人大专题询问的规范化研究



人大专题询问的规范化研究

孙大雄，程勉

（华中师范大学法学院，湖北武汉430079）

【摘要】专题询问因兼具“韧性”与“刚性”，有利于增强监督实效，彰显人大的权威，因而备受推崇。然而，在实际操作中，法律规范的缺失使专题询问的实效性大打折扣。以各地的专题询问办法为研究对象，分析不同地区对专题询问准备、实施以及监督落实三个阶段中重要事项规定的异同，以此为基础提出专题询问规范化的具体设想。

【关键词】专题询问；人大监督；规范化

一、专题询问的现状

专题询问并非一种新的监督形式，其本质仍属询问的范畴，是询问在方式、方法上的创新。相较于一般的询问，专题询问主题突出（围绕选定议题中的重要问题而展开）、全面而又深入（询问前进行专题调研，充分的材料收集与会议时间的保障使询问的全面与深入成为可能），更重要的是它有刚性的一面（可与质询、罢免等刚性监督手段相衔接）。正因有这些特质，专题询问被认为是加强人大监督力度，增强监督实效，彰显人大地位与权威的重要手段。

然而，实践中专题询问的开展情况不容乐观，至今尚有许多地方未将专题询问纳入工作计划。为什么会出现这一落差？笔者认为具体的、可操作规范的缺失是妨害专题询问有效开展的症结所在。

专题询问规范不足的主要表现如下：一是现有规范存在量的不足。在国家层面，全国人大常委会尚未制定具体的询问规则。在地方层面，除安徽和内蒙古外，其他省人大常委会都没有出台专题询问规范。部分地市级人大制订了适用于本地区的专题询问办法，但数量有限。二是现有规范存在质的不足。这主要表现为规范的效力位阶低。全国人大常委会立法的缺位导致了法律的缺失。就目前掌握的资料来看，享有地方立法权的省市中只有安徽、内蒙、西安、太原、昆明、西宁这六个地方制定了专题询问的实施规范，所形成的法律文件属于地方性法规，其他地区制定的相关文件只能归为地方规范性文件。地方规范性文件不是正式的法律渊源，现有规范质的不足一目了然。此外，不同地区对同一问题作的规定不同，规范之间存在相互矛盾的现象，不利于专题询问的健康开展。量与质的不足共同影响了专题询问的权威性和实效性，阻碍了其有序化和常态化发展。

专题询问规范质与量的不足又可以归因于人们对专题询问的具体制度建设未达成一致意见。故本文的目的在于寻求共识，即通过比较现有规范，找寻异同之处，归纳一般准则。专题询问按时间顺序可分为三个阶段：准备阶段、询问阶段、跟踪监督阶段。本文将分阶段阐述专题询问的规范与完善。

二、准备阶段

为了使专题询问能如期、有效地进行，准备阶段需要做好如下工作：

（一）确定议题

确定议题需要解决两个问题：一是议题由谁提出？现有的规范在此问题上存在较大的分歧。通过比较，笔者认为安徽省的制度安排可取。《安徽省人民代表大会常务委员会专题询问办法》（以下简称《办法》）规定，由专门委员会、常务委员会组成人员、常务委员会工作机构在每年十一月底前提出下一年度拟进行专题询问的建议。此外，专门委员会、常务委员会组成人员五人以上书面联名、人大代表十人以上书面联名，可以在确定常务委员会会议议题时提出与会议审议议题有关的专题询问议题。这样的安排既能产生固定的议题，又不排斥临时的议题，使得专题询问既能对付“顽疾”，也能应对“突发性疾病”。二是议题内容如何确定？在这一事项上各地的意见比较统一，强调在事关改革发展、人民群众利益以及社会影响的重大问题中选定。

（二）工作方案的制定与告知

通过制定工作方案，对询问工作进行合理的规划，能使专题询问的进程有条不紊。各地在工作方案的制定问题上不存在争议，但对是否印发告知被询问机关却存在不同的声音。人们对印发告知的顾虑，源于方案所涉的内容。以陕西省商洛市的专题询问暂行办法为例，该办法规定工作方案应包括专题询问的具体问题。将包含具体问题的方案印发给被询问机关显然欠妥。这不仅会损害询问人的积极性，又易使旁人对询问产生“作秀”的不良印象，从而引发对专题询问意义和人大权威的质疑。

当然，询问前完全不与被询问机关进行沟通，也不利于询问顺利、有效的开展。理想的做法是，不在工作方案中列明所提的具体问题，只根据具体议题设置提问的范围。这样，询问人的提问既不天马行空，也不失之灵活。被询问人不会毫无准备、措手不及。如此，专题询问既不会“太假”，现场气氛也不会过于尴尬。

（三）进行专题调研

依据《办法》的规定，专题调研是指常委会组成人员和部分人大代表组成专题询问调查组，向社会各界了解相关情况、征集相关问题，形成书面调查报告。进行专题调研能使调查人员对询问的事项有一个直观而又清晰的了解，便于询问人在询问过程中提出有价值的问题。通过向社会各界了解情况、征集问题，能使专题询问得到社会的关注，集思广益找出问题的症结，有利于找寻解决问题的有效方案。调研形成的书面检查报告既可以作为询问人提问的重要参考，也能为被询问机关破解难题提供思路。

三、询问阶段

询问阶段是专题询问的核心环节，该阶段重点要确定的问题包括以下几个方面：

（一）专题询问的主体

专题询问的主体包括询问人、被询问机关以及被询问人。因而主体的确定涉及以下几个问题：首先，哪些人可以作为询问人？常委会组成人员的询问资格毋庸置疑。有争议的是，列席会议的人大代表有无询问权。《办法》将专题询问定义为：常务委员会组成人员、列席会议的省级人民代表大会代表对“一府两院”的相关工作进行的专门询问活动。由此可见，列席会议的省级人大代表被赋予了询问权。此外，四川南充、浙江温岭等地的专题询问规范也认可了列席会议人大代表的询问资格，将人大代表确定为询问人不是个例。前文已述，一定数量的人大代表可以就专题询问的议题提出建议，专题调研也需人大代表的参与，如果排除其提问资格反而前后不一。人大代表与人民群众的联系密切，他们的提问代表着群众的心声，将其纳入询问人的行列是明智之选。

其次，被询问机关的范围。“一府两院”作为被询问机关是理所当然。但不受本地区政府管辖的垂直管理部门是否也可列为专题询问的对象？答案是肯定的。安徽省、吕梁市等地就明确规定，其制定的专题询问办法对在本行政区域内设立的不属于本地人民政府管理的国家机关同样适用。实际上，上述问题可以转化为，垂直管理部门是否要受所在地方人大及其常委会的监督？答案也是肯定的，理论界和实务界对此形成了共识。地方立法对这一共识予以了确认，如《湖北省实施<中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法>办法》就明确规定，常务委员会可以依法对本行政区域内不属于本级人民政府直接管理的国家行政机关的遵守和执行法律、法规情况进行监督。

最后，被询问人的确定。大多数专题询问办法将被询问人确定为被询问机关的主要负责人，主要负责人不能出席会议时，经主任会议同意后书面委托相关负责人到会回答询问。这一规定本身没有问题，但可以进一步完善，加入主任会议对主要负责人不能出席会议的理由进行实质审议的程序。开展专题询问不仅限于推动被询问机关工作中突出问题的解决，还包含对被询问人尽职情况的考察，故有必要对主要负责人出席会议的情况进行把关。

（二）专题询问的会议形式

全国人大常务委员会会议的形式有：全体会议、联组会议以及分组会议，地方人大常委会会议的形式与此一致。专题询问在常委会会议上进行，具体应该采用何种形式呢？就目前情况来看，个别地区规定会议的形式为全体会议，采用联组会议形式的与可选择联组会议或分组会议的地区在数量上不相上下。由此可见，联组会议是“主流”，分组会议是“支流”，而全体会议则是例外。全国人大常委会开展专题询问的情况可印证上述结论。自2010年6月首次开展专题询问至今，全国人大常委会共开展了15次专题询问，前9次由十一届全国人大常委会组织，其中3次采用分组会议，6次采用联组会议。余下的6次专题询问由十二届全国人大常委会组织，其中5次采用联组会议的方式。

会议形式与专题询问的匹配程度决定了某种形式的会议被采次数的多寡有无。全体会议被排除适用是因其含有表决程序，而专题询问中不存在表决的事项或程序。分组会议一般采用“随问随答”的问答方式，没有过多的程序要求，气氛一般比较活跃，但是不能避免重复问答，会造成时间与资源的浪费。同时，同一问题的答案可能相互矛盾，造成不必要的麻烦。联组会议对问答的程序要求较严格，互动机会减少，但是能保障问答的统一性和权威性，与专题询问的匹配程度更高，十二届全国人大常委会6次会议中5次采用联组会议的方式应该是基于这样的考量。

四、跟踪监督阶段

开展专题询问的目的是推动突出问题的解决以及有关方面工作的改进。会议的结束不代表整个专题询问活动的终止。专题询问要获得效果离不开会议结束之后的监督落实。如何做好专题询问后的监督落实？可以从以下几个方面着手：

（一）对专题询问进行满意度测评

专题询问会议结束后，需固定询问成果并交被询问机关或部门研究处理。[1]在对处理情况进行深入了解之后，可以视需要进行满意度测评。太原与宁波两市的专题询问法规就明确规定，常委会认为必要时可以进行满意度测评。满意度测评针对有主次之分的两个对象，主要对象是被询问机关，次要对象为被询问人。对主要对象测评的内容即对专题询问所涉事项所持的态度（积极还是消极、重视还是忽视等）以及采取的措施（有无措施、科学与否等），还要注意专题询问前后的变化。对被询问人，则通过其回答询问的表现判断其尽职情况。满意度测评是增强人大监督刚性和实效的有效载体和有力抓手。[2]进行满意度测评可以对被询问机关以及被询问人产生较大的心理压力，迫使其慎重对待专题询问，积极采取措施处理专题询问所涉事项。此外，满意度测评的结果还是判断是否对询问事项采取其他监督手段的重要参考依据。

（二）启动其他监督手段

若满意度测评显示，询问事项在提出处理意见后仍未得到解决落实，或者被询问人存在不尽职的情况时可启动其他监督手段。例如，宁波市的专题询问办法规定，对专题询问意见落实不力、工作不到位的，可依法采取其他监督方式督促落实。其他地区的专题询问规范中也有类似的规定。尽管不少地区提到了可采用其他监督手段，但都对具体采用哪些手段语焉不详。笔者认为，其他监督手段要根据测评对象来确定，若测评结果显示是被询问机关没有依法行政、公正司法，存在不作为或滥用职权的情况，则可采用执法检查、质询、听证会以及特定问题调查等监督手段。若测评显示是被询问人存在玩忽职守、滥用职权等行为，则可采用弹劾、罢免、免职以及撤职等监督手段。其他监督手段的适用将专题询问这种柔性的监督手段与质询、罢免等刚性的监督衔接起来，能增加专题询问的威慑力，还能使监督手段环环相扣，形成一个完整的体系。

（三）向社会公开专题询问的开展情况

目前出台的专题询问办法大都规定专题询问应当向社会公开，陕西商洛市的专题询问办法甚至还指明了公开的方式，即通过市内主要新闻媒体向社会公开。专题询问大都事关人民群众的切身利益，向社会公开是公民知情权的客观要求。同时，新闻媒体通过丰富的形式报道专题询问的开展情况，有助于增强公民的民主意识和权利意识，达到公民教育的目的。[3]此外，将专题询问纳入公众视野，就是将被询问机关纳入社会监督。通过对比被询问人对于专题询问事项作出的承诺与实际落实的情况，公众就能够判断被询问机关是否言行一致，是否积极推动突出问题的解决以及有关工作的改进。社会的监督、舆论的压力会成为相关机关对询问事项进行处理或整改的巨大动力，从而进一步保障专题询问能够获得实效。

【参考文献】

[1]王世贵.专题询问若干问题探讨[J].人大研究,2012(11):15.

[2]邹庆键,曾文生,温一鹤.人大满意度测评的若干分析[J].人大研究,2014(10):23.

[3]韩大元.专题询问让人大监督更有力[J].中国人大,2011(1):6.

收稿日期：2015-03-17责任编校：江流

【中图分类号】D911

【文献标识码】A

【文章编号】1673―2391(2015)05―0064―03