边防民警兼任村官的合法性研究

李雨阳，高 超

（中国人民武装警察部队学院，河北 廊坊065000）

公安边防民警兼任村官最早由福建公安边防总队漳州支队佛潭边防派出所提出。2005 年5 月17日，漳州边防支队经漳浦县委组织部同意，选派佛潭边防派出所11 名民警到辖区11 个行政村兼任村官，其中7 名党员民警被任命为村支部副书记，4 名非党员民警被聘为村长助理，分管治安工作，开始试行边防民警兼任村官。[1]这一做法有效推动了警力下沉，增添了维护辖区治安稳定的力量，搭建了公安边防部队基层执法单位和辖区群众之间的纽带和桥梁。

一、边防民警兼任村官的行为性质

边防民警兼任村官的做法虽然取得了一定成效，但我们也应清醒认识到这是一种违法行为，其违法性可从以下两个方面来论证：

（一）违反了宪法及相关组织法

《宪法》第111 条规定：城市和农村按居民居住地区设立的居民委员会或者村民委员会是基层群众性自治组织。居民委员会、村民委员会的主任、副主任和委员由居民选举。《村民委员会组织法》（以下简称《组织法》）第11 条规定：村民委员会主任、副主任和委员，由村民直接选举产生。任何组织或者个人不得指定、委派或者撤换村民委员会成员。现实是公安边防部队自2005 年实施爱民固边战略以来，共走访群众11922.7 万人次……边防民警兼任边境村（居）党支部副书记或村（居）委会副主任覆盖率达到90%以上。[2]此外，一些报道中也经常会提及某某警官被任命为村委会副主任或委员等消息。例如，中国经济网2011 年10 月31 日就有一篇“边防民警当村官”的报道，里面的事迹人物——西藏公安边防总队吉隆边防检查站的参谋巴桑次仁就是被该站指派到冲色村任村委会副主任的。可见，边防民警由当地政府机关直接任命为村委会组织成员的做法没有合法依据，违反了《宪法》及《组织法》的有关规定。哈贝马斯曾经指出，政治子系统如果失去合法化基础就会产生“合法化危机”，也就是我们通常所说的失去公信力。因此，当前最可怕的是很多地区没有意识到这种行为的严重违法性，反而不遗余力地盲目推广，殊不知已经给公安边防执法工作埋下了巨大隐患。

（二）违反了村民自治原则

严格来说，村民自治并不是法律规定的一项明确原则，它是根据宪法和组织法的立法宗旨和精神推导而来。《组织法》第2 条规定，村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，而村民自治的核心内容是“四个民主”，即民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。《组织法》第38 条规定：驻在农村的机关、团体、部队、国有及国有控股企业、事业单位及其人员不参加村民委员会组织，但应当通过多种形式参与农村社区建设，并遵守有关村规民约。边防民警兼任村官的做法早在实行之初就受到质疑，认为民警任村官有外力干涉农村基层自治之嫌，兼具军队干部和行政公务人员双重身份的边防民警被任命为村委会组织成员确实违反了村民自我管理的原则，既不符合法律规定，也与国家确立的基层群众自治制度相违背。

二、边防民警兼任村官的合法化要求

（一）边防民警参与基层村民组织急需于法有据

从前文的论证中能得出结论：边防民警兼任村官的做法确实是一种违法行为，但不能因此就否定其存在的实用性与必要性。在当前社会主义现代化建设的大背景下，它是非常有利于维护边境地区稳定、促进边境地区经济发展的创新性边防警务工作模式，既推动了警力下沉，拉近警民关系，又有力地激活了农村基层组织，应当予以肯定并加以推广。[3]因此，使边防民警村官的身份具备合法性将是推广民警兼任村官行为的必要前提，只有这样才能增强公安边防部队的执法公信力，以预防因其身份违法而导致边防执法工作陷入被动不利的局面。本文的研究目的就是为边防民警兼任村官行为如何于法有据提出建议，以保障民警在参与农村基层自治组织管理活动中有法可依、有法必依，提高执法公信力。

（二）保障边防民警兼任村官行为的良序发展

边防民警在担任村官职务后，其职权范围的设定也是合法化要求的一个重要方面。边防民警的合法身份是必要前提，其参与农村基层组织自我管理时的具体工作职责是推动民警村官行为良序发展的重要保证。边防民警兼任村官主要是为了有效解决边境地区的社会治安问题，稳定边疆秩序，保障人民群众安居乐业，一些属于村民自治事项，如集体财产分配等问题，边防民警则不应干涉，避免因以权谋私引发警民矛盾的情形发生。

三、边防民警兼任村官的合法化途径

根据法律规定，笔者认为有两种途径可以保障边防民警兼任村官的合法身份：

（一）担任党在农村的基层组织干部

《组织法》第3 条明确规定：中国共产党在农村的基层组织，按照中国共产党章程进行工作，发挥领导核心作用；依照宪法和法律，支持和保障村民开展自治活动、直接行使民主权利。《中国共产党章程》第29 条第2 款规定：“党的基层组织，根据工作需要和党员人数，经上级党组织批准，分别设立党的基层委员会、总支部委员会、支部委员会。基层委员会由党员大会或代表大会选举产生，总支部委员会和支部委员会由党员大会选举产生，提出委员会候选人要广泛征求党员和群众的意见。”从《组织法》和党的章程的具体规定来看，边防民警（具备正式党员身份）是可以参加党在农村地区的基层组织的，但必须严格遵守法律规定、恪守党的纪律。

对此，要与当地乡镇一级党委进行沟通，征询村党支部与村民意见，在达成共识的情况下，选派素质过硬、工作能力强的党员干部担任农村党支部副书记或委员职务。以党组织成员的身份参与农村基层自治组织的管理活动，从根源上给以边防民警兼任村官的合法身份。

（二）由村委会聘为特别职员

边防民警可由村委会聘为特别职员。①笔者认为，边防民警通过这种方式担任村民委员会的特定职务，不完全具有村官的身份。对于这种做法，首先应对行为性质有一个界定，它既不是行政行为，又不同于一般的民事行为，在一定程度上介于二者之间，笔者暂把它定义为警务村务合作行为。由村委会聘请边防民警担任主任助理或其他非村委会成员职位不违反法律规定，其村官身份的获得也具备合法性，并且这种方式具有较大的灵活性，只需边防派出所与辖区村民委员会商议一致即可。签订的聘任合同中应明确村委会不必承担费用问题，经费保障由边防派出所自行负责，编制有女民警的地方还可以被聘为妇联主任助理。这样一来，边防民警可通过多种形式参与到辖区农村的日常管理当中，服务于当地村民，密切警民联系，充分发挥边防民警文化水平高、工作能力强的积极作用，努力赢得村民委员会及村民个人的信任，树立公安边防部队威武之师、文明之师的良好形象，保障边防执法工作的顺利开展。

但是，这两种民警兼任村官的途径都不是最理想的，因为边防民警只是通过变相的方式参与农村基层自治组织从而获得形式上的村官身份，而村民委员会才是农村地区最重要的管理组织，很多重要决策和事项都是通过村民委员会决定和实施的，上述两种方式都没能使边防民警直接成为村委会组织成员。因此，只有通过修改法律及完善立法解释，才能从根本上保障民警村官的合法身份。

四、以法律规定确立民警村官的合法身份

（一）修改《组织法》的有关规定

宪法已明确规定村民委员会是基层群众性自治组织，主任、副主任和委员由居民选举产生，这是毋庸置疑且要坚决贯彻实施的。因此，要使边防民警成为村民委员会的成员，最为可行的就是修改当前《组织法》的有关规定，特别是第38 条中“驻在农村的机关、团体、部队、国有及国有控股企业、事业单位及其人员不参加村民委员会组织”的有关规定，可在其后增加一句“乡镇派出所及其选任的驻村民警除外”，从而允许民警能通过参加选举成为村委会组织成员。①《宪法》规定公民享有选举权和被选举权，而《组织法》第38 条确立了不能参加村委会组织人员的范围，因此只能通过修改该条款才能给予边防民警村委会成员候选人的资格。需要明确的是，这里的派出所应是广义上的派出所，边防派出所自然也包含在内。对法条内容的修改可从根本上保障边防民警兼任村官行为的合法性。同时，还应在第38 条增加一款：“通过选举担任村委会组织成员的民警不得为主任或副主任，并且只能由一位民警担任”。这样可以限制民警村官的权限，避免其过多干预村民自治，保证农村自治权牢牢掌握在村民自己手中。

（二）解释《组织法》的有关规定

通过解释法律来寻求边防民警兼任村官行为的合法性是对修订《组织法》的必要补充，一方面是考虑到修订《组织法》的难度较大，程序复杂，时间跨度长，而通过颁布立法解释则可以灵活解决这个难题。可以缩小解释方法缩减不参加村民委员会组织的单位和人员，即通过立法解释明确上述单位人员中不包括派出所及驻村民警，将在不参加村委会组织的单位和人员范围中排除掉乡镇（边防）派出所和驻村民警，从而在根源上肯定边防民警兼任村官的合法身份，达到同修改《组织法》相同的效果；另一方面是辅助性地配合《组织法》的修改，即把《组织法》第13条中“户籍不在本村，在本村居住一年以上，本人申请参加选举，并且经村民会议或者村民代表会议同意参加选举的公民”作一定程度的扩大解释，使驻村民警也能具有选民资格，从而申请参加选举村委会成员。需要注意的是，这种扩大也只能限定于乡镇（边防）派出所选派的驻村民警，避免无差别地扩大选民范围导致任何机关和个人都能以参加选举的形式干预农村自治。把法律解释与法律修订的方法紧密结合起来，从而共同保障边防民警兼任辖区村官的合法身份。

（三）以部门规章形式出台《边防民警兼任村官工作条例》

确立边防民警兼任村官行为的合法性，仅仅解决了民警可以参加村委会组织并且具有合法村官身份的问题，但村委会毕竟是基层群众性自治组织，边防民警可以参加村委会，但绝不能主导村委会，因而有关民警村官职责权限的法律规定尤为重要。作为一种创新型警务工作模式，要杜绝因滥用行政权力、干预村民事务、激化警民矛盾事件的发生。当前已有一些边防总队制定了相关规范，如2008 年3 月，福建省边防总队制定下发了《警官兼任村官工作规范》，对兼职警官的任免程序、工作职责、工作制度、工作记录、考评奖惩等作了明确规定，并印发《警官兼任村官月工作安排表》，要求兼职警官每月制定详细的工作计划，由所领导月底逐一考评完成情况。[4]可以说，这些规范性文件对民警村官的任职工作起到了良好的指导督促作用，但这些文件效力层级较低，不能为边防民警参与村民事务、行使工作职权提供有效的法律保障。因此，需由边防管理局提请公安部出台《边防民警兼任村官工作条例》，提高法律位阶，进一步突出明确边防民警参与村委会管理事项的职责范围，规范其工作方式，严格落实责任追究，增强民警村官的公信力，维护公安边防部门良好的执法形象。

五、结语

边防民警兼任村官行为合法化的理论研究目前还较为薄弱。截至2014 年，民警村官覆盖率已达92%，而且有些地区已经开始推行士官兼任村官制度，[5]这都迫切需要给予兼职村官者以合法身份，从而保障这种高效的警务工作模式在边境地区顺利开展。从目前边境地区的发展实情来看，边防民警兼任辖区村官的做法将在很长一段时间内继续存在，因而，如何在法律框架内落实好此项工作，将是一个十分重要的研究课题。

[1]邓丽艳.公安边防民警兼任村官的积极意义及完善路径[J].法制与社会,2014(24):142.

[2]陈晗婧.关于推广“边防警官任村官”做法的思考[J].福建警察学院学报,2008(2):68.

[3]聚焦全国爱民固边模范县市和模范乡镇[J].中国边防警察,2014(11):10.

[4]张昌荣,张淑平.福建沿海农村地区实行“警官兼任村官”制度调查[J].中国人民公安大学(社会科学版),2009(2):28.

[5]数说[J].中国边防警察,2015(2):5.