量增长不平衡，其中村镇银行的数量增长较快，贷款公司和农村资金互助社的发展却非常缓慢。实际上，由于我国农村金融目前最主要的任务是解决相对弱势的普通农户的金融需求，在新型农村金融机构中，只有农村资金互助社是能够代表普通农户利益的金融组织形式，它不仅能解决向农户借贷的信息不对称以及信贷中发生的审核成本过高问题，还能组织建立农民社区共同体。然而，农村资金互助社零增长的现状严重制约了农村金融机构的 “普惠式”发展。

（二）新型农村金融机构的可持续发展能力较弱

1.新型农村金融机构的盈利能力较差。与银行业金融机构和商业银行的平均指标相比，新型农村金融机构的资产收益率和资本利润率都较低，这表明新型农村金融机构的盈利水平较低。

2.新型农村金融机构的风险较高。存贷比逐年上升的主要原因是贷款增长幅度大于存款增长幅度，表明新型农业机构的流动性较差；资产负债率虽处于下降的趋势，但始终保持在高位，表明新型农村金融机构存在一定的运营风险。

3.新型农村金融机构的业务扩张能力较弱。业务扩张能力主要是指金融机构扩大金融服务范围、提高市场占有率所具备的素质与水平，较强的业务扩张能力是新型农村金融机构实现可持续发展的重要保障。然而，由于新型农村金融机构的从业人员整体缺乏系统的金融专业知识和全面的业务操作技能，金融机构业务人员只习惯于普通的经营模式与服务思维，产品单一、服务僵化，而对于贴近农村、适合农户的特色化、多元化的金融需求的创新较少，业务扩张能力匮乏。

（三）农村金融减少贫困的效果有限

上世纪50-60年代的二元经济理论认为，发达的城市工业从欠发达的、贫困的农村地区吸收劳动力，可以消除农村贫困问题。但这种 “涓滴”方法不能有效地解决农村贫困问题。一般来说，只有农村经济的快速发展才是消除农村贫困最有保障的途径。我国新型农村金融机构自成立之初就肩负着这样的使命，然而实际情况是，我国新型农村金融机构发挥减少农村贫困的效果非常有限。

发展完善我国少数民族欠发达地区普惠制金融体系的战略思路

发展少数民族欠发达地区经济，支持少数民族欠发达地区的人群脱贫是一项复杂巨大的系统工程，而金融支持少数民族欠发达地区改变小农经济的生产方式实现工业化和城镇化将是解决问题的有效途径。从国际经验看，对少数民族欠发达地区的金融扶持方式，一般有政府直接参与型和政策引导型两种。其中，政府直接参与型主要是政府设立政策性金融机构，直接向少数民族欠发达地区注入信贷资金；政策引导型则是政府通过制定优惠政策，引导市场力量加大对这些领域的投入。政策性支持是少数民族欠发达地区金融的一个重要特征，但少数民族欠发达地区金融并不仅仅局限于政策性金融行为，还包括商业性、合作性与慈善性的金融行为，是一个相对完整的金融体系。根据国际经验并结合我国实际，可以考虑从金融法律制度体系、机构组织体系和政策扶持体系等3个方面完善我国少数民族欠发达地区普惠制金融体系框架。

（一）健全体系，打牢基础

1.建立支持少数民族欠发达地区经济发展的金融法律体系。许多国家为支持欠发达地区的经济开发，制定了专项的法律。例如，美国的 《联邦农业贷款法案》，日本的 《日本开发银行法》、 《日本育英会法》，德国的《德国复兴信贷银行法》，韩国的 《韩国产业银行法》、 《韩国长期信用银行法》，印度的 《农业中间信贷和开发公司法案》等等。这些法律在发展过程中不断完善，为促进支持弱势地区、弱势产业和弱势群体的金融机构发展起到了保障作用。鉴于我国少数民族欠发达地区金融体系的一般运行规律和经营特征，又承担了某种政策性和开发性任务。因此，发展少数民族欠发达地区金融必须遵循一定的特殊规则，这就需要加强少数民族欠发达地区金融法律法规体系建设。一是加强对支持少数民族欠发达地区开发等政策性金融的立法，使我国政策性银行运营有必要法律保障。在立法步骤上，可以采取先制定行政法规，再逐步过渡到一般法律的形式。二是加强对民间金融的规范和引导。通过完善法律规定，在依法打击和取缔 “高利贷”、“地下钱庄”、非法集资等金融活动的同时，对正当的民间金融行为以适当的保护。

2.建立健全少数民族欠发达地区金融服务组织体系。在支持欠发达地区发展方面，各国普遍采取政策性金融、开发性金融等支持方式，目前全世界专门为开发欠发达地区而设立的金融机构数量已达到750多家，其中40%在拉丁美洲；非洲几乎每个国家都成立了专门扶持区域开发的银行。在支持少数民族欠发达地区弱势群体发展方面，有150多个国家建立了养老保险机构，有半数以上的国家建立了政策性医疗保险机构，还有很多国家建立了多种形式的助学贷款资助体系，在促进经济发展和社会稳定等方面发挥了重要作用。参照各国的做法，建立我国少数民族欠发达地区的普惠制金融组织体系，除了要设立包括政策性金融、开发性金融、商业性金融和合作性金融等传统金融组织形式，也应包括风险投资、担保、保险、租赁、小额信贷等创新金融组织形式，并形成不同金融组织形式相互并存、定位明确、合理分工、功能互补、有序竞争、协调发展的格局，以满足少数民族欠发达地区弱势产业、弱势群体和欠发达地区多元化、全方位的金融需求。

3.建立健全少数民族欠发达地区金融政策扶持体系。由于对少数民族欠发达地区、弱势产业和弱势群体的投入存在效益衰减、投资回报率低、风险率高的特征，因此，如果完全采取市场化运作方式，资本自主投入的可能性很小。为此，世界各国通过财政为相关金融机构注资、提供担保、减免税收、利息补贴等政策扶持，来提高投资的补偿率。例如，德国政府对德国复兴信贷银行扶持弱势产业和地区发展的所有债务进行担保，并给予其全部免税和不给股东分红的特殊政策，利润全部用于补充资本金。美国联邦政府对向欠发达地区投资提供信贷的私人金融机构给予信贷保证，在西部开发的铁路网建设中，联邦政府通过给予铁路公司以种种优惠金融政策来提高其筹资能力。

政府的政策引导和扶持是少数民族欠发达地区金融发展的一个共同特征。具体到建立少数民族欠发达地区普惠制金融体系而言，一是政府要为特定金融机构的资金来源提供可靠渠道，为其政策性的信贷投放提供担保，以确保其运作的可持续性；二是财政对有关金融机构和金融业务的税收优惠和财政补贴，在业务活动中，财政与金融部门紧密配合、相互协作；三是以农业保险、失业保险、社会最低生活保障等形式加大对少数民族欠发达地区及人口的转移支付，增强其抗风险能力和偿付能力，为金融的有效偿付提供必要的政策支持。

（二）抓好现有涉农金融机构的转型

1.正规涉农金融机构普惠 “三农”的转型： （1）合作性金融机构的转型。应当是以合作金融为中介，利用农户之间、农户与企业之间的合作，依托合作性金融产品的创新，主要针对分散农户、专业大户、家庭农场、农民专业合作社提供特色化金融服务。（2）商业性金融机构的转型。应该结合利用农业银行的资金优势、中国邮政储蓄银行和农村信用合作社的网点优势以及信息成本低的优势，采取打包贷款、联合贷款的形式，为农村龙头企业等中高端客户提供规模化、产业链的金融服务，尤其是对当地特色产业进行扶植，不断丰富金融产品，提高盈利水平，增加对农村地区的投入。 （3）政策性金融机构的转型。一是充分利用农发行的政策优势以及农信社和邮政储蓄机构的网点和信息优势，通过财政补贴、低息贷款等方式为金融服务空白乡镇的分散农户提供基础金融服务；二是利用农发行的政策引导优势，不仅要起到对农村资金的储蓄动员作用，而且要将城市资金引导并注入农村地区的发展，减少农村地区的储蓄外流问题，形成农村地区的资金 “内循环”；三是利用农发行的政策优势，重点关注农业科技化过程中遇到的资金瓶颈问题，通过再贷款、批发贷款等形式扶植农村特色产业。

2.新型农村金融机构普惠 “三农”的转型： （1）加大对新型农村金融机构的补贴，减少其提供高覆盖金融服务的成本，为提高新型农村金融机构的覆盖范围，进一步完善对农村偏远地区的金融服务，应出台专门针对新型农村金融机构的优惠政策，加大财政政策的支持力度。 （2）拓宽新型农村金融机构的融资渠道，保证其提供高覆盖金融服务的资金来源。从政策支持方面而言，一是中国人民银行应该对新型农村金融机构执行比一般商业银行更加灵活的存贷准备金率，如可以采取较低的存款准备金率或执行不缴纳存款准备金的政策；二是中国人民银行应该对新型农村金融机构免征监管费用；三是中国人民银行应该允许村镇银行免费接入支付结算系统；四是鼓励以中国农业发展银行为代表的政策性银行向新型农村金融机构大量批发支农资金，同时增加中国人民银行对新型农村金融机构的支农再贷款。从制度保障方面而言，一是建立大中型商业金融机构与新型农村金融机构的信贷合作制度，保证新型农村金融机构有充足的资金借贷给农户或农村小微企业；二是建立新型农村金融机构的融资融券制度，允许新型农村金融机构通过发行债券、票据等方式向广大农户进行资金的筹集；三是制定农村地区再投资法制度，减少农村资金的外流。

3.农业保险普惠 “三农”的转型。旨在完善减少农村贫困的农业再保险和巨灾风险分散机制，逐步形成对重大自然灾害的巨额赔付制度，建立农业巨灾风险转移分担机制。

4.发展普惠 “三农”农村金融体系的支撑，为农村普惠金融的发展创造良好的外部环境。譬如，采取多种方式完善农村信贷担保制度，完善农村征信体系，建立小额支付系统，建立存款保险制度，借助网络系统搞好服务等。

（三）多管齐下，形成合力

贫困表面上表现为生产、收入、消费等生存状态的贫困，实质上是经济、政治、文化等方面的权利配置上的贫困。要使低收入群体真正走出“贫困陷阱”，就必须创造条件，给贫困者以平等的发展机会。其中，享有良好的金融服务就是贫困者获得平等发展机会的重要部分。

1.确立市场化扶贫观念，发挥金融在扶贫开发中的 “造血”功能。传统的反贫困的理论中，政府的 “输血式”扶贫仅从外部松动了贫困的土壤，而并未从内部彻底打破贫困的自我循环机制，造成返贫现象突出。要打破这种贫困恶性循环，需要在以往政府“输血”的基础上，确立市场化扶贫观念，发挥好金融在脱贫致富中的 “造血”功能。孟加拉国的乡村银行的创始人尤纳斯曾指出： “穷人不需要我们的同情，他们只需要一只援助的手。以金融服务的方式给予援助是最重要的一种方式。”政府、金融机构有责任通过某种机制和工具的创新，为那些缺乏资金但拥有强烈致富愿望和能力的低收入人群提供信贷支持，增强低收入群体自我发展的机会和能力。近年来，国内外金融扶贫实践证明，在政府财力不足的情况下，采取金融方式扶贫能起到财政方式不能起到的作用。

2.完善少数民族欠发达地区基础设施。催生有效金融需求。降低金融扶贫成本。健全的基础设施是金融扶贫有效开展的前提。少数民族欠发达地区大多自然条件恶劣，交通、水利、电力等基础设施滞后，导致少数民族欠发达地区经济发展乏力。一方面难以催生贫困群体的有效金融需求；另一方面金融机构在少数民族欠发达地区开展金融服务所产生的交易成本、管理成本较高，出于盈利本能，金融机构在少数民族欠发达地区的网点布局少，金融供给不足。政府要发挥好财政职能，加强少数民族欠发达地区基础设施建设和为少数民族欠发达地区提供公共产品 （包括教育、法制、社会保障等），催生有效金融需求；采取税收优惠、补贴等多种措施降低金融机构在少数民族欠发达地区提供金融服务的交易成本，引导金融机构网点和资金向少数民族欠发达地区延伸。

3.推动传统正规金融机构与新兴非正规金融机构合作。发挥各自扶贫的比较优势针对少数民族欠发达地区金融服务不足的问题，国家一方面对传统金融机构进行机制、产品等方面的存量改革；另一方面，允许条件成熟的地区试点诸如村镇银行、小额贷款公司和村级互助金等新兴金融机构，实施增量改革。一般来说，正规金融机构具有资金雄厚、管理水平高、组织制度完善等优势，但也存在信息方面的劣势。非正规金融机构具有灵活、便捷和信息方面的优势，但存在资金、制度和管理方面的劣势。在加快少数民族欠发达地区扶贫开发这个共同目标下，可借鉴国外农村金融互联体系，探索由金融机构监管部门牵头，各类型金融机构深度参与、多方共赢的互联信贷模式，推进正规金融机构和非正规金融机构在资金、信息和运行机制方面的合作，形成金融扶贫合力，发挥各自优势，弥补各自不足。

4.建立金融扶贫对象筛选机制，提高瞄准精度。金融扶贫的对象主要应是那些具有致富愿望和生产技能的相对贫困的低收入群体。对于那些不具备生存能力的绝对贫困群体，应有政府通过财政支付转移的方式保障其生存需要。对于那些中等收入以上群体，由于其收入水平相对较高，不应再进入金融扶贫之列，否则会进一步拉大阶层间贫富收入差距。但从目前小额信贷的目标人群来看，经常以中等收入或中等收入以上的农户为主，李小云 （2011）研究发现，在扶贫项目中，贫困户受益比例仅为16%，中等户为51%，富裕户为33%。因此确立有效的金融扶贫对象瞄准工具和筛选机制，避免扶贫目标偏离尤为必要。可根据评价对象的初始财富，受教育程度，生产技能，致富愿望，身体状况等情况，建立金融扶贫对象评价体系，确立金融扶贫对象，并随扶贫对象的收入水平，进行动态调整，提高瞄准精度，确保有限的金融资源真正配置给低收入群体。

5.建立多维立体化风险防范分担体系，确保金融扶贫可持续发展。金融扶贫出发点和落脚点是扶贫，但金融机构作为追求利润的企业，如何使其在承担社会责任的同时，规避好扶贫对象因自然灾害、重大疾病、意外伤害、所经营项目经营状况差、信用缺失等状况形成的经营风险，是金融扶贫必须解决的一个难题。总结国内外金融扶贫的成功案例，可在以下几个方面进行创新： （1）设立担保基金。通过财政控股和参股的形式开办担保公司，开展综合性融资担保，对农民在金融部门不能办理抵押贷款的资产提供担保。 （2）组建乡镇产权交易中心。加快农村土地承包经营权、集体林地承包经营权、水域滩涂养殖权、集体建设用地使用权和房屋所有权等 “五权”，确权办证，纳入担保抵押范围，开展物权交易等相关业务。（3）试点农民信用等级评定工程。按照政府先期发动、后期农民自管的模式，组建包括党员，驻村干部，村民代表及银行工作人员在内的评定小组，建立信用档案，发放信用证，评定信用村，提高农民信用意识。

同时，普惠金融组织可以利用互联网、移动支付等工具来创新金融产品，设计出适合小微企业和农村居民生产生活的金融产品，进一步激活农村居民及小微企业对金融服务的需求。通过实现高科技与普惠金融的结合，不仅能够弥补实体金融组织在农村地区开展金融服务的高成本，还能够实现金融产品的创新，更好地满足农村对金融的需求。

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