乡镇政府的公共服务职能建设——以法治建设为例

唐跟利，卢彦伶

（西华师范大学 管理学院，四川 南充 637002）



乡镇政府的公共服务职能建设
——以法治建设为例

唐跟利，卢彦伶

（西华师范大学 管理学院，四川 南充 637002）

公共服务职能是中国政府的基本职能之一，是维护社会稳定的基础，它的建设有利于缓解社会矛盾。农村法治建设相对滞后凸显出乡镇政府公共服务职能建设中存在经济基础薄弱、观念落后及体制不顺等问题。立足农村法治建设，审视乡镇政府公共服务职能建设中存在的问题，分析其原因并从经济因素、管理理念、职能转变、供给体制和技术手段等方面提出解决措施。

乡镇政府；公共服务职能；法治建设

网络出版时间：2015-10-09 9:58

2015年3月5日，李克强同志在第十二届全国人民代表大会第三次会议向大会作了《2015年国务院政府工作报告》，报告指出：“坚持创新管理，强化服务，着力提高政府效能。”[1]再次强调要建设服务型政府，强化公共服务职能。加强政府的公共服务职能建设，不仅能促进政府自身功能的均衡与完善，更利于社会主义和谐社会的建设和全面小康社会的推进。乡镇政府在中国政府层次中起着承上启下的作用，直接面对群众，履行政府的基本职能，发挥管理和服务效能。中国共产党第十八届中央委员会第四次全体会议确定要建设社会主义法治国家，法治建设重点在农村。所以，在此背景下，农村法治建设最能凸显乡镇政府的公共服务能力。下文基于法治建设视角，以此探析中国乡镇政府公共服务职能建设中存在的问题和对策。

一、基层法治建设的现状与分析

目前，总体来说，中国乡镇政府注意加强农村司法方面的公共服务职能建设。在基层法治建设所涉及的村规民约制定与宣传、村干部普法教育、法律援助服务和村民法治观念培养等公共服务方面进行了积极探索，效果较明显，农民懂法也更愿守法了。在村规民约制定与宣传方面，镇政府在听取农民意见的基础上，通过和各村“乡村精英”与村干部协商后，科学而民主地制定了各方面的村规民约，并通过宣传手册、广播和村两委的公告栏进行宣传。在村干部普法教育方面，乡镇政府重视村干部的法律法规培训，探索出很多效果良好的培训方式，并从村干部选拔源头就非常注意法律宣传，这些都为村干部普法教育奠定了基础。在法律援助方面，乡镇政府积极建立法律援助中心，重视农村低保户和五保户等经济困难者和残疾人的合法权益，减免他们的法律服务费，体现了乡镇政府为实现公平和正义而对农民应尽的义务。

但是，与迅速发展的经济社会需求和农民日益增长的司法公共服务需求相比，乡镇政府的司法服务尚存在一些不足。一是法律知识宣传力度不到位。有的村民对村规民约的有关规定了解程度较低，这都或多或少地表明镇政府在这方面宣传力度还不够。二是对村干部法律培训数量与质量不够格。有的村干部当选后就没再接受过法律培训。三是地方司法机构设置不健全。农村的司法服务主要由地方司法所提供，而一个镇一般只有一个地方司法所，却管辖着二三十个村庄，司法服务供给量明显不足。

二、制约乡镇政府公共服务职能建设的因素分析

经过多年发展,乡镇政府职能的建设伴随着政府经济体制改革和行政体制改革的进程，取得了显著的成果。然而，相对于经济调节、市场监管及社会管理来说，乡镇政府的公共服务职能建设起步更晚，起点更低，职能履行相对薄弱，这与中国的国情是分不开的，受经济发展程度、政府的管理理念、体制、职能转变及管理方式方法的影响。以法治建设为例，目前乡镇政府的公共服务职能建设落后的原因有以下几方面：

（一）经济发展落后是乡镇政府公共服务职能建设落后的根本原因

任何利民公共服务都要有一个强有力的经济基础做保障。乡镇政府要想增强自身的公共服务能力，必须有一定的财力支持。乡镇政府一味地索取资源用于经济建设，公共服务职能的建设便成了无本之木,无源之水。一般乡镇都以第一产业为主，乡镇企业很少，没有形成支柱产业和龙头企业，自身经济收入衰弱导致了公共服务能力的薄弱。同时，中国财政体制改革还在进行中，基层财政不足，事务繁重[2]，在这样的情况下，公共服务职能建设的投入自然就会更少。基层的现实经济发展水平决定了乡镇政府公共服务的能力。没有强大的经济作后盾，乡镇政府的公共服务职能建设落后是必然结果。

（二）乡镇政府职能转变不到位，行政人员服务意识淡薄

乡镇政府在自我角色定位中一直注重管理这一职能，着重于对社会的控制与管制，政府职能转变没有真正向服务方面落实。乡镇政府发展本地经济时，那些也本应由乡镇政府提供的教育、文化、医疗和司法等公共服务却被忽略或者提供不足。这一点从村规民约中也可以看出，里面多是对村民的行为进行限制的内容，却没有相关公共服务的规定。乡镇行政人员服务意识淡薄，以人为本与为民服务的理念没有树立起来，人治氛围浓厚。农民在打官司时甚至会遭遇一些工作人员层层设置的障碍，这些都表明地方司法所和工作人员在工作中为民服务的积极性和主动性低，对农民的权利任意糟蹋，严重损害了农民的合法权益。服务意识如此淡薄的乡镇政府工作人员严重阻碍了乡镇政府公共服务职能的建设。

（三）公共服务提供体制不完善，运行机制与方式滞后

在分析阻碍乡镇政府公共服务职能建设的原因时，不可避免地要考虑与乡镇政府公共服务职能建设相关的体制与机制。目前，中国乡镇政府在公共服务提供上存在的问题可以概括为体制不健全，机制不顺畅，方法技术落后。体制不健全表现在：一是组织机构不完善，纵向上没有深入农村，横向上部门分割。农村的司法服务机构简单且管辖的行政村较多，对于离镇偏远的农村，乡镇政府就没有在该村设立相应的组织机构，而且各司法服务机构之间，也没有统一协调的同属上级机构。二是职能交叉，职责权限不明确。公安、法院、检察院及各司法服务部门条块分割就容易产生职能交叉地带，进而职责权限不明。运行机制不顺畅表现在：政府、市场、第三部门及农村自我服务组织等运转不协调。没有其他社会组织参与，基层公共服务供给只由乡镇级政府提供，这样就会产生供给垄断现象，一旦政府失灵就会以“失败的政府”去服务“失败的市场”，必然是败上加败。自身存在不足的社会组织在没有政府主导的情况下，盲目地提供公共服务，极易产生混乱。乡镇政府公共服务提供方法和技术落后，如法律知识宣传仍采用在两委办公宣传栏处粘贴字报、村民转述或是用原始的喇叭宣传等方式，缺乏现代化的供给方法和技术。

三、加强乡镇政府公共服务职能建设的对策

在中国，经济调节、市场监管、社会管理和公共服务构成转型期政府职能的4个基本方面。要全面建设小康社会，构建社会主义和谐社会，就必须加强乡镇政府公共服务职能建设，实现从管理型政府向公共服务型政府的转变，努力为公共服务提升自身财政收入，强化行政人员公共服务理念，创新公共服务运行机制与方式，以满足社会多样化的需求。

（一）努力提高经济发展水平，为公共服务职能建设提供经济保障

与农村市场经济提高进程相伴的必然是乡镇政府公共服务职能建设的强化过程，经济的发展不仅能够为公共服务职能建设提供必要的经济保障和物质条件，而且还能够以自身固有的优点和动力提高公共服务供给的能力。同时，加快中国财政体制改革，明确乡镇政府在公共服务供给方面的财权和事权，使事权和财权相对称。乡镇要发展本地特色产业和创业项目，以此来提升自身财政收入，这样才能有更多资金投入公共服务职能建设。

（二）实现乡镇政府职能转变，强化行政人员公共服务理念

重新认识和界定乡镇政府职能，明确政府管理的范畴和边界，实现乡镇政府职能转变，使全能型、发展型和管理型的乡镇政府变成真正的有限型、监管型和服务型乡镇政府。明确自己作为一级基层政权该管什么，在关注经济建设的同时也要为基层大众提供公共服务，尽快转变为公共服务型政府。另外，每个基层工作人员都要摆正自己的思想，摒除官老爷的观念，时刻提醒自己是人民的公仆，要树立为官一任与服务一方的公共服务意识。在强化基层行政人员服务理念上，可以对他们进行例行性的讲座和培训，免费为各村村干部进行培训，培养他们的服务意识，并对行政人员服务情况进行监督和考察，以此作为干部绩效与晋升考核的重要依据。重要的是基层工作人员要深入群众，了解群众所需，重视群众利益。根据农民的实际需求切实维护农民的合法权益，提高乡镇政府服务型形象，推动乡镇政府公共服务职能建设。

（三）改革公共服务供给体制，创新公共服务提供运行机制与方式

当前中国正处于经济和社会加快转型的关键时期，同时中国改革正处于深水区和攻坚阶段，在公共服务体制改革上要极力避免出现“帕金森定律”。一个合理的公共服务供给体制应该是服务机构设置合理、权责明确、相互协调和有序运转，各部门能各守其位、各尽其职和提高效率。首先，要建立覆盖全社会的公共服务组织机构体系。农村的司法服务机构简单、不健全且管辖的行政村较多，对于离镇偏远的农村，乡镇政府就可以在该村设立法律援助司法所办事处，农民就不必走上百里的路去所属的法院，这样服务了群众，凸显了乡镇政府的公共服务职能。其次，要求各部门职责分工，权责明晰，依法行政，规范好公安、法院、检察院及各司法服务机构的权责，分工协作、相互配合地提供司法公共服务。最后，健全与公共服务相关领域的体制建设。如加快财政体制改革，提高基层政治民主化，完善教育和文化等体制。李克强同志在《2015年国务院政府工作报告》中提出：“提供基本公共服务尽量采用购买服务方式，第三方可提供的事务性管理服务交给市场或社会去办。”[3]所以，要鼓励和引导市场与新兴的第三部门参与基层公共服务，和乡镇政府形成“一主多元”的供给模式。乡镇政府要积极与工会、共青团、妇联和残联等社会团体建立“合作关系”，引导他们规范开展基层公共服务工作。就法治建设来说，鼓励其他社会组织（如高校、法律协会、律师协会和法律咨询协会等）在法律援助中心指导和监督下深入农村提供法律服务。在公共服务提供方式上，可以引用市场化工具及社会化手段等创新技术方法。例如，司法所工作人员可以定期进村开展法律现场咨询活动，并积极提供法律援助服务和基层巡回法庭法律服务，对于表现优秀的人员和组织给予奖励。同时，可以建立司法互助组、搞好法律宣传专栏和墙体文化，让村民耳濡目染地享受到政府提供的公共服务。

乡镇政府公共服务的职能建设不是一蹴而就的，需要乡镇政府在公共服务供给中强化服务意识和责任意识，实现从管理型政府向服务型政府的转变，努力为公共服务提升自身财政收入，强化行政人员公共服务理念，创新公共服务提供运行机制与方式，以满足社会多样化的需求。随着乡镇经济的不断发展，基层行政人员的文化素质水平不断提高，现代化和社会化的公共服务供给手段不断涌现。乡镇政府公共服务职能建设定会向着全方位、高质量和高效率的方向发展。

注 释：

① 第三部门指非政府和非营利组织，可以是家庭、亲朋和邻居等非正式部门，也可以是正式部门：社区组织和公益团体等志愿组织。

② 法律援助指免费的较专业的法律服务，通常由律所和法律援助工作站等机构提供。巡回法庭指自由流动的方便群众办事的法庭，可能开在农户家里，也可能开在流动车辆里。

[1] 新华网.李克强在十二届人大三次会议上所作政府工作报告[EB/OL].http://news.xinhuanet.com/2015-3-5/2015-5-1.

[2] 王峰虎，方丽娟.基层政府公共服务能力分析及提升策略[J].西安交通大学学报，2008，（6）：23-26.

[3] 新华网.李克强在十二届人大三次会议上所作政府工作报告[EB/OL].http://news.xinhuanet.com/2015-3-5/2015-5-1.

（责任编辑 治丹丹）

Construction of Public Service Function of the Township-Government—Taking Legal Construction as an Example

TANG Gen-li,LU Yan-ling

（School of Management Science,China West Normal University,Nanchong,Sichuan 637002，China）

Public service is one of the basic functions of China’s government at all levels,and it is also the basis of maintaining social stability.Its construction is conducive to alleviating social contradictions.The lag of legal construction in rural areas highlights some problems existing in the construction of public service function of the township- government,such as weak economic foundation,backward ideas and inefficient system.Aiming at these problems,the paper analyzes the reasons and offers some solutions from the perspectives of economic factors,management concept,functional transformation,supply system,and technological means.

township-government;public service;legal construction

2015-05-18

四川省省级大学生创新创业训练计划项目（201510638057）

唐跟利（1989-），男，江苏徐州人，西华师范大学管理学院行政管理专业在读硕士研究生，主要研究方向为行政管理。

D 035.5

A

2095-462X（2015）05-0066-04

http://www.cnki.net/kcms/detail/13.1415.C.20151009.0958.018.html