检察机关提起民事公益诉讼的制度思考

梅光辉罗 玲

（1.湖南省泸溪县人民检察院，湖南泸溪416100；2.湖南省人民检察院，湖南长沙410001）

检察机关提起民事公益诉讼是世界不少国家的成功范例，也符合现代民事诉讼制度发展的必然趋势。2012年新修改的《民事诉讼法》特别增设了公益诉讼，这一创举是我国民主法制建设的重要里程碑。但囿于《民事诉讼法》第55条规定的“法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼”比较原则和笼统，因而司法实践中理解不一，特别是对“检察机关是否属于法律规定的机关”颇有争议。在我国，检察机关作为国家的法律监督机关，担当民事公益诉讼的提起主体，这既有域外借鉴，也有历史传统和现实依据，还有法理支撑。

一、检察机关提起民事公益诉讼的正当性

检察机关提起民事公益诉讼，不仅符合我国宪政体制的实际，而且契合法律监督权的本质。更为重要的是，我国以公有制为主体的经济制度客观上需要检察机关加强对国家和社会公共利益的司法保护。随着福利国家的逐步发展，接近正义运动越来越成为当今社会的时代主流。对贫困者的法律援助、扩散利益的保护，以及超越法律教条处理纠纷等，都是接近正义运动的重要体现[1]。与少数人的“个人利益”相比，公共利益往往容易被人们所忽视，甚至无人提及。从某种意义上讲，维护公共利益就是维护个人利益。检察机关对涉及到国家或社会公共利益的民事违法行为提起诉讼，不仅有域外参考和历史传统，而且还有现实依据和法理基础。

（一）检察机关提起民事公益诉讼的域外借鉴

在现代社会，检察机关对某些侵害公益的民事违法行为享有民事公益诉讼权，已是世界比较通行的做法。就世界各国立法规定的情况来看，总的不外乎两大类型：一是不作限制，即检察机关可以对任何类型的民事案件提起诉讼；二是限制在一定的范围以内，即检察机关只能对某些特定的民事案件提起民事诉讼。第一种类型最具代表性的是前苏联有关检察机关提起民事诉讼的规定。第二种类型把检察机关提起民事诉讼案件的类型限制在一定范围以内，这是世界绝大多数国家的立法例。《美国联邦地区法院民事诉讼规则》等规定，在涉及联邦政府或公共利益以及有关环境保护的民事案件中，检察官有权提起诉讼。《法国新民事诉讼法典》第421条也有类似规定。这些有益的立法例为我国检察机关行使民事公益诉讼权提供了制度借鉴。

（二）检察机关提起民事公益诉讼的历史传统

早在上个世纪50年代我国检察机关对一些民事、行政诉讼案件实行了法律监督。虽然民事行政检察监督的时间不长、案件不多，但是这些可贵的经验为我国检察机关提起民事公益诉讼奠定了历史基础。在我国，检察机关代表国家行使民事公益诉讼权的立法最早可追溯到新中国成立之初。1949年《中央人民政府最高人民检察署试行组织条例》第3条第5项明文规定：“检察机关对于全国社会与劳动人民利益有关之民事案件及一切行政诉讼，均得代表国家公益参与之”。1950年1月29日，中共中央《关于中央人民检察署四项规定的通报》第52项明确检察机关的职责，为“对于社会劳动人民利益有关之民事案件及行政诉讼，得代表国家参与之”。1954年《人民检察院组织法》第4条以及该法第2章对于人民检察院如何行使这种职权在程序上的规定，是全国人民代表大会第一次通过法律的形式明确了人民检察院对民事案件的起诉权和参诉权。与此同时，最高人民法院还制定了规范性司法解释，对人民检察院如何提起诉讼和参加诉讼的具体程序作了明确规定。近年来，面对国有资产严重流失的状况，检察机关在提起公益诉讼方面进行了大量的创新与尝试。这些有益的探索，客观上为检察机关提起民事公益诉讼奠定了实践基础。

（三）检察机关提起民事公益诉讼的组织优势

法律监督的特性决定了检察机关在国家体制中是一个独立的国家机关。《宪法》第130条从组织结构上保障了检察机关在机构设置上的独立性。法、美、英等国的检察机关隶属于司法行政机关，我国和前苏联检察机关则隶属于司法机关，在实际运作中，各国检察机关均表现出行政权和准司法权的双重属性。我国检察机关以最大限度地保护国家利益或社会公共利益为最终目标，应当有别于纯粹的司法权，其职能是保证宪法和法律在全国范围内得到统一正确实施。同时，检察机关有国家来保证其办案经费，有专业的法律人才进行诉讼，有以职权调查事实、收集证据的优势。与其他的公职人员相比，检察官是国家利益和社会正义的保护者和代言人，通常拥有丰富的法律知识和公诉技能，也拥有更多的保护公共利益的资源优势，能够胜任公共利益保护神的角色。检察机关凭借自己拥有的各种权力和雄厚的人、财、物的优势，有利于及时、高效地对侵害公益的民事违法行为进行追诉，可以克服因普通公民多人对同类事实或行为分别起诉，法院对同一类事实或行为分别立案、多头审理而带来的弊端。此外，社会各界对检察职业的认同程度，特别是遍布全国的检察举报控告申诉网络能及时受理收集有关公益受损事件的线索，从而在案件来源上为检察机关提起民事公益诉讼提供了有利条件。

（四）检察机关提起民事公益诉讼的法理基础

在我国，公诉权从其开始产生时就与法律监督职能密不可分。检察机关的公诉职责先天就具有法律监督的属性。它不仅仅表现为一种追诉权，而且同时还是一种法律监督权。公诉权的行使在本质上都是以公益为基础的，因而公诉权并不必然地局限于刑事诉讼。这种认识为我国检察机关行使民事公益诉讼权提供了理论支持。检察机关行使民事公益诉讼权既是基于法律监督权的必然要求，也是保护国家和社会公共利益的现实需要。因此，将公诉权介入到刑事、民事和行政诉讼中，既是检察机关法律监督权的自我完善，也是维护国家和社会公共利益的重要途径。不仅如此，随着现代型纠纷（环境诉讼、公害诉讼、消费者诉讼等）侵害不特定多数人利益民事违法行为的大量出现，传统“诉的利益”理论越来越受到法学界的质疑。在此背景下，通过扩大诉的利益由检察机关代表国家和社会公共利益行使民事公益诉讼权，恰好契合了公共权力司法救济公共利益的现实需求[2]。从某种角度上讲，检察机关实施法律监督的出发点和目的正是为了国家的利益、人民的利益。因此，由检察机关代表国家利益或社会公共利益行使民事公益诉讼权符合诉的利益理论。

二、检察机关提起民事公益诉讼的立法建议

在法律文化多元的背景下，惟有整合社会自身的进化力量和理性建构的能动潜能，检察机关提起民事公益诉讼才会真正成为制度变迁的重要标志。因此，修改和完善民事诉讼相关法律是实现检察机关行使民事公益诉讼权规范化和立法化的重要环节。

（一）检察机关民事公益诉讼权立法的模式选择

公益诉讼是世界大多数国家解决公益冲突的重要手段。因为它是保护公共利益的最后一道防线。无论是英美法系还是大陆法系国家，他们对涉及公益的案件大多设立了比较完备的公益诉讼机制，并且不断拓宽其受案范围和放宽起诉主体。我国应结合公益诉讼发展的立法趋势和司法实际，理性借鉴西方国家的立法例，在具体部门法中赋予检察机关对涉及国家或社会公共利益的民事违法行为行使公益诉讼权。《环境保护法》、《消费者权益保护法》、《检察官法》、《人民检察院组织法》等相关立法以及司法解释应当明确检察机关享有民事公益诉讼权，具体规定检察机关行使民事公益诉讼权的运行条件、起诉标准、案件范围及其相关程序，增强制度运行的司法操作性。《人民检察院组织法》第5条第（四）项中应当增补“对于重大民事案件提起公诉，支持公诉”职权的规定。《检察官法》第六条规定虽然能够涵盖检察官的行政公诉职责，但从严格意义上讲，该条文并未明确规定检察官的民事公益诉讼职责。因此，检察官法应当明确检察官行使民事公益诉讼权的职责。

（二）立法要设定检察机关在民事公益诉讼中的法律地位

检察机关提起民事公益诉讼，这是由其自身的性质和任务决定的。人民检察院提起民事公益诉讼的目的，就是为了更好地行使法律监督权，以维护国家法律的统一正确实施。人民检察院不是民事法律关系的主体，它在民事诉讼活动中无权处理当事人的实体权利，人民法院的判决对它不发生强制作用。人民检察院不享有实体意义上的诉权，也就不能承担实体的民事义务，被告如果不服，只能阐述自己不应承担民事法律责任的事实根据，而不能要求检察机关对之负民事实体义务，所提出的反诉，只能对诉讼中实际享有民事实体权利义务的人提出，人民检察院不能成为反诉的对象。人民检察院享有比原告更为广泛的权利。人民检察院在诉讼中负有特殊的使命，在诉讼中享有原告所不具有的权利。例如，有权对案件事实进行调查等。在民事公益诉讼中，检察机关作为公诉人，既是原告，也是法律监督者，其主体地位具有双重性，既是诉讼程序的提起者，又是对正在进行的这一诉讼进行监督的法律监督者。因此，《人民检察院组织法》应当规定：人民检察院提起民事公诉的案件，由检察长或者检察员以法律监督者的身份出席法庭，支持公诉，并且监督审判活动是否合法；人民检察院发现民事判决、裁定的执行有违法情况时，应当通知执行机关予以纠正。至于检察机关行使职权的其他程序规定，可以参照刑事公诉的有关规定。

（三）立法要明确检察机关在民事公益诉讼中的举证责任

证据制度是一切诉讼的基本制度。其中，举证责任是证据制度的重中之重。就民事公益诉讼的举证责任而言，我国理论界众说纷纭。主要观点如下：一是被告举证说。该说认为，检察院享有调查取证权并不意味着检察院同时负有举证的责任，诉讼中的举证责任仍应由被告承担。二是检察机关举证说。该说认为，检察机关作为原告，在能力、水平、经济实力、社会关系、技术等方面基本上与被告保持平等或者远远超过被告的地位，也具有一定的调查取证能力，对国家法律政策也有相当的把握理解，而且在决定起诉前往往经过仔细认真研究、考虑，所以完全具备相应的举证能力。三是举证责任分担说。该说认为，民事公益诉讼的原告应当承担公共利益己经受到损害或即将因民事违法行为受到损害的举证责任，然后由被告就其行为的合法性承担举证责任。前面两种观点虽有其合理的一面，但还是存有较大的缺陷。被告举证说未能区分民事公诉与民事自诉证明责任之间的关系。检察机关在民事公益诉讼中拥有一定的职权，如果不承担任何举证责任，势必引发民事公益诉讼权的滥用。检察机关举证责任说过分强调检察机关的举证责任，而忽视了被告的举证责任，可能增加检察机关调查取证的成本。相比之下，举证责任分担说比较符合我国民事公益诉讼权运行的特点。

（四）立法要规定检察机关民事公益诉讼权运行的相关制度

管辖权的确定是民事公益诉讼权运行的一个前提条件。考虑民事违法行为往往涉及到“污染环境、侵害众多消费者合法权益等社会公共利益的行为”，在现有体制基础上提高民事案件的级别管辖，由中级人民法院、高级人民法院管辖第一审民事案件，扩大地域管辖的选择范围，即重大民事案件可由被告或者原告所在地人民法院管辖，如果原、被告在同一个法院辖区的，原告可以申请其所在地人民法院的上级法院指定最邻近的法院管辖。由于民事公益诉讼案件涉及较多专业领域，前期调查取证的成本高昂，因此在制度设计时，可以考虑民事公益诉讼原告在起诉时不需缴纳诉讼费用，如果败诉则按法律规定收取极低标准的费用。胜诉与败诉是双方当事人的诉讼结果，也是人民法院在案件审结时对双方当事人实体权益作出的判定。严格来说，就检察机关行使民事公益诉讼权而言，对检察官不存在胜诉与败诉的问题。法院经过审理民事公益案件，如果检察机关指控的事实符合法律和证据的要求，应当裁判被告承担相应的法律责任。如果法院认为检察机关的公诉事实不能成立，也不能裁判检察机关承担实体上的法律责任。此外，立法还应设置一套程序过滤机制“督促程序”或“前置程序”，即检察机关在提起民事公益诉讼之前督促行政主体或企业等被告依法履行职责的程序。

注释：

[1][意]莫诺·卡佩莱蒂编，刘俊祥等译.福利国家与接近正义[M].法律出版社，2000.7-23.

[2]刘润发.检察机关提起民事公益诉讼之构想[J].人民检察,2013,(10):50.