公安边防警察服务职能刍议



公安边防警察服务职能刍议

罗鑫

（中国人民武装警察部队学院研究生队，河北廊坊065000）

【摘要】公安边防警察服务职能的履行应体现“依法治国”的法治理念和“以人为本”的价值理念，实现兴边、固边、富民的目标。公安边防警察在履行服务职能过程中，还存在着法律规制不完善、服务理念偏狭、服务功能泛化等问题，必须注意完善法规的顶层设计、合理利用警务化社会资源、找准公安边防服务职能的战略定位等问题。

【关键词】公安边防警察；服务职能；爱民固边

一、公安边防警察服务职能的界定

在《辞海》中,“职能”是指人、事物或机构应有的作用。它主要突出的是事物或机构所应有的品质与技能,并由此将不同事物区别开来,因而它具有事物本质、规律层面上的价值意义,所侧重的是对事物本质特征的揭示。从行政机构的层次结构角度看，“职能”和“职权”是对权力运行的不同阶段状态的描述：职权是来自上级的赋权，说明了权力运行的合法性，而职能则是对下级行政部门和社会的应尽责任和义务的表现。因此，职能是指主体合法履行的职责、发挥的功能和本质应然层面上的行为价值。从法的运行和社会功能的角度看，公安边防警察的职能与其职权密切相关，但是并不完全等同于公安边防的职权。两者的区别是：职权体现的是行政权力之于行政相对人，是自上而下的权力运行；职能侧重于职权运行时发挥的社会功能，其视角偏向对社会公共利益的维护和对舆论的影响。

从警察权的层面看，公安边防警察所具有的警察权包括：一是边境治安管理权。通常认为是有关治安行政法规中规定的行政职权。边境治安管理的业务通常比内地治安管理的业务更加广泛，具有较强的地域性、复杂性和涉外性。二是刑事案件管辖权。三是武装管辖权。四是涉外事务管理权。对于公安边防警察来说，应该着眼国家边防安全战略，如果公安边防警察仅仅局限在核心警察权的框架内，就无法全面回应人民群众的生产生活需要。在许多边境地区自然条件恶劣和经济发展较为落后的条件下，边防警察能够主动贴近服务，其本身就是一种稳边固边的行动。2006年公安部边防局党委部署实施的爱民固边战略，将服务职能引入公安边防警察队伍的日常工作中，不仅包含信息查询、失物寻找和紧急情况救助等一般地方公安的服务职能，还涉及服务地方经济建设、服务边民跨境学习、往来、贸易等社会生活需求。这不仅是具有边境地区特色的边境管理问题，也是体现公安边防服务的窗口职能。因此，公安边防警察的服务职能，即为实现稳边固边目标，公安边防警察通过直接的或间接的方式响应并满足群众的具体需要，并针对经济和社会发展不平衡带来的诸多社会问题参与社会综合治理的过程。

二、公安边防警察强化服务职能的必要性

“富民、利民、惠民”是爱民固边战略的具体体现，“人民致富、经济发展、社会和谐、边防巩固”是爱民固边战略的终极目标。公安边防警察必须对完善服务职能的必要性有清醒的认识，才能够发挥主动性，进而改善服务职能履行的社会效果。

（一）社会现实的需要

随着改革开放和社会主义市场经济的逐步发展，我国政府职能正逐渐由管理型向服务型转变。在这一过程中，立足边防，服务边疆快速发展的经济和社会建设，也应体现为公安边防警察职能的延伸。与军屯戍边的方式不同，公安边防警察履行服务职能具有更广的社会治理意蕴。尤其是我国边疆民族地区的特殊文化氛围对公安边防警察的管理与服务提出了更高的要求，因为在民族文化背景下，满足辖区民族地区广大群众的需要就必须首先要求公安边防警察具有良好的个人文化素养，即具有对不同文化的认知和交流的特殊思维方式。这种跨文化的思维方式并非通过简单的执法服务就可以实现，必须具有学习、理解和思维融入的过程。只有发挥公安边防警察在文化领域内的凝聚力，才能在警务活动中激发边疆民族地区的“向内”凝聚力，促进祖国边疆地区民族团结和社会秩序稳定。

（二）国家边防安全的需要

当前西方社会警务改革是在“新公共管理理论”和“新公共服务理论”的支撑下，提倡将原先由政府主导的公共服务领域交给社会民间、民营的非政府组织去承担，提倡在民主的公民社会中实现公民权。然而，由于经济结构和具体国情的不同，我们在看到国外警务社会化的一些优势的同时，应该认识到我国现阶段并不能在警务领域实现较大范围的市场化，尤其是公安边防领域内更是如此。我国是全球边境形势最为复杂的国家，不仅相邻国家数量多，而且相邻各国安全局势各异，陆地边境地区依然存在意识形态渗透，难以按照一致的标准组织边境管理活动，更不能简单套用西方市场化经验。因此，发挥公安边防警察服务职能的主动性和创造性就显得尤为必要。公安边防部门创造性地提出并实施爱民固边战略，就是立足于国家边防安全的客观需要。公安边防部队必须坚持规范和法治化的原则，不断提升公安边防部队的法治精神和管理服务水平，实现构建厚重稳固边防的长远目标。

（三）警务规范化的需要

公安边防部队作为一支重要的警察力量，其任务是基于相关法规赋予的职权，通过执法和社会服务等方式向沿边沿海边防辖区公民提供安全产品，满足人民群众对安全的需要，满足国家对秩序的需要。因此，从广义的需要来说，公安边防警察所具有的一切职能都是一种服务，但作为一种狭义的服务，即与管理、执法相区别的服务职能来说，公安边防部门当区分具体的行政行为中提供便民利民措施的“以人为本”式的服务与非执法性的服务。这两种服务的主要区别就在于规范性的差异。前者具有成文法的规范性约束；后者则缺少量化的规范性，即在服务对象和领域的外延上具有无限性，而这一点对于公安边防有限的警力资源来说是相矛盾的。因此，有必要对公安边防的服务职能进行规范，一方面继续在执法性的主业上发扬全心全意为人民服务的精神；另一方面对非执法性的服务领域应予以规范，促进公安边防警务活动的规范运行。

三、边防警察履行服务职能存在的问题和对策

（一）存在的问题

1.履行服务职能的法律规制还不完善。我国相关法律并未对警察的服务职能作出明确界定。《中华人民共和国人民警察法》第21条：“人民警察遇到公民人身、财产安全受到侵犯或者出于其他危难的情形应当立即救助；对公民提出解决纠纷的要求应当给予帮助；对公民的报警案件应当及时查处。人民警察应当积极参加抢险救灾和社会公益工作。”法律规定的内容显示人民警察具有对公民社会特定需要提供服务的义务。但在当前政府由“管理型”向“服务型”转变的过程中，为公民社会提供安全和特殊秩序的社会服务将会日渐增加。当前的问题是，如何保持公安边防警察服务职能本身的规范性，既不影响警察的核心职能，同时又能够满足公民社会对人民警察的期待。

2.部分官兵对服务职能的解读过于狭隘。有些人认为，服务职能就是在日常的行政管理过程中服务态度的改善、服务形象的改进、文明用语的推出。部分公安边防警察在服务职能的履行中，还存在一定的懈怠情绪，只注重在物质上送温暖，没有在服务过程中以情感人、以心交心。特别是在边疆民族地区，由于文化的差异，更需要公安边防官兵主动深入群众生活，体悟群众精神世界的喜怒哀乐。诚然，文明礼貌、物质支援都是警察服务职能的基础性内容，但不应该把警察的服务职能仅停留在这个层次，应把警察的服务职能上升到更高的层面，即如何更好地通过提供力所能及的服务和帮助增进和谐警民关系上来。

3.盲目的宣传导致被动扩大服务功能。地方公安机关提出的类似“有困难找警察”的宣传，给公众造成一种公安边防警察无所不能的误解。尤其是对身着武警制式服装的边防警察来说，公民对武警的态度存在一定的正向偏见，即边防武警素质高、有能力为公民提供满意服务，公民对待边防武警的要求近乎“有求必应”。由此带来的日常警务的繁重往往使边防警察超越自身能力、超越自身职责范围，导致其服务效果难以令人满意，结果反招公众不满，极易造成失信于民的不良后果。

（二）完善对策

1.完善边防领域法规的顶层设计。公安边防警察主动承担以履行服务职能为特色的爱民固边战略，不仅是为了树立公共形象，更是在经济社会快速发展的过程中实施的一项扎根民心、温暖民心的战略。从当前的形势和需要看，有必要制定一部高位阶的法规支撑公安边防警察的各项警务活动，特别是对于服务职能的履行模式和公安边防警察在边境治安管理活动中的基本职权、义务和具体的执法方式进行完善的顶层设计。此外，还应针对社会治理的公共服务领域明确直接服务和间接服务方式，使公安边防警察的执法活动进入一个更加顺畅的法制规范环境。

2.正确对待服务职能的履行。随着政府部门逐渐向“公共服务型”政府转变，公安边防警察的职能也势必由“专政型”、“管理型”向“服务型”转变。这种转变不是要否定专政职能和社会管理职能，而是说公安边防警察不仅仅是阶级专政的工具，也不仅仅是沿边沿海社会秩序的“管理者”，更应该是向沿边沿海边境地区人民群众提供公共安全产品的“生产者”和维护主权的“捍卫者”。随着经济社会结构的调整，文化社会的多元化、利益诉求的普遍化，公安边防部队应该顺应时代需求，提升服务职能理念。

3.警惕服务职能掩盖下的警察权扩张。任何权力的行使都应该受到监督。在公安边防警察实施爱民固边战略的进程中，边防警察服务权的扩张一方面是适应社会发展建设需要，另一方面是边防警察在爱民固边战略实施进程中对自身执法理念、方式和公众形象的不断完善。在带来以上正效应的同时，服务权力的过度扩张将会给公安边防警察带来负效应。例如：分散主业精力，使服务权力异化为阻碍公安边防警察队伍建设发展的力量。

4.合理利用警务社会化资源。公安边防警察的服务职能并未规定其实施主体是单一的，因此，社会化是公安边防警察服务职能的发展方向。作为派生性警察权的服务职能，往往需要具有社会问题综合治理的宏观视角。公安边防警察深入沿边沿海地区的乡村田野，引导多元化社会主体共同参与社会治理治安问题，将是爱民固边战略实现最终目标的重要途径。因此，公安边防警察在警务社会化的改革中发挥着国家与社会之间的纽带连接作用，必须严格规范公安边防警察在警务社会化过程中的作用发挥机制，结合沿边沿海地区经济社会发展的不平衡现实，实现公安边防警务服务职能由单纯的直接服务转向直接服务与嵌入式管理相互配合的服务模式。

5.找准公安边防服务职能的战略定位。公安边防警察的服务职能必须在战略层次上找准位置，才能促进公安边防部队的长远发展。因此，必须将公安边防警察的服务职能的履行逐步纳入地方党委政府的支持体系。这样不仅有利于统筹规划，更有利于促进公安边防警察服务职能的规范化和法治化。爱民固边战略在没有完全上升为“党委政府工程”之前，公安边防部队仍是实施的主导力量。当前，在部分经济发达的沿边沿海地区，爱民固边模范系列创建活动已经纳入了地方党委政府的发展计划之中，爱民固边战略逐渐在更高的层次融入国家“兴边富民”计划。但是，随着爱民固边战略的发展完善，其不同时期的主体构成也会随着规模、影响力和社会效果发生巨大转变。随着爱民固边战略的推进，公安边防部门会由最初的“发起主导力量，向次级主导力量，再到配角”的方向发展。其中，配角角色最具稳定性，将始终发挥作用。只有找准“主要配角”定位并演好角色，爱民固边在公安边防全部工作的中心地位才能得到长期巩固，形成常态。

6.推进边境社会治理，建设厚重稳固边防。爱民固边模范系列创建作为公安边防部门构建边境社会综合治理的良好平台，对于维护边境地区良好治安秩序、整治边境社会丑恶现象、肃清影响边境稳定的不和谐因素，实现厚重稳固边防的目标发挥了重要作用。尤其是通过把“边防民警兼任村官”和“士官任村官”作为制度建设的切入点和探索点，构建出公安边防社会治理的警政结合嵌入式管理和“党政军警民”多方主体共同治理的模式，及时排查化解隐性社会问题和不和谐因素。随着爱民固边战略融入国家“兴边富民”战略，边境地区公安边防警察服务职能将逐步实现从边境管理的独立行为模式向多主体互动协调的边境社会治理模式转变。

【参考文献】

[1]张兆端．警察学原理[M].北京:中国人民公安大学出版社,2007.

[2]倪荣.爱民固边的战略思维论要[J].武警学院学报,2011(1).

[3]王韶兴．政党职能问题探讨[J].山东社会科学,2005(3).

收稿日期：2015-02-02责任编校：边草

【中图分类号】D631

【文献标识码】A

【文章编号】1673―2391(2015)05―0027―03