行政处罚中限制人身自由罚的听证制度初探

王紫晴

(中央财经大学 法学院，北京 100081)



行政处罚中限制人身自由罚的听证制度初探

王紫晴

(中央财经大学 法学院，北京 100081)

自1996年《中华人民共和国行政处罚法》出台以来，行政听证程序已在我国发展了将近二十年。作为一种维护公民合法权益，抵抗行政机关可能的不当行政行为的手段，行政听证制度日益成为行政程序法中重要的环节。根据现行法规，适用行政听证制度的范围被限定为行政机关作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等处罚行为。现就行政处罚中限制人身自由罚是否适用听证制度的必要性展开分析，并对现实中的程序构建提出构想。

听证程序；人身自由罚；行政处罚

一、我国行政听证制度基本概述

在我国，听证制度并非源于宪法规定，虽是源自于对几个法制较为发达的国家行政法制度的借鉴和应用，但符合我国社会主义宪法精神。从一定意义上讲，囊括行政听证制度在内的行政程序制度充分体现我国社会主义宪法精神，为我国宪法和行政法发展提供新的动力[1]。

对于行政听证的概念，较广泛的观点是：行政听证是指行政机关在行使行政权作出影响行政相对一方当事人的权利义务决策前,就有关事实问题和法律问题听取利害关系人意见的程序性法律制度[2]。

行政听证有着本身独特的功能和意义，最为重要的效力便是防止行政权力的滥用。当然行政听证程序还可以提升行政行为的可接受程度，是公民参与行政决策的过程，并使得公民本人拥有扭转行政行为结果的可能。宏观层面来说，行政听证制度的引入可以提高社会的民主程度，是人民主权的直接体现，扩大了公民对政治生活的参与。

我国的行政听证制度目前适用的范围有限，也是接下来展开论述的重点，在此不做赘述。

二、我国人身自由罚不适用听证程序的现状

在行政听证程序适用范围方面一直存在很大争议，这个问题讨论了很久也呼吁了很久，至今仍未加以规范。

根据《中华人民共和国行政处罚法》第42条，行政机关作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利；当事人要求听证的，行政机关应当组织听证。虽然在“作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款”之后加了一个“等”，但是在实践操作中通常只对所列的三种行政处罚实行听证。另外，根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第98条，公安机关作出吊销许可证以及处二千元以上罚款的治安管理处罚决定前，应当告知违反治安管理行为人有权要求举行听证；违反治安管理行为人要求听证的，公安机关应当及时依法举行听证。这两条基本规定了我国适用行政听证程序的范围。

而对于限制人身自由的行政处罚，在《中华人民共和国行政处罚法》第42条的第二款这样规定：当事人对限制人身自由的行政处罚有异议的，依照治安管理处罚条例有关规定执行。根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第94条，公安机关作出治安管理处罚决定前，应当告知违反治安管理行为人作出治安管理处罚的实施、理由及依据，并告知违反治安管理行为人依法享有的权利。违反治安管理行为人有权陈述和申辩第107条规定，被处罚人不服行政拘留处罚规定，申请行政复议、提起行政诉讼的，可以向公安机关提出暂缓执行行政拘留的申请。公安机关认为暂缓执行行政拘留不致发生社会危险的，由被处罚人或者其近亲属提出符合本法第108条规定条件的担保人，或者按每日行政拘留二百元的标准交纳保证金，行政拘留的处罚决定暂缓执行。

由此可以看出，对于限制人身自由的行政处罚并不适用行政听证程序，当事人只有基本的陈述和申辩的权利，而提起暂缓执行需要发起事后救济，而且不难看出想要达到暂缓执行的条件是比较苛刻的，因此当事人被作出限制人身自由的行政处罚时，其因为失去了进行听证的权利，一旦被错误处罚，往往造成的都是人身权利不可逆转的侵犯。

三、将行政处罚中人身自由罚纳入听证程序的必要性

随着公民法制意识的逐渐觉醒，对公民基本权利捍卫的呼声越来越高，人身自由权作为一项重要的基本人权，如果继续任由行政机关不慎重的加以限制而没有行政听证程序这种正当程序加以保护，必然会影响我国法治化进程，也不符合时代潮流。接下来就对此展开必要性分析：

1.由确定听证程序范围的原则决定

根据确定听证范围的法则，即：个人利益与公共利益均衡原则，成本不大于效益原则。前者为了解决个人利益与公共利益的冲突，后者是为了降低听证成本，提高听证效益[3]。由此原则分析，将人身自由罚纳入听证程序是对个人利益的一种很好的保护，体现了对人权的重视同时也并没有影响到公共利益。此举非但不会影响公共利益，其反而会因为保护个人从而上升至对公众有益，从而正面影响公众利益。从成本效益方面看，启动人身自由罚的听证程序短期看在某种程度上影响到个案的效率，但其通过赋予当事人表达意见和申辩的机会，提升了当事人对行政行为的认可，这样就能把一些不合法不合理的行政处罚遏制，不但保护了当事人的利益也避免了行政复议或者行政诉讼的发生，是保障行政机关廉洁、高效的制约手段。所以从长远来看，从整个行政程序来说是减少了更多人力物力的损耗，实质整体调高了行政效率，降低了成本。

2.由确定听证程序范围的标准决定

归纳起来判定听证程序适用范围的标准有两大类:一是根据行政行为的性质和种类规定适用听证程序的范围，此称之为行为标准；二是根据相对人在行政程序中的利益范围确定适用听证程序的范围，此称之为利益标准。由各个国家程序立法的规定可以看出，并不是所有的行政行为都将适用听证程序。根据行为标准，只有当行政机关的行政行为给当事人带来负担，即此行政行为被定义为一种不利行政行为时要适用听证程序，例如下文中将提到的日本《行政程序法》中行政机关在对相对人作出“不利益处分”前需要听证。由此，限制人身自由的行为无疑是一种给当事人带来负担的不利处分行为，理应加入听证程序适用范围。经过长期演变发展，当事人的法定财产权利、人身自由权利、合法期待和其他利益受到行政决定影响时，其都有权要求行政机关适用听证程序。无论是行为标准还是利益标准，其实质都是当事人的利益受到侵害，且其合法权益的侵害的程度是否严重。将人身自由罚加入听证程序范围是符合这两大标准的。

3.事后救济对不当人身自由罚弥补的缺陷

目前针对行政处罚中的人身自由罚当事人除了基本的陈述和申辩的权利，如果不服只能是在受到处罚后启动行政复议、行政诉讼或者是在满足几项条件的情况下申请暂缓执行。比如说，人身自由罚使得当事人遭受的损害后果是很难补偿的，遭受不当处罚的当事人即使事后可以通过国家赔偿制度寻求赔偿救济，但根据现行国家赔偿法可以得到的填补也仅仅限于经济方面的损害赔偿，而不包括非经济性损害；而其在经济补偿方面，也仅限于直接经济损失，而不包括间接经济损失，就司法实践来看，直接经济损失有时也很难获得充分的补偿。无疑，事后救济程序对限制人身自由罚的当事人所遭受的权益损害有难以全面补救的功能缺陷，将人身自由罚加入到行政听证适用的范围之内恰能打破事前行政程序的封闭性，建立起具有损害预防作用的事前行政程序。

4.限制人身自由罚适用听证程序符合正当行政程序要求

行政程序无须就是“正当行政程序”，只有正当行政程序才具有“实质性的内容”，才能体现程序正义[4]。虽然我国还未在宪法中或者行政诉讼法中明确行政正当程序，但是我国是一个发展中的法制国家，其他国家先进完备的理论思想影响我国法制建设的同时，我国也在不断的学习和特色创新使之与国情相适应，例如正当行政程序的理念早已深入人心，也是大势所趋。行政处罚中最为严厉的当属限制人身自由罚，根据正当程序法理，对行政相对人的权益影响愈重大，行政机关作出的行政处罚决定理应愈慎重[5]。将限制人身自由罚加入听证程序适用范围符合公平公正原则，符合行政正当程序。

5.符合当然原则

我国《宪法》第37条规定,中华人民共和国公民的人身自由不受侵犯。人身自由是宪法保障的基本人权，是公民行使其他权利的前提。在各项人权之中，人身自由是公民享有和行使其他各项自由权的前提和基础，对人的生存和发展具有重要意义。正是由于公民人身权利是基础性权利，所以对人身自由的限制可以说是行政处罚中最为严重的处罚，那么规范这种行政处罚实施程序当然无可厚非。根据《中华人民共和国行政处罚法》规定，将行政听证程序适用范围限定为三种，“责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款”都是对财产权利的一种限制或者剥夺。财产权利相对于人身自由这种基础权利而言尚且被如此加以程序保障，限制人身自由这种基本人权更加应该被重视，所以限制人身自由罚理应且当然适用行政听证程序。

与行政救济法律制度在救济功能上的滞后性缺陷相异，限制人身自由罚的行政听证程序适用可以使有关当事人在此行政决定形成前提出异议，并可以与相关的行政机关工作人员就事实与法律适用问题进行质证和辩论，可以避免事后行政救济所无法消除的制度功能缺陷。与此同时，行政听证程序使得原来仅仅是被动接受处罚的相对人可以参与到行政机关对自己进行处罚的意思形成的过程中，在相当程度上使其真正置于法律关系主体的地位，更有利于矫正行政法律关系中当事人间的不平等地位。

四、国外相关程序介绍

西方国家法制建设起步早，发展趋于成熟，听证制度的发展更是优于我国，尤其是美国、德国、英国、日本等国。在行政听证程序的适用范围方面这些国家也规定的比较完善，大多都以听证为原则，以排除听证为例外。上文也谈到了我国在行政听证程序范围方面所面临的重大缺陷，接下来就以英美法系的代表美国、大陆法系的代表德国以及兼具两大法系特点的日本作为参照，分析这些国家在此方面的完备之处，以资借鉴。

1.美国

美国宪法修正案第5条规定：“未经正当的法律程序不得剥夺任何人的生命、自由或财产。”第14条规定：“任何州不得未经正当的法律程序而剥夺任何人的生命、自由或财产。” 在美国联邦行政程序法中，不适用听证的范围是：(1)合众国的军事或外交职能。……(7)劳工代表的资格证明。在法院审理行政程序法的案件中，又通过判例的形式扩大了不适用行政听证程序的范围：(1)当事人放弃听证权利的。……(6)由于特权所享受的利益[6]。美国在行政听证程序适用范围方面采用否定的方法，如此一来只要是没有提到不适用的行政行为，余下的行政行为应当都是适用行政听证程序的。再结合美国宪法的相关规定，“未经正当法律程序不能剥夺公民的自由”，那么限制人身自由罚一定是属于美国的行政听成程序的适用范围的。

所谓正式听证是指以听证会的方式进行的听证，借鉴了司法审判中的原告、被告、法官模式，形成听证双方、听证主持人的听证模式。美国正式听证的事项一般都涉及当事人的重大利益，而且和非正式听证比较,正式听证更加公正和高度司法化，但是也比较耗费人力和财力[7]。这种正式听证程序会要求行政机关将听证记录作为制定规章的依据，从而在一定程度上妨碍了行政机关在制定规章中的自由裁量权。

非正式听证虽然没有被明确规定，但其适用范围很广，行政机关有更大的自由裁量权来启动这种形式的听证程序，实用性更强。由此分析，在美国如果当事人被行政机关处以限制人身自由罚，可以通过这种非正式听证程序维护自己的权益。

混合听证为前二者的结合，正式行政听证程序严格，但是其耗时费力，听证成本较高；非正式听证简洁高效但却无法给予当事人辩论的机会，不能作为行政裁决的唯一根据，并易忽略事实问题。混合听证所采取的方式并不局限于仅仅采取书面方式或者仅仅采取口头辩论，而是把两者结合起来，既有书面评论又有一定的口头辩论，同时采取两种方式，弥补了正式听证和非正式听证的不足。

2.日本

日本《行政程序法》第13条规定，行政机关作出下列不利益处分时，应当举行听证：(1)作出撤销许可证的行政处罚时。……(4)行政机关认为应当时。其中第四款“行政机关认为应当时”也是赋予了行政机关一定的自由裁量权。对当事人的不利益处分，没有列入听证程序的，适用辨明程序。虽然日本对于其范围的规定不同于美国必须要有法律、法规的规定，但日本举行听证程序的范围也只限于不利益处分之内。日本的《行政程序法》同时还规定了不必采取听证程序的情况：下列情形不必采取听证程序，否则反而有损于公益：(1)由于情况特别紧急而作出的行政处罚，并被认为是不得已而为之，而且有利于公益。……(6)法律规定的其他行政处罚[8]。

可见，日本的《行政程序法》运用列举式和排除法，对本国的行政听证程序适用范围作出了合理的规定。由此可以看出，如果当事人被作出限制人身自由的行政处罚，那么其可以依照被进行了不利益处分根据日本的《行政程序法》要求听证。

日本《行政程序法》也对听证程序进行分类。正式听证适用于上述法定的四种不利益处分行为，范围比较小，这种程序被作出了严格的规定，是一种比较典型的准司法型听证程序。

辨明程序是与正式听证程序相对应的一种非正式听证。适用辨明程序的行政行为“是成为听证程序对象的处分意外的不利处分。概况地说，许可的停止、设施改善命令等，与成为听证程序对象的处分相比较，对相对人的利益侵害程度轻微的即属于此类”[9]。这种非正式听证程序在适用范围上限于一些对当事人利益侵害较轻的不利益处分。

3.德国

德国联邦《行政程序法》第28条规定,干涉当事人权利之行政处分作成之前，应给予当事人对决定有关之重要事实，表示意见之机会。这是有关行政听证的原则性规定，接着该条规定又列举了六种行政机关可以不听证而作出行政的行为：(1)因紧急情况或公共利益而需要立即作出决定的。……(6)听证有悖强制性公益的。德国的行政听证程序适用范围，同样也是这种先原则性指出行政机关在作出干涉当事人权利之前要举行听证，再用否定法列出行政机关可以不举行听证的一些情形。

德国的听证制度作为一种行政程序，按照联邦行政程序法分成形式要件与非形式要件形式。在法律法规没有专门规定的情况下，适用非形式要件式，即根据案例的具体情况，采用简单程序、延缓程序和目的程序[10]。

从以上三个国家的行政听证程序来看，其有相同点也有各自的特色之处。从行政听证程序范围来看，这三个国家都比较广，大部分行政行为都可以适用听证程序，只是相应规定了一些例外情况加以排除，且都将听证程序作出了正式听证程序与非正式听证程序的分类。这样一来，既能平衡行政效率和程序公正，又能更大程度上保障公民的诸多权益。

五、我国相关程序构建设想

虽说将限制人身自由罚适用听证程序是必要的，但我国行政机关在实践中仍有一些难题有待克服。首先，行政处罚中的限制人身自由罚一般都会立即执行，如果首先举行听证势必会影响执行效果。其次，行政处罚中的限制人身自由罚往往是针对违法行为、情节以及危害后果都比较重的行政相对人作出的，如果给予其听证的机会，可能相对人的人身自由就会失去控制，有逃逸的危险。这也是公安机关在行政执法的实践中的一个不易把握的问题。从人身自由罚对相对人权益影响的程度以及程序正义的重要性来看，都不应该只是因为现实的一些挫折而不去完善我国的行政听证制度。更不能因为存在着暂缓执行制度、行政复议或行政诉讼就简单认为我国对于人权的保障已经足够。

面对现实存在的一些问题，以及借鉴国外的一些做法，笔者认为应当从如下几点着手，完善我国的行政听证程序范围，保障当事人的人身权利。

1.在相关法律法规中完善

我国《中华人民共和国行政处罚法》对行政听证程序适用的范围采用的是列举式，主要是“责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款”三种。上文中介绍的国外三个比较典型国家的听证程序的适用范围都是先原则性概述再罗列不适用听证程序的行政行为的情形，这样大大拓宽了听证程序的适用范围，且无一例外都将限制人身自由罚囊入听证范围之中。具体规定可以沿袭原来的立法方式，关于限制人身自由的处罚按照《中华人民共和国治安管理处罚法》相关规定处理，再将其相关规定加以更改，总之使得限制人身自由罚可以适用听证程序。

2.增加非正式听证程序

我国并未区分听证程序，观察我国的行政听证程序比较类似国外的正式听证程序。美国、日本、德国都对本国的行政程序做了分类：正式听证与非正式听证，正式听证与辨明程序，形式要件听证与非形式要件听证。在这一方面我国做得显然是不够完备的，应该对我国的行政听证程序加以完善，规定非正式听证程序：给予当事人口头或书面陈述意见的机会，以供行政机关参考，行政机关无须基于记录作出决定。与正式听证程序相比，非正式听证程序有着效率性、灵活性和广泛的适应性。这些特点可以弥补对当事人处以人身自由罚时，适用正式听证程序所遇到的现实难题，提高行政效率。

根据我国《中华人民共和国治安管理处罚法》第94条第二款：违反治安管理行为人有权陈述和申辩。这一款规定中当事人进行的陈述申辩其实类似于非正式听证程序中给予当事人口头陈述意见的情形，但是笔者认为应该将此陈述申辩用非正式听证程序加以规范，形成法律规范，有具体的操作步骤，明确当事人口头或者书面意见的作用。否则，只是在条款中申明当事人有陈述申辩权却没有制度保障，很容易导致形同虚设，无法切实保障当事人的权益。

3.适当运用混合听证

当引入非正式听证后，在当事人被行政机关处以行政拘留等限制人身自由罚后，当事人可以根据相关规定启动非正式听证程序，但是由于行政机关并不以当事人的口头或者书面陈述记录作为最终判定依据，故仍有错判之虞。所以在这里，笔者大胆的设想：在当事人掌握新的证明自己不应被限制人身自由罚的证据时，可以再次提出申请进行听证。由于当事人是进行第二次行政听证申请，第一次听证程序并没有让行政机关采信自己的书面或者口头意见，这样已给行政机关带来了负面的先因印象，所以第二次应当给予确有新证据的当事人更多的程序权利，遂引入混合听证。混合听证所采取的方式并不局限于仅仅采取书面方式或者仅仅采取口头辩论,而是把两者结合起来,既有书面评论又有一定的口头辩论,形式却没有正式听证严格、耗时费力。如此，兼取两种方式可以弥补正式听证和非正式听证的不足。之所以第一次听证程序不采用混合听证还是出于对限制人身自由罚本身需要立即执行，所以要注重行政效率这方面的考虑。

六、结论

本文就我国行政处罚中限制人身自由罚不适用行政听证程序的现状着手，对其是否应当适用行政听证程序展开了分析，最终得出其应当且未来会适用行政听证程序的结论。接着介绍了美国、日本、德国的行政听证程序，主要是从这几个国家行政听证程序的适用范围、基本的听证程序规定方面来展开。从而得出：这些国家的行政听证适用范围广泛，限制人身自由罚当然在其范围之中。基本将本国的行政程序分为两种，对正式行政听证程序的适用范围的规定一般采用列举式，应用范围较小，被广泛采用的是非正式听证程序、辨明程序、非形式要件听证。最后根据我国现状和对国外介绍得出的结论，提出设想，从完善我国法律法规、加入非正式听证程序以及适当运用混合听证这三方面给出建议。

[1]杨海坤.关于行政听证制度若干问题的研讨[J].江苏社会科学，1998，(1).

[2]杨海坤，刘洋林.关于行政听证制度的讨论[J].江苏公安专科学校学报,2000，(3).

[3]马怀德.论听证程序的适用范围[J].中外法学，1998，(2).

[4]高秦伟.正当行政程序的判断模式[J].法商研究，2004，(4).

[5]李小勇.完善听证制度,确保行政处罚的公正[J].行政与法，2002，(2).

[6]王名扬.美国行政法[M].北京：中国法制出版社，2005：385-396.

[7]高智明.美国行政听证制度研究[D].昆明：云南大学，2001.

[8]陈旭锋.日本行政处罚听证制度[J].中国工商管理研究，2003，(11).

[9][日]盐野宏.行政法[M].杨建顺,译.姜明安,审校.北京：法律出版社，1999:221.

[10]王维达.德国的听证程序及其对我国建立听证程序的启示[J].德国研究，1997，(4).

[责任编辑:郑 男]

2015-09-09

王紫晴(1991-)，女，河南开封人，2013级法律硕士研究生。

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1008-7966(2015)06-0015-04