中国特色的海关治理体系的主要内涵与实现路径

郝益山



中国特色的海关治理体系的主要内涵与实现路径

郝益山*

摘要:海关治理体系和治理能力现代化，从属于和服务于国家总体发展，是中国特色社会主义事业的重要组成部分，它既面临着各国海关在治理过程中所面临的普遍性问题，但由于处在中国国情之下，又有自己需要解决的重大命题。本文通过对中国特色社会主义海关体系的分析指出在中国加快双重转型的过程中，构建海关治理体系，需要围绕“政治方向和行政改革”、“垂直治理和横向治理”、“效率安全和公平正义”、“治理域宽和治理纵深”等基本范畴加以展开，并推进海关治理能力现代化。

关 键 词:海关治理体系；海关管理；海关现代化

一、中国特色的海关治理体系

治理理论来自于西方，在研究治理的过程中，可以学习借鉴西方有关治理的观点和方法，做到洋为中用，但不可忽视中国实际国情而照搬照抄。作为国家治理一部分，海关治理有自己的特殊国情，也有自身需要解决的重大命题，主要体现在以下4点：

(一) 发展道路：走中国特色社会主义海关道路

中国特色社会主义道路，是近代以来中国共产党带领全国各族人民在波澜壮阔的历史长河之中所探索出来的人间正道。中国特色社会主义海关事业是中国特色社会主义事业的重要组成部分，在中国共产党的领导下，海关事业应体现出人民当家作主的地位，应为全面建成小康社会、实现共同富裕和公平正义服务。近代洋人治理下的“洋关”，固然具有很多先进和科学之处，具有现代化海关的基因和特征，但还不是人民海关。在当代，西方发达国家在海关治理方面有着很多先进经验，需要认识到的是，作为资本主义国家上层建筑的一部分，西方国家的海关归根结底是为资本主义经济服务的。当前，沿着中国特色社会主义海关发展方向，需要结合自身实际，兼容并蓄，研究在海关领域如何更好地体现人民当家作主、如何更好地维护国家整体利益和相对人的合法权益，从而创造出具有中国特色的社会主义海关监管服务模式。

(二) 发展目标：国际上最先进的监管服务机制

党的十八大详细描绘了“两个一百年”的目标，习近平总书记多次提出要实现中华民族伟大复兴的“中国梦”。根据海关总署党组部署和要求，与“中国梦”相匹配的“海关梦”，则是要构建国际上最先进的海关监管服务机制。从操作层面上看，中国海关治理目标与韩国海关等所确定的“21世纪世界最佳海关”、世界海关组织所确定的“21世纪海关”有相同之处，但需要认清的是，世界海关组织所确定的“21世纪海关”及其相关规则，是在美国等西方发达国家主导下确立的，是与西方发达国家所主导的国际经济秩序相适应的。作为世界上最大的发展中国家，中国海关现代化建设起步较晚，要完成所确定的构建最先进监管服务机制的治理目标，需要很好研究海关治理的空间布局，研究海关治理的方法手段，从而更好更快地迎头赶上，真正实现监管服务机制最具国际竞争力。

(三) 历史方位：经济和社会转型下的海关治理转型

党的十八大召开以来，中国正在加速向市场经济转型、工业社会转型，中国海关需要在这两个转型之中找准自身定位。在市场化转型之中，海关不是简单地复制西方“小政府、大社会”管理模式，而是要在经济市场化之中合理进退，既要便利经济要素自由流动，发挥好市场这个“无形的手”的作用，又要充分发挥海关在宏观管理、经济调控、财税保障和实际监管上的职能作用，体现海关这个“有形的手”的地位。在工业社会转型之中，人员和社会阶层流动大，熟人社会走向陌生人社会，海关需要建立健全诚信管理体系；公众民主和权利意识增强，需要海关完善公众参与管理体系等等。以上都需要海关建立与经济社会转型时期相适应的的运转模式，一方面适应市场经济转型的需要，研究如何合理确定海关(权力)与市场(权利)的边界以及关系定位；另一方面适应工业社会转型的需要，研究如何真正变管理为治理，在治理过程之中重视规则、契约、诚信、共治等要素的运用，发挥各种主体的积极性、主动性。

(四) 外部环境：有效应对国际经济新秩序的构建

当前，中国虽然已经是经济和外贸大国，但面临的国际经济环境更为复杂：一方面，世界经济低迷，处在深度调整之中，稳增长、调结构、促转型等压力较大，迫切需要加快改革和开放步伐，构建多元化、多层次开放格局，更好地利用国际国内两个市场、两个资源来发展壮大自己。另一方面，积极顺应美国等发达国家所正在构建的国际经济新规则、新秩序(服务贸易协定、TPP、TTIP等)，熟悉和利用好新的投资、贸易规则和标准，防止被边缘化；同时，通过“一带一路”建设，构建与自身实力相匹配的国际经济规则和秩序。处在改革最前沿的海关，应该主动顺应国家改革开放战略需要，融入、重塑有利于我国经济发展的国际经济新秩序。

综上可知，海关治理体系和治理能力现代化，处在中国特殊国情之下，不能简单照搬西方治理理念和模式，而是要充分借鉴一切科学合理因素基础上，形成自己的海关治理话语权，明确自己的思维范式和治理范畴，从而科学构建海关治理体系、促进治理能力的现代化。

二、海关治理体系建设的主要内涵

范畴，是有关事物基本性质和规律性的最基本概念。海关治理范畴，是海关所必须回答的最基本的关键性问题，事关海关治理的目标定位、框架结构和运作模式。结合中国海关治理的特殊语境和环境，推进海关治理体系和治理能力现代化需要考虑以下4个基本范畴：

(一) 政治方向和行政改革

我国海关已经确立的中国特色社会主义海关发展道路，需要围绕如何更好地体现中国特色社会主义道路的优越性，来设计海关具体的监督管理制度。因此，首先要确立政治方向和行政改革这一对范畴。政治方向和行政改革，是有关海关发展道路和实践操作模式的一对范畴。政治方向，强调海关的政治属性，海关治理应与国家性质相一致，落实好党的执政理念和部署，为实现富强、民主、文明的社主义现代化国家而服务，真正成为人民的海关，成为中国特色社会主义的海关。具体来说，应体现“国强”，在当前历史阶段就是为实现两个一百年目标以及社会主义事业“五位一体”等布局服务，从而不断增强国家整体实力和竞争力。体现 “民主”，就是党领导下的海关及其他治理主体的协同配合，尊重和维护各类主体的合法权利权益；体现“文明”，就是真正以中国特色社会主义理论体系、社会主义核心价值观来指导指引海关事业发展，海关要为社会主义文化事业和文化产业服务。行政改革，强调海关的行政或执行属性，海关需要建立与中国特色社会主义事业以及经济社会发展相适应的行政管理体系，具体来说，就是确保海关治理的政治属性的前提下，结合经济社会发展实际情况，准确界定自身的权力边界，使得海关治理不越位、不缺位；适应信息化潮流，运用好信息技术等手段，改造作业流程和组织架构模式；重视政策执行效率，建设高效率、高效能海关。

(二) 垂直治理和横向治理

机制，就是一个事物内部各构成部分相互之间关系以及运行变化的规律。我国海关确立了“构建国际上最先进的监管服务机制”的目标，作为垂直管理机关，海关内部运行机制首先涉及到上下级之间的关系以及运行规律；作为执法监督机关，海关在执法管理过程中，不可避免涉及到与其他部门以及行政相对人的关系。处理好这上下内外关系，直接关系到海关整体的治理质量。因此，需要把握垂直治理和横向治理这一对范畴。垂直治理和横向治理，是有关海关治理的主体及其交互关系的一对范畴。垂直治理，从宏观层面讲，作为一种管理体制，要求各层级尤其是上下层级之间步调必须一致，将中央事权及其各项要求体现基层和一线；从微观层面讲，作为一种管理责任，要求每一级别、每一个海关必须履行管理或治理的职责，行使好法定职责权限。横向治理，在核心层面，要海关内部各机构之间需要加强协作配合，组成一个海关整体，形成较强的管理或治理合力；在外围层面，要求海关必须与其他政府部门、管理对象以及其他社会中介组织的协作配合。垂直治理和横向治理是相互交织和结合在一起的，处于垂直管理的各个层面，包括宏观决策层面、中观管理协调方面、微观服务方面，在强调上下统一性、步调一致的同时，还需要同时加强与同层面的各种主体的协同协调。

(三) 监管域宽和监管纵深

我国当前处在经济和社会转型的关键期，海关职能职责由计划经济条件下的大包大揽，向市场经济条件下的合理进退转变，海关监管应该到位而不越位，既要能维护良好的市场经济秩序，又能很好地激发和保护市场主体活力，因此需要把“监管域宽”和“监管纵深”作为一对基本范畴。监管域宽和监管纵深，是有关海关职权职责范围和权力干预程度的一对范畴。监管域宽，来自于法律授权，海关职权职责一旦确定，就具有相对稳定性；经济开放程度不同，海关职权范围就有所不同；通行的观点认为海关主要管有形的货物、局限于货物贸易，但随着经济开放程度的提高，海关管理触角会触及服务贸易、技术贸易、知识产权保护等领域。监管纵深，是有关海关干预经济主体活动的力度和节奏，它与海关管理理念和技术密切相关；传统的海关监管，主要依托海关人员的手工作业和风险判断能力水平，无差别细查细验、全过程监管是其主要特征；现代的海关监管，主要依托信息化手段和海关人员的风险研判能力，选择性查验、非侵入式查验、差别化监管是其主要特征。要处理好这一对范畴，需要根据经济发展的水平和阶段情况，及时、合理地确立海关职权职责范围，并采用现代化监管方式，确保海关监管处于最佳状态。

(四) 效率安全和公平正义

处在经济和社会转型下的中国海关，需要考虑如何更好维护效率和安全，这是促进生产力发展的需要，也是维护国际物流链条安全的需要。同时，也需要考虑如何更好地维护公平正义，这是维护各种主体合法权益、促进社会顺利转型的需要。因此，要把“效率安全”和“公平正义”作为一对基本范畴。效率安全和公平正义，是有关海关治理直接效果的一对范畴。效率安全，主要针对“物”而言，作为货物监管部门，海关及其他主体必须确保物流供应链的安全与顺畅；其中的安全，不仅包括货物安全，而且还应包括国家的经济安全。公平正义，主要针对“人”而言，海关不仅要见“物”，还要见“人”，要维护相对人的合法权益，平等对待不同类型的企业以及其他经营主体，体现执法的公正公开公平。维护效率安全，是世界各国海关需要实现的共同目标任务要求，各国海关之间有更多的学习借鉴的地方。维护公平正义，也是各国海关的需要实现的共同目标要求，但作为社会主义海关，作为处在当前两个转型时期的海关，维护公平正义显得更为迫切和重要。

三、建设中国特色海关治理体系的路径

独特的语境和国情，决定着海关的治理必然有自身独特的发展演变轨迹。总体来说，建设中国特色海关治理体系，要坚持服务型海关治理模式，建立海关主管、部门协管、市场自管、共治共管综合治理模式，通过现代化改革实时调节海关与市场、企业、其他监管部门等各方面关系，以法律、行政、指导等多种治理方式行使职权职责，以更好地履行国家和法律所赋予的使命。

(一) 治理模式：坚持服务型海关治理模式

明确海关治理的发展走向和模式，这是首先需要考虑的问题。围绕政治方向和行政改革这一对范畴，需要继续深化服务型海关建设，这是由我国国家性质决定的，是我党全心全意为人民服务宗旨的具体体现，也是世界各国政府治理演变的主要方向。总署党组提出的学习型、服务型、法治型、创新型、廉洁型等“五型”海关建设目标，其中的服务型海关应居于主导地位，其他“型”海关是方法手段，主要服从服务于服务型海关。建设服务型海关，框架性要求是：一是真正树立以人为本理念，尊重人、尊重市场、尊重权利；二是海关职权职责明确，严格按照法律和规则办事，海关干预的范围和领域处在法定范围内，海关与市场、相对人等的权利边界明确；这就要求及时进行清权确权，完善与之相配套的权力确认机制。三是制度设计兼顾国家整体利益和企业、个人等个别利益之间的平衡，在制度设计和执行过程中，开放透明，充分吸取相对人和利害关系人的参与；四是建立和完善相配套的绩效考核制度和问责制度。对各级海关和人员的考核，以恰当的方式吸收公众参与，外部测评情况应该作为绩效考核的硬指标；各种违法违规行为能够及时得以纠正。

(二) 治理机制：海关主导下的共治共管机制

在明确治理模式的情况下，还需要建立一套治理机制，以处理好各治理主体的关系。围绕垂直治理和横向治理这一对范畴，需要完善海关主导、部门协管、市场自管、共治共管机制。以海关为主导或主管，这是法律授予的职责，各级海关不能放弃或玩忽职守，海关应处于主导地位。海关在行使职权过程中，需要相关部门的协同协作，国际上一般是确立行政程序立法来规范各部门之间的协作关系，而我国相关程序性立法都散见于各个法律、法规之中，迫切需要进行法律清理或尽快立法明确。海关行使职权，也需要通过行政公开、听证、说明理由等方式吸收企业、公民等相对人的参与，这是服务型海关治理模式的基本要求。建立协作配合或共治共管机制，在加工贸易监管改革领域已经探索实施了很多年，今后可以推而广之至海关治理所有领域。建立协作配合或共治共管机制，有国际政府治理理论、尤其是多元化治理、政府和其他主体共管共治理论的支撑，更有当前市场化改革中发挥好政府和市场两个主体作用的现实紧迫性。

(三) 治理效果：效率、安全和公平兼顾

在把握效率安全和公平正义这一对范畴时，需要分清主次，处理好效率、安全和公平之间的关系。由于我国还是发展中国家，因此我国应坚持效率、安全和公平兼顾，其中效率是第一位的，同时要兼顾安全和公平。追求效率，是因为我国处于社会主义初级阶段，应以发展生产力为根本任务，海关监管或治理必须讲究行政效率，做到严密监管和高效运作的有机统一，从而为生产、经营或物流链条提供高效服务。在追求效率方面，今后需要继续实施信息化改革，尽量减少手工操作等低效率作业量；继续实施风险式管理，抓住监管重点，让最大多数货物实现快速通关；不断扩大区域通关，便利货物跨区域流动，方便资源的自由合理配置。之所以追求安全，是因为恐怖主义威胁日趋严重，且全球化条件下经济容易受到各种不确定因素影响；实现安全，离不开海关各种传统的监管手段，并需要与各种便利化措施有机结合。追求公平，是转型时期维护安全稳定和相对人权益的重要举措，也是社会主义追求的目标和要求之一；具体来说，就是要做到法律面前人人平等，公平地对待所有企业、公民以及其他组织；就是要维护相对人合法权益，否则，应受到追责或问责。效率、安全和公平，三者是有机统一的，效率和安全是维护相对人利益以及公平的前提和基础，只有公平没有效率最终也会危害各方利益。实现三者统一的根本途径，就是不断深化改革，走现代化之路，使得海关治理始终处于最佳状态。

(四) 治理途径：加快推进海关现代化

加快推进海关现代化，这是把握和处理监管域宽和监管纵深这一对范畴的需要，也是顺应不断发展变化的国内外经济形势、尤其是我国市场化改革的需要。推进海关现代化，紧紧围绕服务型海关治理模式、共治共管机制以及效率、安全和公平兼顾等价值目标进行，实时调整监管域宽和监管纵深，确保海关治理总是处在最佳状态。对于改革开放以来的现代化建设进程，需要系统归纳总结经验，重点在整合各种系统、资源以及协同运作上下功夫，真正提高大监管水平。需要适应当前市场化改革的需要，发挥好海关与市场两个作用，一方面，积极研究海关在服务和技术贸易领域内的地位和作用，探索与之相关的监管模式，更好引导服务贸易和技术贸易发展；另一方面，继续创新货物监管模式，加快从纺锤型通关模式向哑铃型通关模式转变，加快提升风险管理、信息和科技管理的实际效果，最大限度减少对微观经济活动的干预。需要继续发挥上海自贸区改革试验田作用，由点到面，及时复制推广经验，并尽量减少和降低海关改革风险。需要积极参与国际海关治理，既要积极学习国际海关管理新规则，又要借助“一带一路”、自贸区建设等载体，建立更加符合我国利益的国际海关监管规则和秩序，为更加积极主动改革开放战略提供海关保障。需要配套推进人的现代化，加快以素质能力为核心的准军事化建设，加快建立多种方式并存的晋升通道，最大限度地调动各方面人才的积极性和主动性。

结语：从横向维度来看，推进海关治理体系和治理能力现代化，归根结底是为中国特色社会主义海关事业发展而服务的，应立足国情、关情，不能简单地实行拿来主义。从纵向维度来看，推进海关治理体系和治理能力现代化，是改革开放三十多年以来现代化建设的继续，广度和深度在进一步拓展，需要运用新的理念强化总体设计。治理范畴是治理体系的“四梁八柱”，这个问题如果不首先解决，就会直接影响到海关治理体系的整体科学性。构建服务型海关治理模式，兼顾效率、安全和公平，体现的是对正确理念和方向的坚守，凸显的是对海关发展方向和道路的自信。

【参考文献】

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(责任编辑赵世璐)

On the Essence and Road Map of Customs Governance

System with Chinese Characteristics

Hao Yishan

Abstract：As an essential part of the socialism with Chinese characteristics, the modernization of the system and capacity of the Customs governance is subordinate and part of the overall national development. The initiative as a whole is confronted with both those common problems cropping up in the governance of the Customs administrations in various countries and the distinct major issues of its own. Based on the analysis of the Customs governance system with Chinese socialistic characteristics, this article suggests that in the process of accelerating the double transformation of China, the establishment of Customs governance system should center upon such fields like “political orientation and administrative reform”, “vertical and horizontal governance”, “efficiency, security, impartiality and justice”, and “extensive and in-depth governance”, so as to promote the modernization of Customs governance capacity.

Keywords:Customs Governance System;Customs Administration; Customs Modernization

* 作者简介：郝益山，苏州海关办公室。