泛珠三角区域警务合作机制的现状和反思

陈 勇

（南京森林警察学院，江苏 南京210023）

一、泛珠三角区域警务合作产生的背景

在现阶段以跨区域流动犯罪为特征的新趋势下，社会管理对公安机关有效打击犯罪、维护社会治安秩序提出了新的更高的要求。特别是面对当前出现的以跨区域流动犯罪为特征的新情况新问题，加强区域警务合作比以往任何时候更显重要、更加迫切。国际区域警务合作发端于二十世纪五十年代，随着经济往来的频繁，地理区位相邻或接近的国家，在共同文化渊源的背景下开始签署警务合作协议，就维护区域治安问题展开积极探索。这类合作有利于统一警务方略和对策，实行共治区域治安。近些年，国际警务合作随着打击跨国犯罪需求的增长，联合和合作日渐增多，合作的形式、渠道及领域日益拓宽和丰富。从外警警务合作来看我国区域警务合作，此前也出现了对区域警务合作各个警种和部门的积极探寻，并出现一些长期合作的成功范例，诸如滇川藏青毗邻地区警务协作、珠港澳区际警务合作、区域性刑侦协作等。这些合作的积极探索都为推动区域警务合作体制化建设积累了宝贵的经验。区域警务合作机制的高效运行，不仅有利于建立区域防范体系，维护一方社会安全稳定，而且将区域系统稳定和安全放在突出位置。目前，七大警务区域警务合作机制已在我国确立。泛珠三角区域警务合作机制是继东北、环首都、西北、泛西南、苏浙皖沪、中部五省等六大区域警务合作机制之后的又一区域警务合作机制。泛珠三角区域警务合作的建立是覆盖全国的七大区域警务合作机制全面建成的重要标志。

二、泛珠三角区域警务合作机制的运行现状

2011 年5 月9 日，随着福建、江西、湖南、广东、广西、海南、四川、贵州、云南9 省（区）公安厅负责人在协议上落笔签字，泛珠三角警务合作机制正式启动。泛珠三角区域警务合作通过了《泛珠三角警务合作联席会章程》《泛珠三角警务合作框架协议》，章程和协议规定了泛珠三角区域各方公安机关各警种在联勤指挥、情报信息、治安打防控、刑事犯罪侦办、重大安保任务、外国人管理、道路交通安全管理、网络安全监察等方面建立具有实际操作功能的警务合作机制。泛珠三角区域警务合作针对流窜作案、跨区域犯罪案件，建立主侦方公安机关牵头、相关区域公安机关密切配合的侦办模式，实现各地协作一地办案、全面侦办联合行动。在开展重大活动安保合作时，泛珠三角区域警务合作实现了在深圳举办的大学生运动会“平安大运”的目标。在处置应对突发事件或案件时，区域警务合作各方建立健全跨区域联勤指挥机制，加强信息交流共享，及时提供跨区域警力物力支援，提高预警防范能力。

泛珠三角区域警务合作以警务合作联席会议的定期召开为标志，定期汇总区域社会治安综合情况。在打击犯罪领域，泛珠三角各方以打击犯罪、保障地区平安为目标，各警种及专业职能部门积极配合协作，侦办有关跨区域流窜犯罪事件，形成各个办案部门有机衔接、互相合作的机制运行方式。在治安管理领域，泛珠三角各方加强户政人口、治安防控和道路交通管理等专业职能部门的相互配合和支持，对区域内的特种行业、流动人口管理以及治安乱点等突出问题，积极开展专项整治并实时监督。在快速反应方面，加强城市公安机关指挥系统间的协调，设立卡点堵截、异地缉捕侦办合作制度，遇重大警情需要对车辆协助盘查堵截和抓捕犯罪嫌疑人时，可直接通知相关单位立即堵截。在道路交通管理方面，突出解决泛珠三角区域高速公路出现的问题，建立高速公路打防控机制，在追赃追逃方面加大合作力度，使缉捕重特大案件逃犯的效率得到有效提升。此外，泛珠三角区域警务合作设立指挥中心，指挥中心内设立主任调度制度并建立各区域相邻公安机关衔接和具体业务职能部门的落实制度。指挥中心主要负责协调助推区域合作各事项的进度、商洽区域警务合作事宜以及通报区域社会治安态势。

泛珠三角区域警务合作突破习惯思维定势，向机制创新要战斗力。通过健全信息情报共享、组织运行、协调指挥等工作规则，健全和完善泛珠三角区域警务合作预案，使警务合作纳入制度化轨道。首先，在刑事侦查方面，建立了泛珠三角十一省刑侦协作网。该平台能够积极协助泛珠三角区域合作各城市的协同办案。其次，在国保方面，泛珠三角区域共享情报信息资源，联防联查有关信息情报，确立泛珠三角区域国保协查协防工作机制，创立了国保专业化警务合作运行机制的先河。最后，在道路交通管理方面，成立了泛珠三角省会市暨副省级市交通警务协作，在侦办交通肇事逃逸案件、异地交通违法的处理及联合整治道路交通等方面通力合作。

三、当前泛珠三角区域警务合作机制的主要优势和现实问题

（一）泛珠三角区域警务合作机制的主要优势

一是顺应了国家政策的要求。泛珠三角区域警务合作按照社会主义和谐社会理念的要求创新社会管理，在宏观层面统筹强化公安机关的区域治理，在新的机制基础上联战联勤，完善警务合作中的勤务合作，共同应对和解决区域性隐患及矛盾，将区域稳定提升至公安工作战略全局的高度。与此同时，通过维护泛珠三角地区稳定，带动区域和谐稳定，进而促进经济社会的平稳运转，积极响应了我国区域协调发展战略和主体功区建设的政策要求。

二是顺应了区域经济发展大势。现代警务要突破传统的安全稳定规划观，不能单凭本地区、某一方力量，要明确在区域经济发展格局中解决区域公共安全问题，合作联动是关键。泛珠三角区域警务合作有利于突破狭隘的行政区划观，站在整个泛珠三角区域发展大局，明确与维护区域安全稳定相适应的警务思想，一并考虑社会、科技、政治、经济、文化各领域的重大问题，通力合作。

三是立足信息化时代大背景。信息时代，泛珠三角区域警务合作依托网络化警务信息平台，发现、控制和利用区域警务信息，汇总不同区域的信息流同工作流一并协同研判预警，有针对性地串联利用，把信息化作为区域警务合作的关键技术。泛珠三角区域区域警务合作依托多层次、多方向关联信息，展开警务合作，查证和利用的信息情报骤然增多，从而有效地实现打击跨区域犯罪，更好地服务区域公众，完成好公安机关各项使命的目标。

四是满足了新形势下打击犯罪的新期待。处于转型期的中国社会矛盾凸显、刑事犯罪高发，这在贫富差距较大的泛珠三角地区体现得尤为明显。犯罪类型和危害后果日益呈现趋同性和普遍性，犯罪形态和犯罪主体日趋呈现相通性和跨区域性的特点和趋势，泛珠三角区域内犯罪问题同质化特点突出并且相互间的密切度和关联度日趋增大。区域警务合作能够有效应对新形势下打击各类犯罪的新需求，保障社会经济平稳发展。

（二）泛珠三角区域警务合作机制的现实问题

一是泛珠三角地区内部地方保护与区域合作产生矛盾，“分工不合作”是区域警务合作的主要障碍。这种地方本位一方面使犯罪分子有可乘之机，如异地销赃；另一方面，部分地方、部门不积极配合外地单位办案，认为侵害当地利益，人为地为犯罪分子充当了“保护伞”。此外，泛珠三角地区内的经济、人文差距使得区域警务合作目标实现难度增大。

二是泛珠三角区域警务合作制度约束与合作需求基础脱节。警务实践催生警务合作，应强烈的合作需求而建立的警务合作，以往都是带有自发性质的关系合作，在实现制度化以后，部分习惯于关系合作的公安机关，易出现意气用事而忽略制度建设，导致合作制度约束不足。其主要原因是硬性警务合作制度规范落实不力，警务合作机制运行不畅。

三是地区警务特色不突出，区域警务结构趋同、重复建设。在区域警务合作过程中，一些地区忽视本区域特色，盲目跟从，不仅于地区公安工作发展无益，更加速扩大地区间警务发展差距，丧失了地区警务分工效益和规模效益，抑制了地区警务优势的发挥，从而影响区域警务合作效能的整体提高。

四是区域警务合作中信息共享滞后。各地区警务合作在信息进一步共享上面临一些共同的障碍，如思想僵化保守、区域合作关系被行政性区际关系代替、行政体制分割等，导致区域信息资源共享不能顺利推进。这种地区本位主义，使得各种警务信息不能及时上传，严重阻碍了原本有限的信息资源共享。

五是区域内部发展水平差距大，经济欠发达地区的警务创新乏力。区域内部欠发达地区的基础设施建设滞后于发达地区，一些落后的地区经费不足，缺乏人才积累，对信息化的理解和投入不足，警务结构陈旧。在国家东部大发展、西部大开发、东北经济振兴的新形势下，泛珠三角区域内部警务发展方式转型与地区警务结构调整所面临的各种各样的压力加大，使现代化建设滞后的局面进一步加剧。[1]

四、优化泛珠三角区域警务合作机制的途径

（一）树立区域经济一体化观念，深化区域警务合作

面对区域经济一体化的新情况，公安机关在解决由此带来的社会管理中的新问题时，统筹规划地理区位相近、经济一体化程度较高地区的警务资源是促进泛珠三角区域经济社会发展的必然之选。区域警务合作的首要任务是维护社会稳定，基本任务在于提升情报信息联动警务合作的战斗力，两者缺一不可。要跳出单纯的行政封闭警务思维模式，高屋建瓴，筹划警务工作要站在区域经济发展的大局中，科学实施，深入研究，提高能力。应把泛珠三角区域经济发展放到重要位置，区域警务合作应顺应这一趋势并保障其平稳发展。泛珠三角区域经济发展要求多样化的警务模式和多元化的警务合作。

（二）建立完善的领导管理机制

泛珠三角区域警务合作的领导管理体制、机制应包括：设立轮值主席、定期开展联席会议并将工作的部署规范化、常态化。首先，轮值主席由联席会议定期选拔，具体负责领导区域警务合作各项工作、联席会议的筹备和组织工作、督促联席会议制定实施计划和方案、完成联席会议的各项任务并提出建议及意见。其次，定期召开联席会议制度。该会议保证区域警务合作在轮值主席的统一领导下，组织区域警力联战联勤高效有序，分析探讨合作形势，掌握警务合作进度，解决各项合作难题。明确划分不同种类区域警务合作的组织实施权责，使各公安机关及其所属警种明确职责，保证落实到位。最后，工作部署规范化、常态化，及时总结经验，推动工作进程，区域警务合作实现流程化运作。

（三）创新并推进区域警务合作的重要机制建设

泛珠三角区域警务合作的机制建设是改进和创新区域警务合作的核心。要善于构建和统筹警务资源并创新社会管理机制，避免合作机制重点模糊、人云亦云、背离区域的实际情况。要统筹合作机制现状、目标、任务等因素。只有明确任务，眼光长远，从战略高度总体考虑敌社情，摸透摸准，合作才能够选准方向和突破口。要以点带面，以重点机制建设集中警力和警务资源，带动区域整体合作，进而实现区域警务合作全局利益。

（四）上级在区域警务合作中充分发挥主导作用

一是加强区域基础警务合作建设。按照分工，各警种按照计划展开分阶段的分类指导，集中建立起区域警务合作基础机制。系统开展区域警务合作的初期主要以基础合作为主，为机制的完善奠定基础。二是将区域警务合作引向深入。以区域警务合作的中心区为牵引，向纵深发展，推动小区域和次区域警务合作，集中统筹和指导对应警种在某一方向上的区域警务合作。该方式适用于单项特别紧迫任务、形势极为严峻、亟待合作治理的区域情况。三是区域专项警务合作常态化。按照业务分工，集中统筹相关问题突出的警务合作。区域性或阶段性治安形势较为严峻与复杂时适用区域专项警务，但上级有关部门需要集中区域力量进行集中整治。

（五）完善全方位的保障措施

泛珠三角区域警务合作的全方位保障，主要是指建立集约化的区域警务合作保障体系，高效利用区域警务资源。一是区域警务合作素质强警。发挥区域优势，将警务装备开放包括通信技术、视频技术、行动技术、网监技术、刑事技术等集中调度，同时与警察院校和训练基地合作集中培训，以期取长补短，适应新形势，进一步提高警务实战水平。二是区域警务合作保障标准化。制定区域警务合作所需人、财、物的保障标准。三是建立区域警务合作信息平台。以公安网为依托，细化内网建设，改进信息情报研判渠道和交流平台，更好地服务实战。

[1]刘峥.关于区域警务合作的理论与实践探讨[J].公安研究,2011(5).