如何协同治理？互联网 金融监管思维

文 张克

清华大学公共管理学博士，担任清华大学中国发展规划研究中心、北京大学财经法

研究中心研究人员

如何协同治理？互联网 金融监管思维

文 张克

清华大学公共管理学博士，担任清华大学中国发展规划研究中心、北京大学财经法

研究中心研究人员

近日，人民银行等十部委联合发布《关于促进互联网金融健康发展的指导意见》，总体上对互联网金融行业持“鼓励创新”态度，同时也提出了“防范风险、趋利避害、健康发展”的要求。《指导意见》的发布单位并不仅限于金融监管机构“一行三会”，还有包括工信部、财政部、法制办等7家正部级单位联合行文。因此，这一意见被视为中央政府针对互联网金融发展的整体性政策框架，凸显了互联网金融在当前我国经济发展中的重要性以及其衍生风险问题的复杂性。

在改革开放以来我国政府职能转变过程中，我们常用“九龙治水”来比喻市场监管领域中的多头管理和政府失灵现象。在城市管理、食品药品安全、环境保护等领域中，“九龙治水”常常意味着多个的监管主体职能交叉、重复，“软柿子都去捏，硬骨头没人啃”，导致监管绩效低下。当前，我国管理互联网金融的中央部委有十个之多，比“九龙治水”还多一家，为确保这些部门在监管与服务过程中各司其职、形成合力，应当以“协同治理”的新思维构建互联网金融监管的新范式。

协同治理是全世界各国政府治理的主要趋势之一，它指的是两个或以上的部门通过信息共享、资源互动、能力互补和共同行动来实现单一部门无法达成的目标，其具有跨越政府层级以及政府、企业和社会边界的特征，多类型主体共同参与决策与执行过程。互联网金融的协同治理，首先应要求相关的十个部委划清监管责任界限，避免职能交叉或监管空白；此外，更需要让互联网金融企业和消费者等利益相关者参与到决策过程中。所有的参与者不论是政府部门还是企业、公民与社会组织都应通过正式渠道进行多边交流和研讨，形成建设一个健康、稳定、有活力的互联网金融生态的共识。

在各部委监管责任分配方面，《指导意见》体现了“协同治理”新思维，明确划定了人民银行和银监会、证监会、保监会的监管业务范围。在此之前，针对互联网金融新产品、新现象和新交易模式，“一行三会”缺乏明确分工，从各自职能出发进行了不少监管尝试。例如，央行、银监会和地方金融办都曾对P2P网贷行业开展过摸底检查和风险预警，重庆金融办还开展了专项清理整顿。《指导意见》明确将互联网支付、网络借贷和股权众筹融资等业务的监管责任分配给了央行、银监会和证监会和保监会，划定相对清晰的职责边界有利于监管部门更好的执行适度宽松、风险可控的监管政策。另外六家部委则分别从互联网金融的行业属性、产品内容、资金安全、信息披露、投资者保护等方面明确了职责分工。在科学分工的基础上，协同治理还需要利用好金融监管协调部际联席会议制度，加强信息和技术共享，对监管政策进行综合评估。

然而，协同治理的多元主体互动方面仍需要政府转变理念，整合市场主体和社会组织与消费者深度参与互联网金融政策制定过程，进而形成政府-市场-社会多元共治的新局面。这一纲领性文件不是法律法规，其制定过程的透明性和公众参与并不尽如人意。从最早传言由党中央、国务院发布降格为十部委联合发文，《指导意见》显然存在不少争议，一些更为具体的政策细节也语焉不详，如对互联网非法集资的定义、第三方支付机构资金存管业务的合法性等等。不少互联网金融从业者对这一指导意见的原则和方向表示赞赏，但对其中多处关键性争议被模糊处理而感到遗憾。文件还提出由央行会同有关部门，组建中国互联网金融协会。这一新生的行业协会应当在当前深化政府职能转变的背景下，告别“二政府”传统，真正成为代表互联网金融企业权益的社会组织。

更为重要的是，互联网金融的协同治理主体亟待建立共同认可的制度规范与深层信任关系。当前，跨界别主体需要建立一个具有包容性的制度规范，明确各自在互联网金融治理过程中的角色、定位和行为方式，以形成相对稳定的预期。互联网金融监管本身也需要开放、平等与创新的互联网思维，以开放的协同结构容纳不同意见和利益表达，从而提升监管部门、企业和金融消费者之间的信任程度。因此，应当鼓励监管部门与互联网金融企业的业务交流乃至人员流动，注重从实务界遴选技术官僚负责政策制定与执行。与此同时，加强互联网金融产品内容和风险的信息披露，建立金融消费者与监管部门直接互动的制度渠道。只有在治理参与者的相互信任达到较高水平时，协同治理才能充分发挥作用，以适应互联网金融的燎原发展之势。