民族区域自治：中国特色解决国内民族问题的一项基本制度

李资源，莫炳坤

（1.中南民族大学，湖北武汉430072；2.武汉大学，湖北武汉430074）

·政治学研究·

民族区域自治：中国特色解决国内民族问题的一项基本制度

李资源1，莫炳坤2

（1.中南民族大学，湖北武汉430072；2.武汉大学，湖北武汉430074）

民族区域自治制度是中国共产党长期探索的必然结果，是尊重历史和合乎国情的正确选择，是解决我国民族问题的一项基本政治制度。现阶段，必须继续坚持和完善民族区域自治制度，从而增强解决我国民族问题的制度自信。

民族区域自治；中国共产党；民族问题；制度自信

DOl：10.3969/j.issn.1671-7155.2015.05.001

民族区域自治制度是中国特色社会主义政治发展道路的重要内容之一。党的十八大、十八届三中和四中全会都一再强调坚持和完善民族区域自治制度，充分发挥我国社会主义政治制度的优越性。现阶段，继续坚持和完善民族区域自治制度，对于进一步坚持和完善中国特色社会主义政治发展道路、进一步坚定和增强解决我国民族问题的制度自信，都具有重要的理论价值和实践意义。

一、民族区域自治制度是中国共产党长期探索的必然结果

纵观社会主义发展史，各国解决民族问题的政治形式主要有联邦制和民族区域自治。联邦制主要是以某一个或几个民族为主体，建立成员国或分子国，然后再把这些成员国或分子国联合成一个统一国家。民族区域自治制度是马克思主义的民族自治理论与中国实际相结合的产物，是指在国家统一领导下，各少数民族聚居的地方实行区域自治，设立自治机关，行使自治权的一种制度。中国自古以来就是一个统一的多民族国家，各民族在漫长的历史发展中，经过不断的接触、混杂、联结、融合，形成了一个你中有我，我中有你，谁也离不开谁而又各具特性的统一体。囿于国情，中国只能采取具有中国特色的民族区域自治制度，而不是联邦制的形式来解决民族问题。在我国革命和建设的实践中，中国共产党经过长期探索，最终选择了民族区域自治制度。总体说来，我国民族区域自治制度的确立过程大致分为三个阶段：

1.第一阶段：民族自决、联邦制的初步尝试

这个阶段主要是指从1921年党成立以后到1938年中共六届六中全会召开之前。中国共产党自成立之初，就把解决民族问题作为其革命任务之一。1923年6月，党在“三大”通过的《中国共产党党纲草案》中规定“西藏、蒙古、新疆、青海等地和中国本部的关系由该民族自决”[1]（P376），这表明中国共产党首次正式提出了“民族自决”的主张。1931年11月，《中华苏维埃共和国宪法大纲》提出，可以采用联邦制和区域自治两种形式并存的方法来解决国内的民族问题，中国苏维埃政权承认中国境内少数民族享有自决权[2]（P165）。1935年12月，《中华苏维埃中央政府对内蒙古人民宣言》中规定：内蒙古人民有权按自主的原则，组织自己的生活，建立自己的政府[3]（P732）。1937年10月16日，刘少奇在《抗日游击战争中各种基本政策问题》中指出：“抗日政府对中国各少数民族的政策，应以团结各民族共同抗日，援助各少数民族自决，反对大汉族主义为原则。”[4]（P598）

在此阶段中，一是因为中国共产党刚成立不久，政治上还不够成熟，对我国民族问题的认识还不够深刻，还没能提出切实可行的解决办法；二是因为当时我国正处于帝国主义的侵略包围之中，国内军阀割据混战不已，所以中国共产党主张学习苏联，强调民族自决权，试图运用联邦制来解决国内的民族问题。在帝国主义分裂剥削政策下，割据各地的军阀鼓吹“各省自治”或“联省自治”，而掌握全国政权的军阀则主张武力统一，两者未免发生冲突和矛盾。对此，中国共产党适时地提出了由“人民统一中国”和以“联邦制”形式建国方略。这充分展现了中国共产党坚决反对民族分裂，维护民族团结、坚决反对民族压迫、实行民族平等的巨大勇气和政治立场。

2.第二阶段：民族区域自治政策的逐步形成

这个阶段主要是指从中共六届六中全会召开到1945年党的七大期间。进入30年代后，帝国主义列强加紧了对中国的侵略步伐。日本帝国主义在侵占我国东北以后，更迫不及待地向华北进逼。此时，全国各族人民的首要任务就是挽救民族危亡，反抗日本帝国主义的侵略。在此形势之下，中国共产党若再强调民族自决，主张实行联邦制，显然不利于团结全国各族人民反对外来侵略，甚至还会成为被帝国主义和国内反动派进行分裂所利用的工具。于是，根据革命形势的需要，中国共产党把促进民族团结统一，并努力实现让少数民族在统一国家内实行区域自治作为工作的重点，突出了其在反侵略斗争中的重要性。1938年10月，毛泽东在《论新阶段》的政治报告中提出:“允许蒙、藏、苗、瑶、彝、番等各民族与汉族有平等权利，在共同对日原则下，有自己管理自己事务之权，同时与汉族联合建立统一的国家。”[2]（P595）这是中国共产党第一次正式提出民族区域自治思想。1941年5月1日，陕甘宁边区政府颁布的《陕甘宁边区纲领》规定:“依据民族平等原则，实行蒙、回民族与汉族在政治、经济、文化上的平等权利，建立蒙古、回民族的自治区。”[5]（P2）此后，陕甘宁边区先后建立了5个回民自治乡、1个蒙古民族自治区。抗日战争胜利后，中国共产党在《和平建国纲领（草案）》中规定:“在少数民族区域，应承认各民族的平等地位及其自治权。”[2]（P998）1945年，毛泽东在党的七大报告中重申:“要求改善少数民族的待遇，允许各少数民族有民族自治的权利。”[6]（P1064）至此，经过中国共产党长期的实践探索，独具特色的民族区域自治政策得以逐步形成。

3.第三阶段：民族区域自治制度的正式确立和继续发展

这个阶段主要是指从解放战争胜利以后至今。在解放战争胜利以后，中国共产党对于如何解决好国内的民族问题采取了十分严谨的态度。为此，毛泽东亲自请当时主管统一战线工作的李维汉对这个问题进行深入研究。李维汉结合我国民主革命的实际，不仅认真研究了国际国内解决民族问题的历史经验，而且广泛听取了各方面特别是少数民族代表人物的意见，从而得出结论：认为民族自决或联邦制不适合中国国情，建议应该在统一的共和国内实行民族区域地方自治制。党中央和毛泽东对这个结论给予了充分肯定。过去我们曾一度深受苏联的影响，照搬了苏联的联邦制，然而，我国的历史发展和民族的具体特点都与苏联不同，因而解决民族问题的办法也是不同的。1949年9月，《中国人民政治协商会议共同纲领》规定：“各少数民族聚居的地区，应实行民族区域自治，按照民族聚居的人口多少和区域大小，分别建立各种民族的自治机关。”[7]

这不仅表明了民族区域自治已从党解决民族问题的一项政策开始转变为基本政策，而且还为民族区域自治从党的民族政策成功演变为国家的一项政治制度奠定了基础。在1984年5月颁布的《中华人民共和国民族区域自治法》规定：“民族区域自治是中国共产党运用马克思列宁主义解决我国民族问题的基本政策，是国家的一项重要政治制度。”[8]1997年党的十五大把民族区域自治制度与全国人民代表大会制度以及中国共产党领导的政治协商、多党合作制度统称为中国“三大基本政治制度”。2001年修改后的《民族区域自治法》将关于民族区域自治制度地位的表述作了修改，将“是国家的一项重要政治制度”修改为“是国家的一项基本政治制度”。2014年9月召开的中央民族工作会议再次明确强调指出，民族区域自治制度是中国特色解决民族问题的正确道路的重要内容。民族区域自治制度的发展经历了一系列的演变过程，这是中国共产党为解决民族问题而长期探索的必然结果，其在国家政治体制中的地位也得到了逐步的彰显与提高，其在我国政治生活中的生命力也越发凸显。

二、民族区域自治制度是尊重历史和合乎国情的正确选择

习近平指出：“一个国家选择什么样的治理体系，是由这个国家的历史传承、文化传统、经济社会发展水平决定的。”[9]目前，我国实行民族自治的地方包括5个自治区、30个自治州、120个自治县（旗）在内共有155个。我国的这种民族区域自治，能够确保各民族充分享有自治的权利，既符合我国民族和民族问题的特点，又顺应了我国历史和经济社会的发展。

首先，从民族居住特点来看，我国各民族在长期的历史发展过程中，形成了以汉族为主体的各民族大杂居、小聚居、相互交错杂居的分布状况。在汉族人民居住的地方也有少数民族人民聚居，在少数民族人民聚居的地方同样也有汉族人民居住，那种只有单一民族独居于一个地方的状况少之又少。因为，随着历史的发展，各民族之间的交流与融合日益频繁，各民族之间在经济、政治、文化各方面的联系日益密切，宛如生活在中华民族大家庭中，而各民族人民都是这个大家庭中的平等的一员。他们之间相互依存，共同发展，共同进步，共同繁荣。正是基于这样的客观事实，我国才得以构成一个统一的多民族国家，从而在这个统一的多民族国家里实行民族区域自治。

其次，从历史因素来看，我国自古以来就是一个统一的多民族国家，在漫长的历史长河中，各少数民族人民与汉族人民一道，共同创造了祖国悠久灿烂的历史文化，共同维护了祖国的团结统一。在我国历史上，民族歧视、民族压迫在所难免，民族隔阂与民族纷争也常而有之，甚至暂时的分裂割据也时有发生。但是，世界上又有哪个多民族的国家不存在这样或那样的民族问题呢？尽管如此，维护民族团结，实现国家统一始终是我国历史发展的主流。我国各民族以实现民族团结和国家统一为目标，以团结就是力量为精神纽带，紧紧地维系在一起，形成了一种强大的凝聚力和向心力。正是得益于这样的一种力量，才奠定了实行民族区域自治的历史基础，也从而坚定了中国共产党继续实行民族区域自治的制度自信。

再次，从经济社会发展要求来看，我国的少数民族多居住于边远地区，如我国的西部和边疆的大部分地区都是少数民族聚居区，这些地区在经济、文化等方面与汉族地区相比较为贫穷落后；在长期的历史发展中，我国的汉族人口远多于少数民族，据2010年全国第六次人口普查表明，在全国13亿多人口中，汉族占91.51%，少数民族占8.49%。少数民族虽然少，但分布极其广泛，已经超过了我国陆地面积的二分之一以上，而且其所在区域资源较为丰富。鉴于人口发展的不协调、资源分布和经济、文化等方面发展的不平衡，我国只有实行民族区域自治，才能适应经济社会发展的要求，才能促进各民族和各地区相互合作，实现优势互补，从而达到各民族共同发展、共同进步和共同繁荣。

中国共产党实行民族区域自治制度，既是对我国历史发展的深刻反思，又是对我国国情的综合考虑，同时也是对别国处理民族问题经验教训的积极借鉴，因而具有历史和现实的科学依据。目前，世界上许多国家处理民族问题不当，矛盾与问题层出不穷；而我国的民族关系总体上比较融洽和睦，这说明了我国处理民族问题的方式是成功的，从而得到了国际社会的肯定与赞扬。这也是民族区域自治制度优越性的充分体现。

三、坚定民族区域自治是解决我国民族问题的制度自信

党的十八大报告指出，要全面贯彻落实党的民族政策，坚持和完善民族区域自治制度，牢牢把握各民族共同团结奋斗、共同繁荣发展的主题，深入开展民族团结进步教育，加快民族地区发展，保障少数民族合法权益，巩固和发展平等团结互助和谐的社会主义民族关系，促进各民族和睦相处、和衷共济、和谐发展[10]。民族区域自治制度对于保障少数民族当家作主，协调民族关系，维护国家统一，加快民族地区发展，促进民族进步具有重要的实践意义。现阶段，民族地区和少数民族迫切要求加快发展，搞好民族团结工作是我国民族问题的集中体现。但是，坚持民族区域自治是解决我国民族问题的制度自信，既不是盲目顺从，也不是固步自封。而且，民族区域自治制度对于解决民族问题的作用不是万能的，而是有限的，也是动态的。所以，必须在实践中继续坚持和完善之，诚如列宁所说的：“现在一切都在于实践，现在已经到了这样的一个历史关头；理论在变为实践，理论由实践赋予了活力，由实践来修正，由实践来检验”[11]（P208-209）。

为了更好地发挥民族区域自治制度在解决我国民族问题中的作用，进一步坚持和完善民族区域自治制度，今后必须注意做好以下这几个方面工作：

1.必须始终坚持和改善党的领导

民族区域自治制度是我国人民民主专政在民族地区的生动体现，该项制度实行60多年的实践证明，只有在中国共产党的领导之下，才能确保少数民族真正实现当家作主。但是最近这几年，随着我国综合国力的不断增强，西方帝国主义敌对势力害怕遭到我国的威胁，于是不断加紧对我国思想阵地的侵占，向我国推行和平演变政策。深受这一政策的影响，我国国内掀起了一股自由化的思潮，出现了否定党的领导，鼓吹狭隘的民族感猜和民族主义情绪倾向。因此，在实行民族区域自治制度时，必须继续坚持和改善党的领导。一是要加强党的思想引领。民族区域自治制度是马克思主义民族理论与中国实际相结合的伟大创举。在思想上必须坚持以马克思主义民族理论为指导，在民族工作实践中不断丰富和发展马克思主义民族理论。二是要加强党的组织建设，以保证党的领导有方，有力，有效。三是要认真听取少数民族的意见、体恤民情，尽量满足少数民族的利益和需求，确保他们享有自主权。

2.必须始终与时俱进地坚持和完善民族区域自治制度

民族区域自治制度要在坚持中完善，在完善中坚持。我们应该坚持的是与时俱进的民族区域自治制度，而不是僵死不变的、教条式的民族区域自治制度。民族区域自治制度不是一成不变的、一劳永逸的永恒真理，只有在解决民族问题的实践中不断对其进行完善和发展，才能使其迸发出新的生命力。当前，学术界有人提出了所谓的“第二代民族政策”，一味地强调强化整个中华民族的身份意识和身份认同，淡化族群意识和个体民族观念，无视各民族之间的差别，这必然对包括民族区域自治制度在内的“第一代民族政策”带来了巨大的挑战。据此，有人认为应该取消民族区域自治制度。针对现阶段的实际，我们发现，并不是民族区域自治制度对于解决我国的民族问题失灵了、失效了，而其关键性的问题在于我们的相关行政部门没有将民族区域自治制度好好地贯彻执行，它们缺乏了相关的监督执行机制；同时，它们把民族区域自治制度当作一般通用的公式不分实际地到处乱套，导致成效不明显，甚至还起负作用。目前的《民族区域自治法》也并没有专门制定针对违法责任和制裁的相关限制，这说明其在法律体例结构和法律规范逻辑结构上并不完善，从而导致民族区域自治制度的贯彻执行缺乏了完善健全的硬规范、硬约束。

3.正确认识和处理统一与自治的关系

正确认识和处理统一与自治之间的关系，是中国共产党成功实行民族区域自治制度的一个重要原因。近些年来，一些敌对势力策划的“藏独”和“疆独”就是过度强调自治而置中央统一于不顾的一个典型。统一与自治既是我国政治体制的优势和特点，同时也是我国民族区域自治的核心。只有把统一与自治有机结合，我国在社会制度方面的优势才能充分展示。国家是全民族利益的整体代表，而民族地区是全民族利益的一个重要组成部分，民族区域自治制度的实行必须坚持在统一的前提和基础上，自治地方的自治机关必须要维护国家统一和领土完整，积极完成中央和上级国家机关下达的各项任务，没有统一也无所谓自治。在此基础上民族自治地方所享有的各项权利和权益应该受到上级国家机关的充分尊重。与此同时，国家必须保障民族自治地方能够充分享有自治的各项权利和权益[12]，否则，没有自治也构不成统一。

4.必须继续健全和完善民族法律制度

不断健全和完善我国的民族法律制度既是坚持和完善民族区域自治制度的一条重要途径，也是加强我国社会主义民主和社会主义法制建设的重要内容，更是我们坚定民族区域自治是解决我国民族问题的制度自信的重要保障。为此，当前的首要工作是加强民族方面的立法，对于那些不合时宜的、约束力不足以及可操作性不强的民族法律法规要及时加以修补和完善。确保民族区域自治有法可依。其次是依法行政，必须要严格遵守和认真执行民族法律。三是加强民族法律实施的监督，既要强化国家机关包括国家权力机关、司法机关及行政机关的监督，又要重视社会包括社会组织社会舆论的监督和人民群众的监督。四是加强民族法律的宣传和研究。这样做的目的是为立法部门提供重要的立法依据和促进法律的普及推广[13]。

[1]乌杰.回眸世纪潮——中国共产党“一大”到“十五大”珍典纪实：上卷[M].北京：国家行政学院出版社，1998.

[2]中共中央统战部.民族问题文献汇编[M].北京：中共中央党校出版社，1991.

[3]中共中央书记处.六大以来（上）[M].北京：人民出版社，1981.

[4]宁骚.民族与国家[M].北京：北京大学出版社，1995.

[5]王戈柳.民族区域自治制度的发展[M].北京：民族出版社，2001.

[6]毛泽东选集：第3卷[M].北京：人民出版社，1991.

[7]许广智.试论马克思主义民族区域自治理论及其在中国的实践[J].西藏大学学报，2005，（3）.

[8]司马义·铁力瓦尔地.党的民族政策永放光芒——写在中国共产党成立90周年之际[N].人民日报，2011-07-06.

[9]解读民族区域自治制度的变迁发展[N].法制日报，2008-12-14.

[10]习近平.坚定制度自信不是要固步自封[N].2014-02-17.

[11]胡锦涛.坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进为全面建成小康社会而奋斗——在中国共产党第十八次全国代表大会上的报告[EB/OL].新华网，2012-11-19.

[12]列宁全集：第33卷[M].北京：人民出版社，1985.

[13]李安辉，王升云.民族区域自治制度的完善与政治文明的追求[J].广西民族研究，2004，（3）.

（责任编辑 叶剑锋）

李资源（1957—），男，湖北仙桃人，中南民族大学教授、博士生导师，研究方向为中共党史及民族问题理论；莫炳坤（1985—），男，广西贵港人，武汉大学马克思主义学院博士生，研究方向为马克思主义发展史。

D033

A

1671-7155(2015)05-0005-04

2015-07-19

2011年度国家社科基金重大项目“中国特色社会主义政治发展道路研究”子课题“民族区域自治制度与中国特色社会主义政治发展道路”（项目编号：11&ZD071）的阶段性成果。