新常态下地方政府社会治理能力研究：以江苏省江阴市为例

申静文

（中共江阴市委党校，江苏江阴214400）

一、地方政府社会治理能力的构成要素

政府能力也称政府效能，是政府实际能够履行职责和功能的程度，它要解决的是政府如何去做、通过什么方式去做的问题。政府能力是一个复杂、涉及面广的问题，是多种能力的复合体。政府社会治理能力是政府能力的一个方面，一般来说，社会治理能力是指政府进行社会管理的有效性。具体来说，政府社会治理能力是指政府运用现代治理理念，不断完善“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障”的社会治理体制，形成政府主导、覆盖城乡、可持续的基本公共服务体系，形成政社分开、权责明确、依法自治的现代社会组织体制，形成源头治理、动态管理、应急处置相结合的社会管理机制，有效提升本地区社会的自由、平等、公正、法治的能力。地方政府社会治理能力主要包括：

（一）突发事件应急管理能力

从目前国内实际情况看来，当前社会整体处于一种比较和谐的状态，人民安居乐业，社会秩序基本稳定。面对“风险共生”的态势，当发生重大自然灾害、重特大事故、群体性事件时，很多政府对紧急事件处理不及时或处理方式不恰当等，造成事件负面影响急剧扩大，引发一系列社会问题。危机处理能力，应对突发事件的能力，是地方政府有效进行社会治理的必备能力。危机处理能力要求在发生重大事件时，核心层领导必须临危不乱，镇定指挥调度，在发生群体事件时，因势利导，排解纠纷和矛盾，平息争端，公正处理。这就要求政府机关在任何情况下，保持情绪稳定，思路清晰，对事件发展趋势判断准确，遇到紧急事件能够果断处理。

（二）信息获取和处理能力

当前，网络社会已经成型，信息数量空前庞大，传统社会管理中的盲点、空白点不断增加，网络空间特有的匿名性、符号性、随意性等特点，也带来了许多新的社会问题。地方政府必须提高信息获取和处理能力，通过引进相关技术信息，建立信息发掘系统，快速及时捕获社会治理相关信息并发布，以便及时应对社会事务，减少或避免突发事件，将突发事件的负面影响降至最低。

（三）提供公共产品和服务的能力

政府公共服务能力是指政府满足公众需求的本领，其本质是公共服务的有效性。为保证这种有效性的实现，要求政府至少拥有公共服务价值目标平衡能力、公共服务资源利用能力、公共服务责任分担能力和公共服务利益协调能力，以满足日益增长的社会公共需求，保证政府将财政支出优先安排在与人民群众息息相关的民生事业上。尽管目前一些社会组织或者企业对公共产品和公共服务进行投资和支持，一定程度上实现了投资主体多元化，但政府仍然是公共产品和公共服务的主要提供者，不能完全依靠非政府组织的投资。

（四）培育多元主体参与社会治理的能力

“治理”本身就包含多元主体参与的内涵，要实现社会治理现代化，必须创建多元主体共同参与的社会治理格局。这要求地方政府具有良好的培育和引导能力，把有能力的社会组织、企业、个人积极引导到具体的社会治理工作中来，一方面缓解政府作为单一治理主体的巨大压力，有效填补政府社会治理工作的不足；另一方面也培养了公民民主的生活方式和公共精神。

（五）保护生态环境的能力

生态环境的改善是社会全面进步的重要表现，也是人民安居乐业的基本前提。随着工业化的不断推进，许多地方的经济发展是以牺牲资源、环境为代价的，导致污染严重，生存环境日益恶化。因此，保护并不断改善自然生态系统，保持资源的合理开发与利用，是实现经济社会可持续发展的基本要求，也是地方政府义不容辞的职责，提升保护生态的能力，是实现社会治理现代化的重要内容。

二、江阴市政府社会治理能力现状

（一）社会治理能力不断提升，成效明显

（1）突发事件应急管理能力增强

全市应急预案体系基本形成。共制定市级总体应急预案1个，市级专项预案30个，镇（街道）应急预案17个，村（社区）应急预案342个，学校应急预案149个，部门、企业应急预案604个；构建了市、镇（街）、村（社区）三级应急工作网络，建立了覆盖全市的突发公共事件应对网络，形成了“统一指挥、反应灵敏、功能齐全、协调有序、运转高效”的应急管理指挥体系；建立“政府主导、部门联动、社会参与”的自然灾害防御机制，建立涵盖12大类142小类的应急救援物资数据库。政府出资购买自然灾害民生保险，为江阴市民和抢险救灾施救人员提供保险保障。

（2）网络社会管理能力逐渐加强

通过掌控特殊群体的QQ群、监控重点人微博客等多种渠道强化收集涉稳类信息。强化舆情导控工作，针对民生热点问题、重大事件、突发事件等涉稳舆情，加强对互联网阵地的导控力度。重点监控城市建设等领域的相关网络舆情，掌控舆论导向，遏制网络炒作。成功控制并处置多起由敏感事件引发的舆情危机，起到了提前预警、及时介入、控制舆情的实效。对全市网吧进行分级管理，严格落实实名登记、图像监控、身份扫描等措施，建立“社会人”与“虚拟人”双渠道管控机制，先期掌握、及时处置网络涉稳预警性信息。网络监控警力与指挥中心警力合署办公，将虚拟社会管理导控与现实社会调处解决紧密结合，实现了网上监控、舆情导控、网下调处，环环紧扣。

（3）公共服务体系不断优化

全力推进文化强市建设，整合城乡教育资源，加强公共文化服务体系构建，创建国家级公共文化服务体系示范区。完善了市、乡镇（街道）和村（社区）三级医疗服务体系，建立全民健康档案，率先在全国实现“人人享有初级卫生保健”的目标；积极推进道路畅通工程、公共自行车交通系统等实事工程，率先在全省同类城市中实现城乡公交一体化。推进城市信息平台建设，“三中心”、“四大数据库”等相继建成，城乡网络化社会服务管理平台实现全覆盖。着力打造政府公共服务功能性平台，整合资源、规范流程、减少环节，探索出综合式、园区式、社区式三种便民服务新模式。

（4）社会组织培育力度逐渐加大

通过购买服务、以奖代补等方式扶持社会组织的发展，努力解决社会组织培育发展中遇到的经费、场所、人力、从业人员社会保障等实际困难，为社会组织的生存和发展营造宽松的社会环境。积极开展社会组织普查调研工作，建立完善的社会组织评估体系。截止到2014年11月底，江阴登记注册的社会组织共931个，其中社会团体298个、民办非企业单位617个、基金会16个，备案的社会组织1400多个，全市每万人登记社会组织数为7.75个。针对江阴规模企业多、村级实力强的特点，着力加强基金会的培育发展。目前共设立16个基金会，原始注册资金累计达4.2亿，基金余额超过5亿，无论数量、规模都名列全省前茅，成为江阴社会组织的亮点特色。

（5）生态文明建设成效显著

环境监管措施进一步加强，建设了江阴市环保局监控中心，在48个企业污水排放口安装了在线监测装置，28个电厂烟气排放口安装了39套SO2和NOX在线监测装置。全市环境质量总体状况稳中有升。饮用水源水质达标率100%，环境空气质量优良率>90%。市区区域噪声平均值57.4分贝，交通噪声平均值72.4分贝。按照生态农业建设要求，大力发展节约型农业、循环农业、生态农业。全面实施清洁生产技术、测土配方施肥技术、畜禽养殖场综合治理、生态修复工程，保护农业生态环境。大力发展循环农业，通过改良环境和资源合理配置高效持续利用，现代设施和现代科技的应用，形成农村一、二、三产业综合协调发展的良好生态系统。

（二）政府社会治理存在的问题

江阴经济发达，社会转型快，不可避免地出现社会矛盾增多、社会各阶层摩擦冲突增多、社会共识难以形成、社会利益难以统筹的“两多两难”现象，加大对政府社会治理能力提升的考验。

（1）公共服务价值目标平衡能力有待提高

城镇居民和农民相比较而言，对公共服务的需求更多样化，政府要得到公众的满意度，其公共服务就应该重视公民偏好，同时注意提供过程中的公平问题，实现自由与公平的统一。虽然江阴城乡公共服务均等化取得了一定成绩，但就业和社会保障压力依然不减。就业扶持政策对农村、农民倾斜不够，就业结构性矛盾依然突出，困难群体就业压力依然较大，社保扩面提标难度加大，被征地农民即征即保问题、外来职工参保率不高的问题有待解决。

（2）社会矛盾化解难度加大

随着江阴各项改革的纵深推进，更深层次的矛盾日益显现。群众在表达自己的诉求时，往往是合理要求与不合理要求掺杂在一起。由于信访体制机制不完善，信访人恶意去省进京上访给地方施压，以获得额外的经济利益，导致问题复杂化，解决难度加大。政府又过度强调在“维稳”中的社会风险控制责任，把主要精力和资源都用于对群体性冲突事件的管、控、防上，对涉访违法行为的打击力度不大，让信访人有恃无恐，频繁越级上访，造成去省进京上访新增积案不断增多，陷入“信访积案基数越来越高，化解、终结比例也就相应下降”的被动局面。

（3）危机应对能力不足

在应急管理上，个别镇、街道和部门缺乏危机意识，对应急管理工作重视不够；公众防灾减灾意识不强，不少群众存在侥幸心理和麻痹思想，一定程度上弱化了应急管理工作。在“网络虚拟社会”安全管理上，网络安全管理工作领导体制、应急协调机制、网络管理机制尚未建立。

（4）社会组织管理能力尚弱

江阴社会组织总体规模小、发展不平衡，在省、市有规模、有影响的不多。一些社会团体过去过多地依赖政府部门，独立自主意识不强。政府部门对社会组织的监督管理和业务指导力量相对比较薄弱，对培育发展社会组织缺少政策支持，对社会组织的监管与联系沟通不够。

（5）环境保护和生态建设任重道远

江阴环境保护和生态建设存在的问题，主要表现为：一是产业结构导致的能耗相对较高、人口密度大、城市发展不平衡、环保投入较低等问题。二是酸雨污染持续较严重，机动车尾气排放对城市空气造成严重污染等等。

四、新常态下提升地方政府社会治理能力的路径

（一）正确的观念引领

（1）正确定位地方政府的社会治理职能。传统的社会管理模式存在诸多弊端，例如政企不分、政社不分，管理手段过于单一，社会治理职能过于强化且严重错位、越位、缺位等。新常态下要按照社会主义市场经济体制的要求，坚决做到职能、职责明确，真正发挥地方政府社会治理主导作用，不被所辖范围内市场条件和社会条件所左右。

（2）坚持科学发展观，树立正确的政绩观。发展是硬道理，是政府工作的第一要务，发展能力则是政府行政能力的重要体现，树立科学的发展观、政绩观是经济发展能力的重要前提。树立正确政绩观，要求政府必须坚持实事求是，遵循发展规律，大力弘扬求真务实精神，摈弃单纯追求经济增长而忽视社会发展、重局部轻全局、重速度轻质量的观念，善于在全局上谋发展。

（3）透彻理解并践行“全心全意为人民服务”的宗旨。政府社会治理的出发点和落脚点应该是为人民的全面发展创造良好的社会环境。基层政府在制定社会政策、社会治理时，要以人民大众的真正诉求为出发点，做到“问计于民、问需于民、问政于民”。

（二）创新的任务措施

（1）完善公共服务体系，促进社会公平正义

完善公共服务体系，是推进基本公共服务均等化，促进社会公平正义的重要手段，是各级政府必须履行的社会责任。必须优化公共服务的结构和布局，扩大公共服务和公共产品的覆盖范围，更加注重向农村、欠发展乡镇倾斜，向社会弱势群体倾斜，从而更好地保障这些人的基本公共服务需求，从而使城乡居民、不同社会群体和不同社会成员享有较均等的就业、住房、医疗、教育、基本公共文化的机会，以及大致均等的基本公共服务水平和良好生活环境。不断提高公共服务保障水平。

（2）健全利益调解网络，有效化解各类矛盾

完善以江阴社会矛盾纠纷调处中心为龙头的调解网络，整合人民调解、司法调解、行政调解资源，推进“三调联动”综合调解机制建设。健全“人人负责、层层负责、环环相扣、科学合理、行之有效”的工作责任制，加强综治、公安、信访、工商、人社、法院、检察、司法、工会等部门联动处置力度，形成网格化、条块结合的行动格局。规范排查受理、梳理分流、调解处理、建档立卷和回访巩固等调解流程，实现调解工作运行科学化、规范化、程序化。坚持民主法治的原则，把处理人民内部矛盾纳入法治轨道，公平、公正、公开地化解各种问题。

（3）提升综合应急能力，强化“虚拟社会”治理

加强各级领导干部应急指挥能力培训，并将其纳入干部培训重要内容；将应急管理人才纳入江阴专业人才库，必要时参与突发公共事件处置工作；在公安为主力的基础上，与卫生、民政及企事业单位专兼职救援队伍和社会志愿者共同联动、各司其职、相互补充，提高突发公共事件的应急处置能力。

成立江阴网络安全工作领导小组，建立分工协作、齐抓共管、整体防控、社会监督的虚拟社会联动机制。深化网络新闻发言人队伍建设，加强网络知识、网络舆情应对技巧与策略等能力培训。提升网络评论员能力建设，定期搜索网络敏感信息，针对网络舆情事件及时发帖、跟帖。深化网上“意见领袖”培养，促使其从积极的角度考虑问题、发表意见。深化网络舆情专家库建设，大力建设汇集舆情研判、预警和处置突发事件的网络舆情专家库。

（4）培育激励社会组织，增强其公共服务能力

社会组织在提供公共服务、反映利益诉求、救助困难群众、增强社会活力等方面发挥着积极作用，是构建社会治理新格局的重要力量。政府要深化社会组织登记备案制度改革，完善登记和备案准入双轨制，建立社会组织等级管理体系，探索社会组织分类管理。对以慈善、老龄、社区服务为主要内容的城乡社区社会组织适当放宽准入条件、简化登记或备案手续。逐步把可以由社会组织承担的职能转移给社会组织承担，为其提供发展平台。健全政府购买社会组织公共服务机制，通过公益创投、项目招投标和资助补贴等方式，向“枢纽型”社会组织购买“管理”服务，向其他社会组织购买具体服务项目。加强社会组织队伍建设，建立社会组织人才库，健全培训体系，推进社会组织工作人员专业化、职业化。

（5）树立生态文明理念，构建环境友好型社会

首先，经济发展的新常态下，政府应尽快树立生态文明理念，积极开展以生态文明建设为重点的四大文明建设，主动保护生态环境。一是要从传统的以人为中心的价值观转变为人与自然和谐共处的整体性价值观；二是要对全社会成员进行生态文明观的教育；三是引导人们改变不良的饮食习惯与消费方式；最后，大力发展生态农业和生态工业，实现生态生产，为进入生态文明时代做准备。

其次，要建立绿色GDP考核制度。绿色GDP综合性地反映包括生态环境变化在内的国民经济活动的成果与代价，将经济增长与环境保护统一起来。将环境保护与经济增长、社会发展放在一起综合考评，必成为一项重要的干部考核标准。此外，要提高地方政府环保部门的独立性，提升其权威性和执法力度；最后，可推行环境保护的多中心治理。只有政府充分引导，各种社会组织积极主动与政府进行合作，实施共同治理，才能体现公开、公正、公平，才能使生态环境问题得到更好解决。

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