关于我国公安机关第三方警务适用性思考

李斌

（中国人民公安大学，北京100038）

关于我国公安机关第三方警务适用性思考

李斌

（中国人民公安大学，北京100038）

【摘要】长期以来，“警察”与“警务”一直为学术界所关注和研究。随着理论研究的深入，人们对“警务”也有了一个全新的认识。公安机关通过改革不断适应经济社会的发展需求，认为犯罪预防是全社会的共同责任，不宜纯粹由警察机关独自承担，而应扩展为范围更为广泛的社会组织、研究机构和公民个人共同承担。第三方警务的产生与发展，不仅为警察组织的警务活动提供了一个新的选择，更是警务研究领域的一个探索。

【关键词】警务工作；第三方警务

近年来，我国经济社会发展迅猛，社会处于转型发展的关键时期，社会矛盾易产生与激化，社会成员对政府的期望增加，促使政府逐步改变其集权型政府形态，更加注重政府治理型国家的构建。本文所探讨的第三方警务，正是社会变革中产生和发展起来的一种警务类型，是社会转型理论指导下政府治理方式的转型，其关注点在于如何思考与研究犯罪活动的预防与控制问题。

一、第三方警务概述

（一）第三方警务的来源

第三方警务作为一种现阶段蓬勃发展的警务模式，是基于世界警务理论的发展与社会转型理论以及新自由主义理论而提出来的。作为一种新兴的警务模式，第三方警务有其存在与发展的必然性。一方面来源于经济社会的变革与发展，以及治理型政府的构建；另一方面来源于世界警务的发展，警务工作重心的不断回归，即边缘职能的外放与核心职能的聚焦。

（二）第三方警务释义

第三方警务是相对于传统警务模式以及以警察公职人员为主体的公共警务模式而提出来的一种警务模式，是警务社会化的一种类型。澳大利亚学者洛林·梅热罗尔对于第三方警务作出了明确的释义，即指警务部门通过说服或强制各种社会组织或非犯罪人（没有违法行为的人），如廉租房（政府为低收入者所建的住房）管理机构、业主（财产所有者）、家长、卫生与建筑监督人员以及企业主们共同承担起预防犯罪和减少犯罪的职责。［1］

根据梅热罗尔的观点，我们可以看出，第三方警务的主体不再单一是警察等公职人员，其着重将特定社会组织和特定非犯罪人员纳入到警务活动之中，客观上扩大了警务活动的辐射范围。同时，第三方警务将控制和预防犯罪作为推动警务活动的基点，明确了警务活动的重心。另外，第三方警务活动中，警察组织将风险责任转嫁于特定社会组织和个人，必然会有一定的阻力，因而其推动更加需要相关法律和政策的支持。

（三）对第三方警务的一些理解

警察组织的角色随着经济社会的发展从最初的秩序构建的角色，到现阶段风险信息交流的中枢角色的转变，一定程度上激发了第三方警务的产生与发展。警务的主体由警察等公职人员，逐步向社会其他成员辐射。同时，警察权力的外放，让特定社会成员及组织承担一定的风险责任，可将有限的警务资源用于更为核心的工作，对于警务活动高效稳定地开展具有积极的意义。

第三方警务模式中，警察组织更多地扮演监督者的角色，同时基于法律与政策方面的支持，使得特定警务公职人员拥有更大的权限。一方面，推动了第三方警务的开展；另一方面，权力的控制问题、社会成员的过度警务压力问题也值得深思与关注。

二、我国第三方警务的适用性探讨

（一）我国第三方警务发展背景

公安机关承担着重要的政治任务和社会任务，如何实现好公安机关的政治与社会责任，创建和谐的警民关系，是我国公安机关所关注和努力的方向。建国及改革开放以来，公安机关的警务活动力求渗透到社会生活的各个方面，尤其是基层公安机关，长期承受着过大的工作压力。同时，警力不足、警务资源的配置不合理等问题，也是公安机关亟须关注与解决的重大问题。

第三方警务的发展，作为警务社会化的一种表现方式，其产生和发展依赖国家治理理念的创新以及警务实践的不断深入。具体来说，我国第三方警务的发展，有赖于以下几个方面：

1.政府改革的深入以及国家治理理念的创新

作为一个单一制中央集权国家，“大政府、小社会”现象在中国社会治理大环境中处处可见。这种治理理念在经济社会不是很发达的时期，可以优化利用有限的社会资源，政府的权威性空前强大，社会处于被动支配的地位，社会积极性不高。公安机关作为国家机构的重要组成部分，在国家治理领域的作用可谓至关重要，公安机关直接参与的警务活动基本构成了警务工作的全部。

现阶段，经济社会的快速发展，新的政治理念的影响，不断冲击着政府的治理理念。如何优化组合政府公权力，如何看待集权与分权，如何最大限度地利用社会资源完成政府的政治统治等问题，成为现代政府所亟须解决的问题。

近年来，“善治”治理理念的提出，强调政府权力的集权到分权［2］，以及警务资源不能满足社会需求的现实，亟须公安机关作出相应的调整，优化整合各方资源，充分发挥社会聚力，将部分边缘职能赋予社会，着重核心职能发挥。第三方警务作为警务社会化的一种表现形式，对于公安机关来说，既是面对压力的一种被动调整，也是优化自身的一种积极改变。

2.警务理论研究的深入

从警务活动的诞生，到英国《大都市警察法》的颁布及现代警务的诞生，再到后来社区警务、私人警务以及社会警务的研究，警务理论研究以现实为依托，不断探索警务的实质，为现代警务的发展提供了强大的理论支撑。第三方警务作为一个新型的研究领域，现阶段我国学术界对其研究尚处于探索阶段，尤其是相关配套措施及政策法律方面的研究更为滞后。

社会的转型、理念的变革对公安机关提出了更高的要求。第三方警务兴起的形态、内容和优势在近年来得到加强和提升，正是犯罪的管理和控制由国家中央集权向地方分权体系转变的产物之一。第三方警务的产生和发展反映了当今社会政府管理的外部压力及总体的转型趋势。［3］公安机关面对压力，如何从一个“划船者”向“掌舵者”转变，是有效发挥公安机关职能作用的关键所在。第三方警务的发展或许是一个契机。

3.警务资源的不足

公安机关承担着重大的政治和社会责任，人民群众对公安机关的期望越来越高。然而，我国警务人员占总人口的比例在1.3‰左右，远远低于世界上其他国家的水平。同时，我国警务资源的配置也存在区域性的差异。正是这些因素的客观存在，造成了我国警务资源不足的现状。

第三方警务作为一种新型的警务模式，其强调警察组织运用劝说或者强制手段，使得一些社会组织和个人参与到警务活动中来，一定程度上缓解了我国警务资源不足的现状，有助于公安机关及时了解和掌握一些案件高发区、治安不稳定地区以及特定人群的相关信息，有利于及时做好防控工作，有效地预防和打击犯罪活动。

4.警察组织的权威性相对较高

第三方警务对于社会组织和个人来说，是警察组织职责的一个转嫁，很多时候是一个被动性的警务模式。这种被动性一方面来源于相关保障措施和法律的不健全，另一方面来源于警察组织的角色定位。

公安机关与其他相关政府机构有着良好的协作的传统，同时，公安机关对于警务活动的支配性地位的现状，决定着其在社会中的权威性。这种权威性的存在，使得公安机关在主动推动第三方警务的过程中，更易于获得相关社会组织和个人服从，从而推动警务活动的开展。当然，这种权威性只是作为一种外界压力存在，如果长期作用于相关社会组织和个人，易于引起他们的抵触心理。因而，完善的政策法律支撑与和谐警民关系的构建，对于第三方警务来说，至关重要。

（二）我国第三方警务适用中存在的问题

第三方警务，作为一种新型的警务模式，在公安机关日常的警务活动中虽有运用，但未引起广泛的关注，其研究领域也处于起步阶段。现阶段，我国公安机关并没完全理清其核心职能与边缘职能，更多的时候，公安机关的警务活动依然处于大事小事一把抓的状态，使得公安民警疲于应付，工作效率极为低下。总的来说，第三方警务模式在我国警务活动的适用上存在以下几个方面问题：

1.理论研究滞后，不能有效指导警务实践

科学的实践活动需要科学理论的支撑。第三方警务作为一个新型的警务模式，学术界对其研究尚处于探索阶段。通过洛林·梅热罗尔关于第三方警务的阐述，笔者认为，第三方警务作为一种的新型的警务模式，对于缓解我国警务资源不足、有效推进重点区域的犯罪预防控制问题是一个有益的尝试。理论研究的滞后，必然影响我国第三方警务的发展，会让公安机关在探索和开展此类警务活动中事倍功半。

2.配套政策与法律不完善

作为快速发展的发展中国家，新情况、新问题涌现，不够完善的法律体系一直为人们所诟病。这种不完善，在我国警务活动中也很常见，直接影响到警务活动的有效开展。第三方警务模式中，公安机关对于社会组织和个人，采取劝说或强制的手段，使其配合警察组织的要求或部署。在涉及个人利益问题时，作为第三方的社会组织和个人，往往不乐意和警察组织合作，那么警察组织的劝说很可能无效；如果采取强制要求合作的手段，必然需要相关部门的鼎力配合以及完善的政策措施。这也是第三方警务能否有效开展的关键所在。在这一点上，我国公安机关仍面临着很大的压力，需要给予足够的重视。

3.第三方警务适用中的责任性问题

在第三方警务活动中，警察组织针对一些案件高发区和特殊人群，在直接警务活动无法有效达成目标的情况下，积极寻求相关机构和个人的配合，将自身的部分职能转嫁于第三方。那么，在实际推行过程中，当某些资源是参与合作伙伴关系的其他机构或个人提供时，又该如何确定责任？如果这些机构是被迫或者自愿选择与警方合作，以负担起某种犯罪预防和犯罪控制的责任，那么，如果他们的决策失败了，最终责任又该由谁来承担？尤其是作出的决策并非针对控制和预防某种犯罪的问题，将面临更为严重的责任问题。

（三）对我国第三方警务适用性的建议

笔者通过对第三方警务的一些基本了解，认为在我国现阶段社会大转型、社会矛盾有可能激化的情况下，针对案件高发区以及相关重点人群，协同社会资源，推动第三方警务的开展还是很有必要的，不仅能缓解我国警力匮乏与警务工作繁重的矛盾，更是对我国警务理论研究和警务实践创新的一个必要补充。具体来说，可从以下几个方面构建和完善我国第三方警务模式的发展：

1.研究并吸收国外理论实践成果，针对自身特点，进行有益的借鉴与补充

国外关于第三方警务的研究也处于探索阶段，并没有形成完整的理论体系。澳大利亚学者洛林·梅热罗尔对第三方警务进行了明确的释义，并对相关问题进行了较为详尽的阐述，对我们在此领域的研究很有帮助。我国警务相对于外国警务活动，有着自身的特点，针对第三方警务的理论研究，应结合我国的警务实践，以国外研究成果为参考，创造性地探索未知领域，由点到面，由浅入深，充分考虑我国警务的特点，从一个全新的角度去看待和研究第三方警务。这对于丰富我国警务理论，进而有效地指导警务实践活动极具现实意义。

2.对第三方警务进行明确的定位

第三方警务作为一种新型的警务模式，可以归纳到警务社会化范畴中。现阶段，世界警务理论的发展，以及我国社会转型期的现状，为我国警务研究和实践提供了的广阔的发展空间。第三方警务具有明显问题导向的特征，其适用范围很有局限性，更多的是在案件高发区和特定的人群聚集区，相对于另外一种警务模式——社区警务，有着自身的特点。在研究中，如何对其进行准确定位，是我国第三方警务顺利开展的前提条件。

通过对第三方警务的研究，笔者认为，第三方警务更多的时候是一种强制性的警务活动，其适用范围有一定的局限性。在其适用的过程中，警察组织有着很强的主导性，运用好可以有效预防和控制重点区域内的犯罪活动，若是不当运用，不仅不利于警务活动的开展，更会妨害和谐警民关系的构建。

3.公安机关应准确定位，明确第三方警务的适用幅度

公安机关在警务活动中长期扮演着“划船者”的角色，这与我国公安机关的性质和社会现状有着很大关系。这种角色赋予公安机关很高的权威性，更给予其很大的工作压力。近年来，各种警务模式的涌现，不仅是经济社会发展的必然结果，更是公安机关面对压力的一种积极探索。同样，第三方警务的出现，为我国公安机关顺利完成其职能，提供了一种不错的选择。

在第三方警务活动中，公安机关应及时调整自身的角色，履行主导者、说服者、监督者的职责，在必要的区域和范畴内，充分运用各种社会力量，进行有针对性的布防，以求高效地预防犯罪和控制犯罪。

4.政府机构协同合作，提供必要的政策与法律支持

“善治”理论强调政府资源的优化组合。我国公安机关虽然是警务活动的主导者，但在推动第三方警务的过程中，还是会在一定程度上受到职责权力临界点的影响，以至无法保障第三方警务的有效开展。因此，十分需要工商、城建、文化等职能部门的大力支持。对于不愿合作的社会组织和个体商会等，必要时可给予一定的压力。当然，这种压力的给予应建立在相关政策法律支持的基础之上，通过“法律杠杆”督促第三方的有效合作，保证第三方警务的顺利开展。

5.对第三方警务中可能出现的职责性问题予以必要的关注

第三方警务活动的参与主体，不仅包括警察组织，更有合作的政府机构和相关的社会组织及个人。多元化主体的参与，保证了第三方警务的有效开展。那么，作为一种强制性警务活动，第三方主体得到的警察组织的权力授予及使用是否符合法律规定也值得探讨。同时，这些被授予特定权力的“准警察”的行为，以什么样的标准和尺度去行使其权限，是否对其行为承担相应的风险责任，也是我国公安机关在第三方警务适用中应特别关注的问题。

【参考文献】

［1］［澳］洛林·梅热罗尔，［澳］珍妮特·兰斯莉.第三方警务［M］.但彦铮，刘莹，刘端，何文娟译.北京：中国人民公安大学出版社，2012.

［2］俞可平.中国治理评论［M］.北京：中央编译出版社，2012：4.

［3］［澳］罗林·马兹勒，［澳］珍妮·莱斯利.试论第三方警务［J］.公安学刊（浙江警察学院学报），2008（3）.

【中图分类号】D631

【文献标识码】A

【文章编号】1673―2391（2015）10―0023―03

收稿日期：2015-06-24责任编校：边 草