创建服务型基层党组织推动社区治理现代化——基于上海创建服务型基层党组织的思考

曹蓉蓉，孙会岩

(1.上海健康医学院，上海 200230； 2.华东师范大学 人文社会科学学院，上海 200241)

创建服务型基层党组织
推动社区治理现代化——基于上海创建服务型基层党组织的思考

曹蓉蓉1，孙会岩2

(1.上海健康医学院，上海 200230； 2.华东师范大学 人文社会科学学院，上海 200241)

政党治理要适应国家治理现代化的要求，党的基层组织建设就要实现从“掌舵”向“服务”转变。通过对上海市的调研发现，近年来上海基层党组织“服务”取得了一系列推动社区治理现代化的有益经验，但也遇到一些难题。在创建服务型基层党组织的新阶段，要通过构建扎根基层社会生活的党建新格局，完善扁平化的基层组织运作机制，加强基层服务型党组织的制度保障，建设多样主体参与的基层治理新结构等路径；更好地发挥基层党组织的服务功能。

基层党组织；社区治理；服务型党组织

基层党组织是党的全部工作和战斗力的基础，是党联系人民群众的纽带。开展以“服务改革、服务发展、服务社会、服务群众、服务党员”为主要内容的创建服务型基层党组织活动，是党中央对基层组织建设的新部署，也是对推进国家治理体系和治理能力现代化过程中执政党的自觉适应。我们近期调研了上海7个区县的各类基层党组织。通过调研，初步梳理了上海创建基层服务型党组织的基本情况，以期为进一步加强基层服务型党组织建设提供有益借鉴。

一、理论基础和实践探索

创建基层服务型党组织，是适应国家治理体系和治理能力现代化的回应，是实现“四个全面”的战略选择。通过调研发现，近年来上海积极开展基层服务型党组织建设，取得了一系列有益经验，得到了社会各界的充分肯定。

(一)创建基层服务型党组织的科学内涵与功能定位

第一，基层服务型党组织的科学内涵。理论的科学性需要群众实践来检验，所谓“基层服务型党组织”，就是基层党组织服务群众的工作标准、活动内容和实现方式等一系列制度规定的组织形态[1]。调研中：61.5%的人认为创建基层服务型党组织是新时代下党的宗旨的实现形式；60%的被调研者认为当前提出创建基层服务型党组织的主要原因是巩固党的群众基础和阶级基础的要求。习近平曾指出，“我的执政理念，就是为人民服务，承担起应当有的历史担当”。创建基层服务型党组织既是人民对马克思主义执政党执政理念的期待，也是中国共产党对自身功能的科学定位。中国共产党已经从革命的形态转向执政的形态，因而，党的基层组织必须把“服务群众”作为自己的核心职能和根本职责[2]。不论是党内文件表述，还是政党功能要求，亦或治理理念反映，都能看到将人民利益放在第一位。

第二，基层服务型党组织的功能定位。政党是国家和社会的重要链接纽带，是一种民意表达与整合的媒介，或者说是“工具”[3]136。“基层”是基层服务型党组织建设的主要阵地，“服务群众”是基层服务型党组织建设的核心内容。调研中：64%的被调研者认为创建基层服务型党组织的“五服务”内涵中，最核心的服务是“服务群众”；68.38%的调研者创建基层服务型党组织的目的是为了党群关系再建设。现代政治生活中的一系列事件共同作用决定了执政党的功能和地位[4]。基层服务型党组织的“服务”，是现代意义上基于公共利益和普遍利益基础上的服务，这种服务是国家治理体系现代化的最基本精神和原则[5]。随着当前社会经济、人口结构、社会利益关系、基层治理的变化，基层党组织需要以“服务”赢得群众的认同。创建基层服务型党组织，把为社会、为公众服务作为党的责任和行为准则，是中国共产党政党功能的重新定位，是赢得社会支持与拥护，实现有效社会治理的转型之策。

(二)创建基层服务型党组织在上海的实践探索

近年来，上海相继开展了长宁的“凝聚力工程”、杨浦的“一线工作法”、浦东的“三服务”、嘉定的“零距离”等服务群众工程，形成了丰富的实践成果。具体如下：

第一，以结对联建和区域化党建为依托，形成全覆盖的服务型网络。在调研上海创建“服务”组织设置方面的探索中发现，70.24%的被调研者选择了“基层党组织结对联建”，65.13%的被调研者选择了“区域化党建”。上海基层党组织着眼于思想观念和工作体制的双重创新，开创了基层服务型党组织建设的新局面。座谈中也发现，从“柏阿姨工作室”、“戴老师议事厅”、“新老娘舅调解工作室”、“爱心妈妈”等群众组织，到把服务群众工作项目化的“零距离服务群众工程”，上海已经探索出了新的党建管理机制、单位与基层融合的党建格局以及党建在两新组织覆盖的新形式，这为基层党组织做好服务工作提供了重要依托。

第二，深入群众解决问题，形成务实的工作方法。调研中，91.52%的人认为上海创新基层服务型党组织在作风建设方面的基本经验主要是解决群众最迫切的问题，85.84%的人选择了“深入群众体验民情”，72.54%的被调研者认为上海在拓展服务资源方面的探索主要是“社会公共”，66.87%的被调研者选择了“困难群体”。近年来，上海开展了“一线工作法”、“千人访万家”、“三全工作法”等畅通联系群众的机制，党员干部摒弃机关作风，坚持下基层到群众中去，真正做到走“群众路线”，切实帮助群众解决大量实际困难。

第三，加强基层干部队伍建设，健全服务群众的队伍保障。基层党组织工作队伍是创建服务型党组织的重要依托，实践证明，建设服务型党组织，需要党务工作者依据自身组织的特点，开展有针对性的服务。调研中，67.35%被调研者认为上海拓展服务内涵方面的探索主要有提供着眼于发展与提高群众的服务，61.77%的被调研者选择了“关注群众的精神需求”。上海不断加强基层党务工作者队伍建设、加强党员志愿者队伍建设、大力挖掘群众骨干和培育基层活动团队充实服务力量，这些为提高服务群众充实了队伍基础。

第四，推进公共事务公开透明，畅通群众利益表达渠道以及建立基层自治议事平台。在调研上海的基层民主自治建设方面的探索中，76.68%的被调研者选择了“推进公共事务公开透明”，73.28%的被调研者选择了“畅通群众利益表达渠道”，64.22%的被调研者选择了“建立基层自治议事平台”；在调研上海在拓展服务资源方面的成功探索中，80.54%的被调研者选择了“社会资源”。近年来，通过开展“村居民议事中心”、“阳光公开，聚焦五民”等项目，积极发挥综合平台作用、积极构建基层党建信息化平台、积极探索社会资源，基本形成了全覆盖、扁平化、有活力的组织网络体系。对涉及群众切身利益的问题开展民主协商，有效化解了群众之间的利益矛盾，促进了社会的公平与正义。

二、当前基层服务型党组织建设中的阻力

从近年来上海基层党组织的转型探索到十八大后服务型党组织的全面推广，虽然各地区建设的举措和成效不一，但从总体上取得了很大成效，密切了党群干群关系。然而，随着服务型党组织的继续发展，也出现了一些新的困难和问题。

(一)党组织行政化满足不了基层群众的现实需求

61.55%被调研者认为非公企业党组织创建基层服务型党组织的困难方面是健全组织体系，大多数被调研者也认为农村党组织创建基层服务型党组织的困难方面是健全组织体系；有76.96%的人认为创建基层服务型党组织调整和健全的组织设置的难点在于流动人口的党组织设置，有64.32%的人选择了“在职党员八小时外的组织设置”。建设服务型党组织的过程往往也是贯彻上级党组织政策的过程，因而其服务方式的行政化色彩也较为浓厚。从长远来看，基层服务型党组织建设只有重视不同社会组织与群体的自下而上的利益表达，才能从基层内部获得资源，进而逐步消除传统行政化服务的影响。

(二)服务对象的复杂多样使组织载体建设任务繁重

50.61%的被调研者认为高校党组织创建基层服务型党组织的困难方面是创新服务载体，52.41%的被调研者认为事业单位党组织创建基层服务型党组织的困难方面是创新服务载体，被调研者认为国企党组织创建基层服务型党组织的困难方面是创新服务载体。如果基层党组织提供的服务也存在单位组织的党组织提供服务的诸多不足，基层并没有足够的社会资本来弥补这些不足。相对传统单位服务型党组织建设而言，基层服务型党组织建设面临的任务更重。

(三)服务作风不能适应基层党建工作发展的需要

单位组织及其成员对外具有相对封闭性，基层社会变迁对其影响并不明显，单位组织与街道党政组织、基层群众组织、非公经济组织等城市其他基层组织的联系较少。50.49%的被调研者认为机关党组织创建基层服务型党组织的困难方面是党员干部克服官僚主义。以单位组织为依托设置党组织是对“支部建在连上”的继承和发展。这种模式在革命、建设和改革的历史进程中虽然曾经发挥过重要作用，但如果仍然按照封闭性单位组织方式来设置开放性基层的党组织，必然会导致基层服务型党组织只接受街道党组织的领导，而不去加强与基层其他组织与不同群体的联系。

(四)控制式服务模式不适应队伍建设的要求

在调研创建基层服务型党组织在队伍建设方面的难点时，71.54%的被调研者选择了“队伍本身缺乏组织基础”，60.73%的人选择了“队伍建设缺乏人力资源”， 60.64%的人选择了“对队伍建设必要性的认识不足”，50.75%的人选择了“队伍建设缺乏物质资源”；调研中，44.42%的被调研者认为街道、基层党组织创建基层服务型党组织的困难方面是选择了“缺乏服务资源和支持力量的困难”，40.08%的被调研者选择了“建设骨干队伍”。“单位组织不仅是人们从事工作获得收入的一个工作，而且向单位成员提供其他各种各样的资源。”[6]反过来，单位对成员的控制明显较强。由此可见，基层建设控制式服务型党组织和基层与其居民的关系是相悖的。

三、转型与发展：深化基层服务型党组织建设的路径探讨

推进基层社会治理现代化是党在新的历史条件下治国理政的重要战略，创建基层服务型党组织，应当把党组织的服务功能与基层社会治理体系融合起来，最终形成“党建引领、多条协同”的基层社会治理体系。

(一)转变工作理念， 构建扎根社会生活的区域化党建新格局

美国学者保罗·乔伊斯认为公共服务需要“努力实现组织的重组或重新设计，以使组织运转得更加高效和提供更高质量的服务，并与别的组织建立伙伴管理或战略联盟”[7]。因此，一是要把为人民服务的宗旨和意识建立在科学的理论体系上，使之成为全党的政治追求，由工具理性向价值理性转变。十八届四中全会进一步确立了党组织在基层社会治理中的核心地位，有效规范了执政党在基层社会治理中的行为。二是要在实现好群众利益中发挥党的领导核心作用。发挥党的领导核心作用是创建基层服务型党组织的逻辑前提，为了给群众提供满意的服务，基层党组织还要从传统的集中决策的工作方法向依靠群众实行民主决策转变。三是必须围绕调动群众积极性来展开。基层党组织要围绕基层社会的日常生活，扎根于社会的实际。坚持党的领导，以服务型党组织建设带动社会建设，构建党在基层以“服务”核心的横向执政工作框架，形成以社会生活化为内容特征的区域化基层党建大格局。

(二)完善组织设置，探索扁平化的基层组织运作机制

基层党组织是社会治理中服务群众的“最后一公里”，必须把工作重心转移到治理和服务上来。新公共服务理论家在探讨组织和管理时尤其强调要“通过组织来进行管理”的重要[8]。第一，扩大政治参与，畅通组织的利益表达路径。通过调整社会组织的党组织设置，把一些经济社会发展事务交给社会组织或民间力量，党的基层组织的主要任务是提供政治服务，充当政府与民众之间的桥梁，为政治系统的顺利运行提供价值理念、政治领导和政治协调等。第二，提高党务工作者的综合素质。职业化、专业化、社会化的基层社区干部队伍的能力建设是创新社会治理的根本所在。座谈中发现，当前基层党务工作者队伍流动性较大，一些新进的党务工作者素质还有待加强。一是加强政治教育，培育提升党员队伍的内在素质；二是加强技能培训，增强党员队伍的内在素质；三是加强实践锻炼，提高党员队伍的内在素质。

(三)转变活动方式， 加强基层服务型党组织的制度保障

必须转变活动方式，优化党组织的服务内容，努力为群众提供更多更好的、有针对性的、多层次性的服务。第一，加强党政机构党组织与社会基层党组织结对制度建设。第二，增强服务方式、服务流程的制度化水平。调研中，被调研者认为上海创建基层服务型党组织转变党组织活动方式需要健全的方面主要是加强制度建设。第三，把“法治”引入到基层服务型党组织建设中。一要发挥好基层司法所的作用，为党组织维护群众利益，依法办事服务，确保基层党组织的行为符合相关法律法规。二要为法律专业人员参与化解矛盾、参与协商、依法维权提供更多的机会和更久的平台。

(四)创建服务平台，建设多样主体参与的基层治理新结构

政党是整合的工具，有助于把一些地方社团整合到国家中来[3]136。中国共产党的领导核心作用也在于其具有强大的利益整合功能。第一，要从单一组织向社会多元组织转变。被调研者认为基层服务型党组织的服务载体主要以本单位、区域化党建平台、共建联建平台和基层服务中心为主。从单一组织向社会多元组织转变，这是基层党组织实现服务方式创新、推进社区治理现代化的必然要求。实现这一转变，要求党组织创新工作模式，整合各类社会资源，调动各类社会组织的积极性，变“单兵作战”为“引导各类社会组织共同提供服务”。需要确立社会组织在社会治理和基层建设中的主体地位，进一步发挥他们在专业性、公益性、协调性事务与服务上的更大作用。第二，搭建基层社区自治平台，要拓展服务供给资源，提升服务质量。调研显示，基层服务型党组织的服务载体建设需要的资源主要是组织与领导支持、财力支持、人力资源、社会支持以及项目支持等。

[1]刘宗洪,朱佩明.基层服务型党组织的转型与发展:上海个案[J].重庆社会科学，2014,(12).

[2]王长江.政党论[M].北京:人民出版社,2009：214-215.

[3][美]西摩·马丁·李普塞特.一致与冲突[M].上海:上海人民出版社,1995.

[4][意]萨托利.政党与政党体制[M].王明进，译.北京:商务印书馆,2006.

[5]彭穗宁.以建设服务型政党提升党建水平[N].学习时报,2013-05-20.

[6]李路路，等.中国的单位组织—资源、权力与交换[M].杭州:浙江人民出版社,2000：39.

[7]保罗·乔伊斯.公共服务战略管理[M].北京:清华大学出版社,2005：7.

[8][美]珍妮特·V·登哈特,罗伯特·B·登哈特.新公共服务:服务,而不是掌舵[M].北京:中国人民大学出版社,2010：32-121.

[责任编辑：刘 红]

2015-08-24

曹蓉蓉(1957-)，女，上海人，副校长；孙会岩(1986-)，男，内蒙古赤峰人，博士研究生。

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