公共危机的协同治理：问题与对策：以上海外滩踩踏事故为例

林杭锋

（海南三亚学院法学院，海南三亚572022）

一、公共危机、公共场所踩踏事故及协同治理概述

（一）公共危机

公共危机是一种偶发性的公共性突发事件，由于这种突发事件具有偶发性、破坏性、不确定性、扩散性、威胁性等特征，使得公共危机对社会、经济的稳定和公众的生命、生活、工作、财产造成严重的影响。一般来说，导致公共危机发生的原因是多样的，其中既有自然原因（如洪涝灾害），也有人为的原因（如火灾、重大污染、踩踏事故等）。由于公共危机所针对的是社会大众而不是单个个体，所以相较于一般的危机，公共危机的发生，往往对公共利益、公共秩序和社会稳定产生更大的负面影响，也容易引起社会的关注。此外，公共危机事件的解决，往往需要掌握公共资源的公权力机关的介入。

作为公共危机的一种，公共场所踩踏事故，即在“人员密集场所中，由于现场秩序失去控制，发生拥挤、混乱，导致大量人员被挤伤、窒息或踩踏致死的事故。”[1]主要发生在那些服务于人民群众或供公众经常使用和聚集的活动场所，比如2009年湖南湘潭育才中学校园踩踏事故、2014年末的上海外滩踩踏事故等。一般来说，公共场所踩踏事故具有偶然性、突发性、复杂性和破坏性等特征，所以踩踏事故一旦发生，必然会导致人员伤亡、财产损失和恶劣的社会影响。因此，必须采取积极的措施防治公共场所踩踏事故。

（三）协同治理

协同治理理论就是“在一个既定的范围内，政府、经济组织、社会组织和社会公众等以维护和增进公共利益为目标，以既存的法律法规为共同规范，在政府主导下通过广泛参与、平等协商、通力合作和共同行动，共同管理社会公共事务的过程以及这一过程中所采用的各种方式的总和。”[2]可以认为，协同治理具有治理主体的多样性、治理过程中权威的多样化、治理的动态化、多中心、各主体平等合作等特征。这种特征赋予了任何主体单独治理社会问题所不具备的优势和特点。

协同治理主要是针对政府一元治理失效而提出的，有学者认为，在多元化和复杂化的现代社会，政府已经不能完全凭借自身能力实现对社会事务的有效治理，而协同治理在本质上是一种多元主体参与复杂多样的公共事务治理的探索，它强调共同参与、共同协作、权力与资源共享、相互信任，并希望通过这种相互关系来弥补政府一元治理的局限。公共危机的发生是突发的，又是必然的，其涉及之广，影响之深远，单纯依靠政府治理及其困难。所以公共危机的防治，应当充分引入协同治理，构建平等、合作和基于规则的治理网络，从而构筑对公共危机的多主体、全方位的防与治。

二、外滩踩踏事故及其防治困境

（一）外滩踩踏事故回放

外滩位于上海市中心的黄浦区黄浦江畔，是上海著名的十里洋场风景，周围有东方明珠、正大广场、上海中心、金茂大厦等地标景观，也是游客在上海的必去之地。然而，就是这样一个地方，竟然发生了震惊中外的踩踏事故。

2014年12月31日许多游客都在外滩陈毅广场迎接即将到来的2015年，正是在这里举办的跨年活动，把大量游客市民吸引到陈毅广场，使得广场人群密度过大，人员流动几近停滞。当晚23:35，在陈毅广场通往观景平台的台阶上，由于人流对冲，导致广场人口流动停滞和拥挤，致使有人摔倒，接着就发生了举国悲痛的踩踏事故。事故发生以后，现场人群很快停止前行，并陆续后退，也有市民和游客对伤者进行施救，同时，附近警察和医生也快速赶到现场，并进行疏导和救治，然而，悲剧已无法避免，外滩踩踏事件最终造成36人死亡，数十人受伤。

（二）外滩踩踏事故防治存在的问题与原因

1.社会主体缺乏危机意识

危机意识是“指对现状或未来怀有强烈的不安全感的社会思想意识和文化精神状态。”[3]强烈的危机意识有助于敦促人们提高警惕，注意危险，并做好自我保护。外滩踩踏事故的发生，从某种角度来说，是社会主体缺乏危机意识的结果。一是公众危机意识差。我国人口众多，公共场所拥挤不堪，比如春运的车站、上下班时间的地铁站，无一不是人满为患，早已让民众和社会习惯为常态。然而，正是这种“习以为常”，为外滩踩踏事故留下隐患——当外滩人口聚体到一定的峰值、移动极为缓慢的时候，人们丝毫感觉不到危机的存在与临近，为踩踏的发生买下了伏笔。二是政府和活动举办方危机意识同样缺乏。从有关报道来看，外滩人满为患，但是有关部门却没有及时采取行动，而广场相应的商家也未有防范，甚至还举办一些狂欢活动。由于应急预案无法及时启动，危机防治措施不到位，公共危机随之发生。

2.政府危机治理能力不足

外滩踩踏事故的发生，与政府危机防治能力不足有一定的关联。一是政府与社会信息沟通不及时。有关部门为了避免人群密集而出现意外，早就决策取消外滩跨年灯光秀，但有关消息却在跨年前几天才公布，使得人们不掌握相关信息，无法及时调整出行，为外滩踩踏事故的发生留下隐患。其次，风险评估能力不足。外滩灯光秀被取消后，政府对外滩的安保采取了降级处理——由原来的市公安局变成黄浦区公安分局负责，市政府有关部门的重心也予以转移，这给外滩踩踏事故留下了隐患。三是应急管理能力不足。根据有关规定，当人口聚集超过一定数量之后，有关部门应该及时采取措施。但是当日外滩迎来第一个人口高峰期的时候，有关部门的应急预案并未启动，导致管理窗口错失。于是，当人流出现对冲、意外发生的时候，有关力量根本无法及时进入现场，使得危机爆发和失控。

3.非政府主体公共危机防治机制缺位

外滩踩踏事故的发生，与非政府主体公共危机事故防治机制的缺位也有关系。一是从市场的角度来看，市场追逐利益的过程中也应当承担一定的社会责任，做好安全防护和应急措施以免意外。比如外滩人满为患却有酒吧抛洒代金券等，可见市场相关主体对大型活动的潜在危险几乎毫无防范。二是从社会组织的角度来看，社会组织应当凭借其志愿、专业、灵活的特点成为公共危机防治的重要力量，比如开展安全教育、急救措施的培训，或在第一时间组织公民自救。踩踏事故在我国并不少见，而针对于外滩跨年这样的大活动，社会组织并未在外滩踩踏事故的防治中发挥应有的作用。三是从个人来看，人们缺乏一定的规则意识、互助与互让的精神，也是导致外滩踩踏事故发生的重要原因。

4.协同治理网络亟待建立

公共危机的发生具有偶发性、破坏性和突然性，需要不同社会主体的共同参与、信息的共享、资源的共享，从而实现对危机的有效防止。外滩踩踏事故的发生，一是信息沟通与共享机制不完善。一方面，政府没有及时向外界发布外滩有关活动信息；另一方面，当外滩人流达到预警的时候，有关信息却没有及时向社会和上级政府公布和传递，导致政府和其他社会主体决策不及时，使得外滩公共场所人流无法得到有效的疏导和控制，踩踏事故发生后应急措施不到位。二是公共危机防治的社会参与机制缺失。传统“小社会大政府”的格局下，我国公共事务的治理还是以政府为绝对主导者，非政府主体极少参与其中。外滩踩踏事件的发生，可以反映出我国非政府主体参与公共危机的防治的基本情况。如果在平时能给予社会组织和市场公共危机事件防治的渠道，比如鼓励社会组织推广和提供有关急救知识的传递和培训，市场主体在活动的举办过程中做好应急预案并在公共安全演练、公共危机事件的治理中，引入非政府主体，那么外滩踩踏事故的结局可能会乐观很多。

三、完善公共危机协同治理的对策

（一）培育社会主体公共危机意识

公共危机的最佳治理结果是防患于未然，把事故扼杀在苗头阶段。因此，培育社会主体公共危机防范意识，树立忧患观念，有助于我们冷静对待危机并能够采取一定的防治措施。培育危机意识，一是要从小开始抓起。培育社会主体的危机意识，应当从小抓起，比如幼儿园、小学阶段，就应该对公民进行系统的危机教育，通过教育、实践，让公民从小时候就接触和了解公共安全知识，树立危机意识。二是政府、社会组织和媒体应该定期通过各种渠道和方式开展相关公共危机防范的讲座、专题报告、演练与培训，从而为社会主体危机意识的培育提供良好的社会环境和氛围。三是应当通过立法的形式明确规定任何公共场所和大型活动举办前，有关部门和举办者应该将所在公共场所与活动的安全通道、应急设施、活动信息、活动流程等完整、清楚地向社会公布，并做好风险评估与风险演练，从而确保防范于未然，避免悲剧发生。

（二）提高政府公共危机防治的能力

公共危机防治是一个系统、精细的工作，需要政府不断提升自身能力。一是要提高政府公共危机风险评估能力。政府应当对有关公共危机事件进行评估，了解可能导致公共危机的条件、成因，可能导致的关联后果与救治的预案等，从而做到“未雨绸缪”，防患于未然。二是要提高政府信息传递与沟通的能力。政府要建立完善的信息公开与传播渠道，任何与公共安全相关的信息，有关部门应该及时上报，以供决策层及时掌握相关资讯并及时决策和行动，从而避免事态恶化。此外，政府应该及时通过广播、媒体、新闻甚至短信的方式，向社会公布信息，以便非政府主体能够有所准备。三是要提升应急管理能力。这需要政府做好相关的预案、人财物力的准备，并做好应急管理的计划、组织、协调的相关工作，一旦事故出现，政府能够在最短的时间里，控制局势并联合多方力量采取救治，从而避免更大的悲剧。

（三）建立和完善公共危机协同治理机制

公共危机防治应当充分发挥政府与非政府主体的作用，通过构建公共危机的协同治理机制，从而有效实现对公共危机的治理。建立和完善公共危机协同治理机制，首先，应当以政府为核心。政府的本质决定了其在社会治理中的主导地位。因此，在公共危机协同治理方面，应当明确政府的核心作用和权责，充分实现对公共危机协同治理的有效协调、沟通、组织、领导的作用。其次，要“积极通过各种协调方式和组织模式的构建，与其他社会行为主体协调合作，公共参与社会事务的管理，形成公共危机政府主导、多元协同治理的新模式。”[4]这需要政府做好组织、领导工作，也需要政府通过制度建设，政策引导、财政和人力支持等方式来鼓励在其他社会组织中成立专门的危机管理组织，并将其纳入由政府主导的公共危机的协同治理机制，实现更便捷迅速准确的信息沟通和资源共享，实现公共危机的协同治理。

4.构建公共场所危机协同治理信息网络体系

公共危机协同治理是以多中心体共同合作构成的，因此，除了制度保障，还需要充分借助先进的现代网络信息技术，构建公共危机协同治理信息平台，促进信息共享、信息交流、获取、整理、分析及评价，帮助社会主体进行决策，并实现资源的共享。公共危机协同治理的信息网络体系的建立，首先要以现代化的网络技术为基础，借助现代信息网络技术，将政府的危机管理中心、医院、消防、公安等部门、市场主体、各类专业的社会救援机构和社会组织纳入其中，从而构成一个强大的、全方位的信息互动平台，实现危机信息的实时传递与共享。其次，要构建“线下”信息网络体系。通过定期的联席会议等方式，来增进不同主体之间的沟通、联系、理解和认识，相互学习，共同进步，提高各主体危机应对的专业化水平，引导公共危机防治向自组织方向演化。三是要建立起公共危机资源协调共享中心，从而在危机发生之时，能够以最短的时间调动所需资源，尽可能地减少事故所造成的危害和损失。

注释：

[1]孙超,吴宗之.公共场所踩踏事故分析[J],安全,2007,(1),18.

[2]刘伟忠.我国地方政府协同治理研究[D],济南:山东大学,2012.

[3]史莹娟.由英雄主义电影看美国人的危机意识[J].电影文学,2014,(11),24.

[4]孙骅宣.公共危机的协同治理[D].北京:中央民族大学,2012.